ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 31 января 2019 г. N 305-ЭС18-17266
Резолютивная часть определения объявлена 30 января 2019 года.
Полный текст определения изготовлен 31 января 2019 года.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Прониной М.В.,
судей Першутова А.Г., Тютина Д.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества "Аэропорты местных воздушных линий Бурятии" (далее - ОАО "Аэропорты местных воздушных линий Бурятии", общество) на решение Арбитражного суда города Москвы от 25.12.2017 по делу N А40-177621/2017, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23.03.2018 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 06.07.2018 по тому же делу
по заявлению общества к Федеральному агентству воздушного транспорта (далее - агентство) о признании незаконным решения об отказе в предоставлении субсидии, изложенного в письме от 15.06.2017 N Исх-13252/13.
В заседании приняли участие представители:
от ОАО "Аэропорты местных воздушных линий Бурятии" - Зверков А.В., Шлыков А.А.;
от Федерального агентства воздушного транспорта - Степанова М.В.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., выслушав доводы представителей сторон, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
общество обратилось в агентство с заявлением от 18.04.2017, в котором просило предоставить субсидию в связи с оказанием в течение 2016 года услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги, на общую сумму 3 524 585 рублей 09 копеек.
Письмом от 15.06.2017 N Исх-13252/13 агентство уведомило общество об отказе в предоставлении субсидии в связи с тем, что по состоянию на 13.03.2017 исчерпаны лимиты бюджетных ассигнований, доведенных ему на цели предоставления субсидий.
Считая отказ агентства в предоставлении субсидии незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением, в котором просило признать незаконным данный отказ, выраженный в письме от 15.06.2017.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 25.12.2017, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 23.03.2018, в удовлетворении заявленного требования отказано.
Арбитражный суд Московского округа постановлением от 06.07.2018 оставил состоявшиеся по делу судебные акты без изменения.
В кассационной жалобе, направленной в Верховный Суд Российской Федерации, общество просит отменить решение суда первой инстанции, постановления арбитражных судов апелляционной и кассационной инстанций, ссылаясь на допущенные судами существенные нарушения норм материального права.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В. от 10.12.2018 кассационная жалоба общества вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
В отзыве на кассационную жалобу агентство просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения.
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Судебная коллегия приходит к следующим выводам.
Как установлено судами и подтверждается материалами дела, в 2016 году общество оказало услуги по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов ряду пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги на общую сумму 3 524 585 рублей 09 копеек.
На этом основании и в соответствии с Правилами предоставления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25.01.2013 N 37, действовавшими в спорный период (далее - Правила предоставления субсидий), общество направило в агентство заявление о предоставлении субсидии в размере стоимости оказанных услуг.
Признавая законным отказ агентства в предоставлении субсидии, суды трех инстанций руководствовались положениями статей 2, 3, 21, 78, 69 и 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) и исходили из того, что исчерпание лимитов бюджетных ассигнований, предоставленных главному распорядителю, обеспечивающему принятие и исполнение бюджетных обязательств по выплате спорной субсидии, является самостоятельным основанием для отказа в ее предоставлении, поскольку агентство вправе принимать бюджетные обязательства исключительно в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств.
Установив то обстоятельство, что по состоянию на 13.03.2017 лимит бюджетных обязательств на предоставление рассматриваемых субсидий был фактически исчерпан (все доведенные бюджетные средства распределены между заявителями, подавшими документы ранее общества и в надлежащем объеме), суды заключили, что отказ агентства в предоставлении субсидии обществу, изложенный в письме от 15.06.2017 N Исх-13252/13, является законным.
Между тем судами не учтено следующее.
Исходя из взаимосвязанных положений статей 69 и 78 Бюджетного кодекса, субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам - производителям товаров, работ и услуг являются безвозмездными и безвозвратными бюджетными ассигнованиями, имеющими целевой характер - возмещение недополученных доходов и (или) финансовое обеспечение (возмещение) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг хозяйствующими субъектами.
На основании пунктов 2 и 3 статьи 78 Бюджетного кодекса субсидии предоставляются в случаях и порядке, предусмотренных законами (решениями) о бюджете и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, в которых определяются цели предоставления субсидий и критерии отбора лиц, имеющих право на получение субсидий.
Судебная практика исходит из того, что по смыслу приведенных положений законодательства использование юридической конструкции субсидий позволяет государству оказывать финансовую поддержку хозяйствующим субъектам в виде предоставления денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе в тех случаях, когда это необходимо для решения публично значимых задач. При этом природа стимулирующих субсидий как финансовой поддержки, предоставляемой в силу усмотрения публичной власти, а не ее обязанностей, означает, что участники хозяйственного оборота по общему правилу не вправе требовать от публично-правового образования (его уполномоченных органов) принятия решения о предоставлении субсидии, равно как не вправе требовать выплаты стимулирующих субсидий при фактическом отсутствии в бюджете денежных средств на эти бюджетные ассигнования, либо при исчерпании выделенных средств (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 06.12.2018 N 305-ЭС18-13693).
