ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 27 августа 2020 г. N 306-ЭС20-6483
Резолютивная часть определения объявлена 20.08.2020.
Полный текст определения изготовлен 27.08.2020.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Борисовой Е.Е.,
судей Маненкова А.Н., Хатыповой Р.А.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства строительства Самарской области на постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.10.2019 по делу N А55-35288/2018 Арбитражного суда Самарской области и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 23.01.2020 по тому же делу
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Контраст плюс" и Мордовиной Марии Вячеславовны к Министерству строительства Самарской области о признании незаконным отказа в предоставлении государственной услуги в выдаче разрешения на строительство на объект капитального строительства "Многоквартирные жилые дома 5 - 16 этажей со встроенными помещениями и надземно-подземными паркингами" 1-я очередь строительства. Секции 1, 2, 3, 4 с двухуровневым подземным паркингом", расположенный по адресу: Самарская область, город Самара, Самарский район, ул. Молодогвардейская, на земельном участке с кадастровым номером 63:01:0814002:1226, выраженного в Уведомлении об отказе в предоставлении услуги от 22.06.2018 N 3/2802, и обязании устранить допущенное нарушение прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью "Контраст плюс", Мордовиной Марии Вячеславовны путем выдачи разрешения на строительство объекта капитального строительства,
при участии в деле третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Департамента градостроительства городского округа Самара, Министерства культуры Российской Федерации, Министерства культуры Самарской области, Министерства имущественных отношений Самарской области, Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Самарской области, Федерального агентства по управлению государственным имуществом Российской Федерации, Управления государственной охраны объектов культурного наследия Самарской области, главы городского округа Самара, администрации городского округа Самара.
В судебном заседании приняли участие представители:
общества с ограниченной ответственностью "Контраст плюс" Сычева М.В., Меняева А.В.,
Министерства строительства Самарской области Скапцова А.А.
Заслушав и обсудив доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Е.Е., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Контраст плюс", Министерства строительства Самарской области, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Арбитражного суда Самарской области от 09.08.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.10.2019 решение Арбитражного суда Самарской области от 09.08.2019 отменено, по делу принят новый судебный акт, которым заявление общества с ограниченной ответственностью "Контраст плюс" (далее - общество) и Мордовиной Марии Вячеславовны (далее - Мордовина М.В.) удовлетворено.
Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 23.01.2020 постановление суда апелляционной инстанции оставлено без изменения.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Министерство строительства Самарской области (далее - Министерство) просит отменить постановления судов апелляционной и кассационной инстанций, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, оставить в силе решение Арбитражного суда Самарской области от 09.08.2019.
Общество представило отзыв на кассационную жалобу, в котором просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения, в удовлетворении кассационной жалобы отказать.
Управлением государственной охраны объектов культурного наследия Самарской области представлено объяснение по делу, в котором указано на незаконность и необоснованность постановлений судов апелляционной и кассационной инстанций, а также наличие оснований для их отмены.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 16.07.2020 кассационная жалоба вместе с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу, что она подлежит удовлетворению в силу следующего.
Судами при рассмотрении дела установлено, что 18.06.2018 общество и Мордовина М.В. обратились в Министерство с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "Многоквартирные жилые дома 5 - 16 этажей со встроенными помещениями и надземно-подземными паркингами" 1-я очередь строительства. Секции 1, 2, 3, 4 с двухуровневым подземным паркингом", расположенного по адресу: Самарская область, город Самара, Самарский район, ул. Молодогвардейская, на земельном участке с кадастровым номером 63:01:0814002:1226.
Уведомлением от 22.06.2018 N 3/2802 Министерство отказало в предоставлении государственной услуги - выдаче разрешения на строительство со ссылкой на расположение спорного земельного участка в границах: зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия федерального значения "Дом, в котором в 1922 - 1924 гг. датский писатель-коммунист Мартин Андерсен Нексе содержал детский дом для 65 детей-сирот"; охранной зоны и зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия федерального значения "Особняк Шихобаловых, 1890-е годы, арх. Щербачев А.А."; охранной зоны объекта культурного наследия федерального значения "Дом Неклюдиной, 2-я пол. XIX в."; территории и зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия регионального значения "Винный склад Иванова"; зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия регионального значения "Дом О.Е. Кулакова"; зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия регионального значения "Казначейство".
Полагая, что отказ Министерства нарушает права и законные интересы общества и Мордовиной М.В., заявители обратились в арбитражный суд.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался положениями статей 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статей 48, 51, 57.3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), статей 56, 104, 105 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс), статей 33, 34 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ), Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 N 972.
