ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 22 ноября 2018 г. N 9-АПГ18-15
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Борисовой Л.В. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Куликовой Галины Николаевны, Милованова Сергея Александровича, Муравьева Владимира Витальевича, Самохвалова Юрия Владимировича, Фурсенко Василия Николаевича о признании не действующими в части генерального плана сельского поселения Яковский сельсовет Сосновского муниципального района Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 28 июня 2016 г. N 396, и Правил землепользования и застройки Яковского сельсовета Сосновского муниципального района Нижегородской области, утвержденных решением Земского собрания Сосновского муниципального района Нижегородской области от 25 апреля 2013 г. N 45-р,
по апелляционной жалобе Правительства Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 26 июня 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., возражения представителя административных истцов Киселева С.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Куликова Г.Н., Милованов С.А., Муравьев В.В., Самохвалов Ю.В., Фурсенко В.Н. обратились в суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании не действующими генерального плана сельского поселения Яковский сельсовет Сосновского муниципального района Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 28 июня 2016 г. N 396 (далее также - Генеральный план), и Правил землепользования и застройки Яковского сельсовета Сосновского муниципального района Нижегородской области, утвержденных решением Земского собрания Сосновского муниципального района Нижегородской области от 25 апреля 2013 г. N 45-р (далее также - Правила землепользования и застройки), в части включения в них сибиреязвенного скотомогильника N С-10-39/005 и соответствующей ему санитарно-защитной зоны, отнесения земельных участков с кадастровыми номерами < ... > к лесному фонду.
В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что являются собственниками вышеперечисленных земельных участков. Полагают, что в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), Федеральному закону от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее также - Закон N 172-ФЗ) и постановлению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".
Решением Нижегородского областного суда от 26 июня 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: Генеральный план и Правила землепользования и застройки признаны не действующими с даты вступления в законную силу судебного акта в части отображения на картах границы зоны с особыми условиями использования территорий - санитарно-защитной зоны сибиреязвенного скотомогильника N С-10-39/005, охватывающей земельные участки с кадастровыми номерами < ... > ; отображения на картах границ земель лесного фонда, охватывающих земельные участки с кадастровыми номерами < ... > .
В апелляционной жалобе Правительство Нижегородской области просит отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления. В обоснование указывает на несоответствие выводов суда нормам материального права и обстоятельствам дела. В частности, не соглашается с выводом суда об отсутствии правовых оснований для отображения на картах Генерального плана санитарно-защитной зоны сибиреязвенного скотомогильника N С-10-39/005. Полагает, что Федеральный закон от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель" не подлежит применению в рассматриваемом споре, поскольку был принят после утверждения Генерального плана.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административными истцами представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1, части 4 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов, утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки сельского поселения относится к вопросам местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. Генеральный план, правила землепользования и застройки сельского поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления муниципального района.
Яковский сельсовет Сосновского муниципального района Нижегородской области является муниципальным образованием со статусом сельского поселения (статья 2 Устава муниципального образования Яковский сельсовет Сосновского муниципального района Нижегородской области, принятого решением Яковского сельского Совета муниципального образования Яковский сельсовет Сосновского муниципального района Нижегородской области от 4 июля 2014 г. N 11).
Решением Земского собрания Сосновского муниципального района Нижегородской области от 25 апреля 2013 г. N 45-р утверждены Правила землепользования и застройки Яковского сельсовета Сосновского муниципального района Нижегородской области.
Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.
Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.
Законом Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. N 197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области" к полномочиям Правительства Нижегородской области отнесены полномочия органов местного самоуправления сельских поселений Нижегородской области по утверждению генеральных планов сельских поселений, утверждению изменений в генеральные планы сельских поселений, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний.
Постановлением Правительства Нижегородской области от 28 июня 2016 г. N 396 утвержден генеральный план сельского поселения Яковский сельсовет Сосновского муниципального района Нижегородской области.
Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки, а также вносящее в них изменения нормативные правовые акты, приняты уполномоченными на дату их издания органами с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24 - 25, 31 - 32 ГрК РФ, в установленной форме и официально опубликованы в установленном порядке.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.
Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.
Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).
Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества, выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон.
Скотомогильники с захоронением в ямах отнесены к I классу санитарной классификации, при этом для объектов, входящих в данный класс, ориентировочный размер санитарно-защитной зоны составляет 1000 м (пункт 7.1.12 раздела VII СанПиН).
Вместе с тем конкретные размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН). Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН).
Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).
Характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана, в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).
Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).
Судебная коллегия, с учетом приведенных норм, а также анализа положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в Единый государственный реестр недвижимости внесены сведения об объекте недвижимости - сибиреязвенном скотомогильнике N С-10-39/005 по адресу: < ... > (дата захоронения - 1889 г.). На картах Генерального плана и Правил землепользования и застройки отображены зоны с особыми условиями использования территории - санитарно-защитная зона скотомогильника N С-10-39/005, в границы которой полностью входят расположенные на данной территории принадлежащие административным истцам земельные участки с кадастровыми номерами < ... > .
Вместе с тем постановление об утверждении санитарно-защитной зоны данного скотомогильника Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации не принималось. Проект санитарно-защитной зоны с обоснованием ее размеров в материалы дела не представлен.
При указанных обстоятельствах, правильным является вывод суда о том, что отображение в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны скотомогильника, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.
Доводы апелляционной жалобы об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона.
Судебная коллегия также соглашается с правильностью выводов суда, признавшего оспариваемые нормативные правовые акты не действующими в части отображения на входящих в их состав картах границ земель лесного фонда с наложением на земельные участки административных истцов с кадастровыми номерами < ... > , в отношении которых в Едином государственном реестре недвижимости содержатся сведения об отнесении к категории земель сельскохозяйственного назначения.
Вопреки изложенным в апелляционной жалобе доводам, суд правильно применил в рассматриваемом деле статью 14 Закона N 172-ФЗ в редакции Федерального закона от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель", согласно части 3 которой в случае, если в соответствии со сведениями, содержащимися в государственном лесном реестре, лесном плане субъекта Российской Федерации, земельный участок относится к категории земель лесного фонда, а в соответствии со сведениями Единого государственного реестра недвижимости, правоустанавливающими или правоудостоверяющими документами на земельные участки этот земельный участок отнесен к иной категории земель, принадлежность земельного участка к определенной категории земель определяется в соответствии со сведениями, содержащимися в Едином государственном реестре недвижимости, либо в соответствии со сведениями, указанными в правоустанавливающих или правоудостоверяющих документах на земельные участки, при отсутствии таких сведений в Едином государственном реестре недвижимости.
С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, Судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно признал оспариваемые нормативные правовые акты не действующими в части, что соответствует также положениям статьи 215 КАС РФ.
Доводы апелляционной жалобы не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Нижегородского областного суда от 26 июня 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Нижегородской области - без удовлетворения.