Однако в отличие от субсидий стимулирующего характера, в случаях, когда обязательность компенсации затрат (неполученных доходов) отдельным категориям хозяйствующих субъектов в форме предоставления субсидий установлена законодательством и обусловлена ограничением свободы предпринимательской деятельности таких субъектов, решение вопроса о предоставлении субсидии не является предметом усмотрения публично-правового образования, и право на получение субсидии в случае его нарушения подлежит судебной защите.
Согласно пункту 3 статьи 69 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - Воздушный кодекс) на Правительство Российской Федерации возложена обязанность установить порядок возмещения расходов на аэронавигационное обслуживание, обеспечение полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от взимания платы за аэронавигационное обслуживание и обеспечение полетов воздушных судов.
Во исполнение данной нормы закона Правительство Российской Федерации установило, что субсидии предоставляются единовременно в порядке очередности поступления от организаций заявлений о предоставлении субсидии в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, и лимитов бюджетных обязательств, утвержденных в установленном порядке Федеральному агентству воздушного транспорта (пункты 3 и 6 Правил предоставления субсидий).
В то же время Правила предоставления субсидий не предусматривали такого основания для отказа в удовлетворении заявления лица, обратившегося за получением субсидии, как исчерпание выделенных на эти цели бюджетных ассигнований.
Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16.07.2018 N 32-П положения пункта 3 статьи 69 Воздушного кодекса и пунктов 3 и 6 Правил предоставления субсидий признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования ими не обеспечивается определенность условий возмещения юридическим лицам за счет средств федерального бюджета расходов на предоставление услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от взимания платы за оказанные услуги, в случае исчерпания доведенных лимитов бюджетных обязательств на возмещение недополученных доходов от предоставления соответствующих услуг и при отказе уполномоченного государственного органа в предоставлении субсидии по этой причине.
Следовательно, само по себе исчерпание выделенных лимитов бюджетных обязательств не могло служить законным основанием для отказа в предоставлении субсидии обществу, поскольку возможность такого отказа, с учетом природы рассматриваемой субсидии, не вытекает из положений статей 69 и 78 Бюджетного кодекса и не предусмотрена Правилами предоставления субсидий.
Вопреки выводам судов, исчерпание выделенных лимитов бюджетных обязательств в ситуации, когда осуществление соответствующих выплат из бюджета является обязанностью публично-правового образования, является не основанием для отказа в осуществлении таких выплат, а обязывает главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств использовать предусмотренные пунктом 6 части 1 статьи 158 Бюджетного кодекса полномочия по изменению лимитов текущего финансового года и формированию лимитов в достаточном размере на очередной финансовый год.
В данном случае, отказав в предоставлении субсидии по мотиву исчерпания выделенных лимитов бюджетных обязательств, агентство по существу лишило общество права на возмещение стоимости оказанных услуг. В результате общество вынуждено нести бремя частичного финансирования мероприятий, связанных с обеспечением полетов воздушных судов рядом федеральных учреждений в рамках выполнения ими государственных задач без какого-либо возмещения понесенных затрат. Однако в силу изложенного выше государство не вправе в одностороннем порядке отказываться от установленной законом обязанности.
Кроме того, вопреки положениям части 1 статьи 19 Конституции Российской Федерации общество было поставлено в неравное положение по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, осуществляющими оказание таких же услуг и получивших возмещение их стоимости из федерального бюджета при том, что обстоятельств, которые бы свидетельствовали о нарушении обществом порядка предоставления субсидии, установленного Правительством Российской Федерации, суды не установили.
Следует отметить, что в исковом заявлении, апелляционной и кассационной жалобах общество ссылалось на несоответствие пункта 6 Правил предоставления субсидий части 1 статьи 19, статье 15, частям 2 и 3 статьи 35 Конституции Российской Федерации, пункту 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 20.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".
В соответствии с частью 2 статьи 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
Суды не дали никакой оценки доводам общества, что привело к принятию незаконных и необоснованных судебных актов.
Принимая во внимание изложенное, Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации считает, что арбитражными судами первой, апелляционной и кассационной инстанций допущено существенное нарушение норм материального права и норм процессуального права, в связи с чем оспариваемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а требование общества - подлежит удовлетворению.
Руководствуясь статьями 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда города Москвы от 25.12.2017 по делу N А40-177621/2017, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 23.03.2018 и постановление Арбитражного суда Московского округа от 06.07.2018 по тому же делу отменить.
Требование открытого акционерного общества "Аэропорты местных воздушных линий Бурятии" удовлетворить.
Признать незаконным отказ Федерального агентства воздушного транспорта в предоставлении субсидии в связи с оказанием в течение 2016 года услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги, изложенный в письме от 15.06.2017 N Исх-13252/13.
Обязать Федеральное агентство воздушного транспорта устранить допущенные нарушения прав и законных интересов открытого акционерного общества "Аэропорты местных воздушных линий Бурятии".
Председательствующий судья
М.В.ПРОНИНА
Судьи
А.Г.ПЕРШУТОВ
Д.В.ТЮТИН