При этом суд первой инстанции исходил из того, что земельный участок, на котором планируется строительство многоэтажных жилых домов, в соответствии с картой правового (градостроительного) зонирования города Самара Правил застройки и землепользования в городе Самаре, утвержденных постановлением Самарской городской Думы от 26.04.2001 N 61, расположен в границах исторической части города.
Согласно информации, указанной в градостроительном плане земельного участка, утвержденного распоряжением Департамента строительства и архитектуры городского округа Самара от 23.09.2014, спорный земельный участок расположен в зоне Ж-4 (зона многоэтажной жилой застройки 5 - 16 этажей).
Градостроительными регламентами указанной зоны определены разрешенные виды использования земельных участков, где многоквартирные дома 2 - 9 этажей в пределах исторической части города - основной вид разрешенного использования, многоквартирные дома свыше 9 этажей в пределах исторической части города - условно разрешенный вид использования. Суд первой инстанции указал на отсутствие у общества и Мордовиной М.В. разрешения на условно разрешенный вид использования спорного земельного участка, а также разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, поскольку параметры объекта, в соответствии с представленной проектной документацией, превышают предельные нормируемые значения, установленные Правилами застройки и землепользования в городе Самаре.
Также суд первой инстанции отметил, что спорный земельный участок расположен в границах охранных зон трех объектов культурного наследия федерального значения, утвержденных постановлением Правительства Самарской области от 05.05.2012 N 243, охранной зоны объекта культурного наследия регионального значения, утвержденной приказом Министерства культуры Самарской области от 06.06.2012 N 8, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности двух объектов культурного наследия регионального значения, утвержденных приказами Управления государственной охраны объектов культурного наследия Самарской области от 03.12.2015 N 23 и 11.12.2015 N 25.
Согласно установленным по делу фактическим обстоятельствам суд первой инстанции пришел к выводу о несоответствии планируемого строительства объекта требованиям градостроительных регламентов, предельным параметрам разрешенного использования земельных участков, учитывая также его размещение в зонах охраны объектов культурного наследия, в границах которых новое строительство кроме воссоздания утраченных исторических зданий, является видом запрещенного использования земельных участков, а также зонах регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия.
При разрешении спора судом первой инстанции принято во внимание, что в градостроительный план спорного земельного участка вносились изменения в части исключения из него информации об обозначении границ охранных зон объектов культурного наследия и информации о градостроительных регламентах таких зон.
Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к выводу: сам по себе факт исключения из градостроительного плана земельного участка информации об охранных зонах объектов культурного наследия не означает, что на территорию планируемого строительства не распространяются ограничения, установленные в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.
Таким образом, несоответствие проектной документации требованиям к строительству в границах зон охраны объектов культурного наследия, по мнению суда, является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство спорного объекта капитального строительства.
Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции, с выводами которого согласился суд округа, руководствовался положениями статей 44, 48, 57.3 Градостроительного кодекса, статей 11, 40, 56 Земельного кодекса, статьи 4 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 N 972.
При этом суд апелляционной инстанции исходил из того, что информация об обозначении границ охранных зон объектов культурного наследия исключена из градостроительного плана на основании решения Самарского районного суда города Самары от 10.08.2016 по делу N 2-2113/2016, спорный земельный участок расположен в зоне Ж-4 (зона многоэтажной жилой застройки 5 - 16 этажей), сведения об охранных зонах отсутствуют в Правилах застройки и землепользования города Самары, а также в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН).
При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии доказательств, подтверждающих наличие охранных зон и их распространение на земельный участок общества и Мордовиной М.В. Также суд апелляционной инстанции указал на неправомерность выводов суда первой инстанции о том, что исключение из градостроительного плана сведений об охранных зонах не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах этих зон, поскольку такой вывод, в нарушение статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обходит вступившее в законную силу решение Самарского районного суда города Самары от 19.08.2016.
Кроме того, судом апелляционной инстанции опровергнут вывод суда первой инстанции относительно нахождения спорного земельного участка в границах исторической части города с указанием на отсутствие такого термина, в связи с чем препятствий для строительства в пределах данной территории с учетом нахождения участка в зоне Ж-4 не имеется.
Таким образом, учитывая право собственника земельного участка возводить строения исходя из целевого назначения земельного участка, наличие положительного заключения негосударственной экспертизы на объект капитального строительства о соответствии планируемого строительства всем техническим и градостроительным регламентам, отсутствие сведений об охранных зонах в ЕГРН, Правилах застройки и землепользования города Самары, градостроительном плане земельного участка, суд пришел к выводу о неправомерности отказа Министерства в выдаче разрешения на строительство.
Между тем судами апелляционной и кассационной инстанций при рассмотрении спора не было принято во внимание следующее.
Признавая незаконным отказ Министерства в предоставлении государственной услуги в выдаче разрешения на строительство на объект капитального строительства, суды апелляционной и кассационной инстанций исходили из отсутствия сведений об охранных зонах в градостроительном плане земельного участка, представленном обществом и Мордовиной М.В. при обращении с заявлением о выдаче разрешения на строительство.
Разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта (за исключением случаев, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории), требованиям, установленным проектом планировки территории, в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта, для размещения которого не требуется образование земельного участка, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом (пункт 1 статьи 51 Градостроительного кодекса).
Пункт 13 статьи 51 Градостроительного кодекса предусматривает, что уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы исполнительной власти вправе отказать в выдаче разрешения на строительство при наличии предусмотренных в этой норме оснований, в том числе в случае несоответствия представленных документов ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.
Указанная норма, таким образом, обязывает уполномоченные органы при принятии решения по вопросу возможности выдачи разрешения на строительство проверить наличие каких-либо ограничений, препятствующих планируемому строительству.
Между тем судом первой инстанции при рассмотрении дела было установлено, что спорный земельный участок расположен в границах охранных зон объектов культурного наследия федерального значения, охранной зоны объекта культурного наследия регионального значения, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности объектов культурного наследия регионального значения.
В соответствии с пунктами 1 и 2 Закона N 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий. Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя в том числе разработку, согласование и утверждение в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проектов зон охраны объектов культурного наследия, а также согласование решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и об изменении их правового режима.
Согласно пункту 1 статьи 34 Закона N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия.
Пунктом 2 статьи 34 Закона N 74-ФЗ (в редакции, действующей в спорный период времени) установлено, что охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия. Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.
Статьей 56 Земельного кодекса (в редакции, действующей в момент рассмотрения заявления о выдаче разрешения на строительство) предусмотрено, что права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами. Могут вводиться следующие ограничения прав на землю: особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах. Ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления, решением суда или в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом для охранных зон, бессрочно или на определенный срок, сохраняются при переходе права собственности на земельный участок к другому лицу, подлежат государственной регистрации в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами.
В соответствии со статьей 99 Земельного кодекса к землям историко-культурного назначения относятся земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия. В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.
Постановлением Правительства Самарской области от 05.05.2012 N 243 "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, расположенных на территории Самарской области, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" утверждены границы зон охраны, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон в отношении объектов культурного наследия федерального значения, расположенных на территории Самарской области, в том числе "Особняк Шихобаловых, 1890-е годы", "Дом Неклюдиной, 2-я пол. XIX в.", "Дом, в котором в 1922 - 1924 гг. датский писатель-коммунист Мартин Андерсен Нексе содержал детский дом для 65 детей-сирот" согласно проектам зон охраны.
Приказом Министерства культуры Самарской области от 06.06.2012 N 8 утверждены границы зон охраны, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон в отношении следующих объектов культурного наследия регионального значения, расположенных на территории Самарской области, в том числе "Винный склад Иванова" согласно проекту зон охраны.
На момент принятия указанных нормативных актов действовало Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации", утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 N 315 (далее - Положение N 315), в соответствии с положениями пункта 2 которого на сопряженной с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.
Согласно пункту 10 Положения N 315 особый режим использования земель и градостроительный регламент в границах охранной зоны устанавливаются с учетом следующих требований: запрещение строительства, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия; ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение размещения рекламы, вывесок, построек и объектов (автостоянок, временных построек, киосков, навесов и т.п.), а также регулирование проведения работ по озеленению.
Подпунктом "д" пункта 11 Положения N 315 установлено, что режим использования земель и градостроительный регламент в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливаются с учетом следующих требований: д) ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение размещения рекламы, вывесок, построек и объектов (автостоянок, временных построек, киосков, навесов и т.п.), а также регулирование проведения работ по озеленению.
В соответствии с пунктом 18 Положения N 315 ограничения (обременения) прав на земельные участки, возникающие на основании решения об установлении зон охраны объекта культурного наследия, подлежат государственной регистрации.
Впоследствии Правительством Российской Федерации принято постановление от 12.09.2015 N 972 "Об утверждении положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Положение N 972), действующее на момент рассмотрения заявления о предоставлении разрешения на строительство и устанавливающее порядок разработки, согласования и утверждения проекта охраны зон объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий указанных зон.
При этом пункт 9 содержит указание, в соответствии с которым, так же как и в Положении N 315, режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах охранной зоны, в том числе единой охранной зоны, устанавливаются с учетом следующих требований: запрещение строительства объектов капитального строительства, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и восстановление (регенерацию) историко-градостроительной и (или) природной среды объекта культурного наследия (восстановление, воссоздание, восполнение частично или полностью утраченных элементов и (или) характеристик историко-градостроительной и (или) природной среды); ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение на размещение рекламы, вывесок, временных построек и объектов (автостоянок, киосков, навесов).
Согласно пункту 10 Положения N 972 Режим использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, в том числе единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, устанавливаются с учетом следующего требования: ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде.
В соответствии с пунктом 16 Положения N 972 сведения о границах зон охраны объекта культурного наследия, объединенной зоны охраны объектов культурного наследия должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ зон охраны объекта культурного наследия (в виде карты (схемы) границ), перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости.
Сведения о границах зон охраны объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в указанных границах, учитываются в государственном кадастре недвижимости в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном кадастре недвижимости.
При этом в указанном акте имеется положение о том, что отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений, указанных в настоящем пункте, не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах зон охраны объектов культурного наследия.
Кроме того, пунктом 22 Положения N 972 установлено, что соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является обязательным при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности. Отклонение от установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия режимов использования земель и градостроительных регламентов не допускается.
Правовая позиция суда апелляционной инстанции по существу спора основана на отсутствии в Правилах застройки, градостроительном плане, а также Реестре недвижимости сведений о границах зон охраны объектов культурного наследия, зарегистрированных в установленном порядке.
Между тем, пунктом 8 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации" (далее - Закон N 342-ФЗ), установлено, что до 1 января 2022 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в ЕГРН, если такие зоны установлены до дня официального опубликования настоящего Федерального закона одним из следующих способов:
1) решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения;
2) согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством;
3) нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории;
4) решением суда.
Как было установлено судом первой инстанции, охранные зоны объектов культурного наследия утверждены постановлением Правительства Самарской области от 05.05.2012 N 243, приказом Министерства культуры Самарской области от 06.06.2012 N 8, приказами Управления государственной охраны объектов культурного наследия Самарской области от 03.12.2015 N 23 и 11.12.2015 N 25.
Согласно пункту 9 статьи 26 Закона N 342-ФЗ в случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 настоящей статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности.
Приказом Министерства культуры Самарской области от 06.06.2012 N 8 утверждены границы зон охраны, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон в отношении объектов культурного наследия согласно проекту зон охраны, произведено координатное описание границ зон охраны.
В соответствии с пунктом 10 статьи 26 Закона N 342-ФЗ зоны с особыми условиями использования территорий, которые установлены до дня официального опубликования настоящего Федерального закона нормативными правовыми актами или решениями об их установлении, при соблюдении условий, указанных в частях 8 и 9 настоящей статьи, считаются установленными вне зависимости от соответствия решений об их установлении требованиям, установленным в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса (в редакции настоящего Федерального закона). Внесение изменений в указанные решения или принятие новых решений об установлении таких зон и (или) их границ в соответствии с требованиями Земельного кодекса (в редакции настоящего Федерального закона) не требуется, за исключением случая, предусмотренного частью 11 настоящей статьи.
Таким образом, положениями Закона N 342-ФЗ урегулированы вопросы признания зон охраны, сведения о которых не внесены в ЕГРН, поскольку создание зоны охраны, влекущее за собой ограничения по использованию земельного участка, обусловлено фактом существования объекта культурного наследия.
Аналогичная правовая позиция о применении переходных положений Закона N 342-ФЗ ранее уже была отражена в кассационном определении Верховного Суда Российской Федерации от 31.07.2019 N 18-КА19-31.
Таким образом, выводы судов апелляционной и кассационной инстанций о незаконности отказа в выдаче разрешения на строительство со ссылкой на отсутствие сведений об обозначении границ охранных зон в градостроительном плане земельного участка являются необоснованными, поскольку не учитывают предусмотренные законом гарантии сохранности объектов культурного наследия и установленные в этих целях охранные зоны, являющиеся ограничением для строительства.
На основании изложенного судебная коллегия полагает, что постановления судов апелляционной и кассационной инстанций по настоящему делу нельзя признать законными и обоснованными, поскольку они приняты с существенными нарушениями норм материального права, повлиявшими на исход дела, и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.10.2019 и постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 23.01.2020 по делу N А55-35288/2018 Арбитражного суда Самарской области отменить.
Решение Арбитражного суда Самарской области от 09.08.2019 по тому же делу оставить без изменения.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
Председательствующий судья
Е.Е.БОРИСОВА
Судьи
А.Н.МАНЕНКОВ
Р.А.ХАТЫПОВА