[неофициальный перевод]
Полях и другие против Украины
(Polyakh and Others v. Ukraine)
(N 58812/15)
По материалам Постановления
Европейского Суда по правам человека
от 17 октября 2019 года
ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ДЕЛА
После смены власти, последовавшей за Евромайданом в начале 2014 года, был принят Закон "Об очищении власти" (также известен как Закон о люстрации), который касался должностных лиц и государственных гражданских служащих, работавших либо при В.Ф. Януковиче (2010 - 2012 годы), либо при коммунистическом режиме (до 1991 года).
Заявители длительное время занимали должности на государственной гражданской службе. В октябре 2014 года на основании Закона "Об очищении власти" их всех уволили с работы и вынесли в отношении них запрет занимать должности на государственной гражданской службе в течение 10 лет, а имена заявителей были внесены в публично доступный люстрационный список.
Заявители подали жалобы в административные суды, которые передали вопрос о конституционности люстрационного закона в Конституционный суд Украины, где он еще находится на рассмотрении.
ВОПРОСЫ ПРАВА
По поводу соблюдения статьи 8 Конвенции. (1) Приемлемость жалобы. (a) Применимость. Хотя причины применения к заявителям Закона "Об очищении власти" не имели отношения к частной жизни заявителей, совокупность примененных мер имела для них весьма серьезные последствия (см. Постановление Большой Палаты Европейского Суда по делу "Денисов против Украины" (Denisov v. Ukraine) от 25 сентября 2018 г., жалоба N 76639/11 < 1 > ) относительно их возможности устанавливать и развивать отношения с другими лицами, а также для их социальной и профессиональной репутации, поскольку:
< 1 > См.: Прецеденты Европейского Суда по правам человека. Специальный выпуск. 2018. N 11 (примеч. редактора).
(i) заявители незамедлительно утратили свои заработки;
(ii) им запретили занимать должности на любой государственной гражданской службе, которой они посвятили много лет;
(iii) хотя было очень вероятно, что такая мера наложит социальный и профессиональный отпечаток на заявителей, учитывая сформулированные в Законе "Об очищении власти" цели, факт применения к заявителям рассматриваемых мер практически незамедлительно стал известен общественности.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Статья 8 Конвенции применима к делу заявителей (принято единогласно).
(b) Первые трое заявителей: исчерпание внутригосударственных средств правовой защиты и соблюдение шестимесячного срока для подачи жалобы в Европейский Суд. Хотя жалобы в административные суды в совокупности с производством в Конституционном суде, инициированном административными судами, в принципе являлись эффективным средством правовой защиты, на практике эти процедуры утратили свою эффективность в отношении данных заявителей в связи с чрезмерным затягиванием процесса.
В то же время, поскольку Конституционный суд не бездействовал на протяжении рассматриваемого периода, заявители и общественность в целом, вероятно, могли полагать, что решение суда могло быть вынесено в любой момент. Более того, Европейский Суд в составе единоличного судьи ранее отказывал в принятии к рассмотрению аналогичных жалоб.
Следовательно, нельзя полагать, что заявители знали или должны были знать, что рассматриваемое средство правовой защиты являлось неэффективным, что означало бы начало отсчета шестимесячного срока.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Предварительное возражение властей Украины подлежит отклонению (принято единогласно).
(c) Четвертый и пятый заявители: правило шестимесячного срока для подачи жалобы в Европейский Суд. Хотя требования заявителей главным образом были основаны на доводах, связанных с неконституционностью Закона "Об очищении власти", обращение в Конституционный суд не являлось единственным способом правовой защиты в этом отношении. В действительности (i) административные суды Украины могли бы истолковать Закон "Об очищении власти" таким образом, который бы соответствовал пониманию заявителями Конституции, (ii) те же аргументы, связанные с Конституцией, могли бы быть использованы, и на них можно было бы сослаться как на доводы, связанные с Конвенцией.
Следовательно, жалобы в суды общей юрисдикции в принципе не являлись эффективным средством правовой защиты, которое следовало исчерпать. Соответственно, в настоящем деле заявители подали свои жалобы в течение шести месяцев с даты вынесения окончательных решений судами Украины.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Предварительное возражение властей Украины подлежит отклонению (принято единогласно).
(2) Существо жалобы. Хотя принципы, разработанные в делах, касавшихся люстраций в посткоммунистических режимах, также могли быть применены в контексте настоящего дела, тем не менее необходимо надлежащим образом учитывать специфику правления бывшего президента В.Ф. Януковича.
(a) Законность обжалуемого вмешательства. Предвидимость/ретроспективность. Закон "Об очищении власти" содержал список должностей, к занимающим которые лицам применялись ограничительные меры согласно рассматриваемому закону. Невозможность предвидеть при занятии перечисленных должностей, что такой нормативный акт будет принят и повлечет применение ограничительных мер, не ставил под сомнение законность вмешательства: отсутствие ретроспективности как таковое запрещено пунктом 1 статьи 7 Конвенции только в отношении уголовных преступлений и наказаний, но предусмотренные Законом "Об очищении власти", не имели подобного характера. Таким образом, тот факт, что действия заявителей были законными в рассматриваемое время, являлся элементом, который следовало принимать во внимание при оценке необходимости вмешательства.
(b) Преследуемые цели. Согласно заключению Венецианской комиссии Закон "Об очищении власти" преследовал две законные цели: (i) защиту общества от лиц, которые вследствие своего поведения в прошлом могли представлять угрозу для нового демократического режима, и (ii) очистить государственные структуры от лиц, участвовавших в крупномасштабной коррупции.
Однако в отличие от Венецианской комиссии Европейский Суд не может ограничиться in abstracto оценкой.
Поскольку обжалуемые меры были намного шире по пределам и применялись в контексте, отличающемся от ситуаций, превалировавших в Центральной и Восточной Европе, Европейский Суд сомневается в том, преследовались ли в данном деле законные цели:
- предполагаемая угроза, которую представлял функционированию демократических институтов тот факт, что большое количество лиц подвергалось воздействию мер, предусмотренных Законом "Об очищении власти", не могла быть сравнима с угрозой в случае сотрудничества с тоталитарными службами безопасности. В отличие от последних заявители в настоящем деле занимали должности в органах государственной власти, основанных на демократических конституционных принципах (по крайней мере, в принципе);
- увольнение заявителей, по-видимому, основывалось на коллективной ответственности лиц, поступивших на государственную службу во время нахождения у власти Президента В.Ф. Януковича, независимо от вида выполняемых ими обязанностей и их связи с антидемократическими тенденциями и практиками, имевшими место в период, относившийся к обстоятельствам дела.
Сложившаяся практика заключается в том, что люстрация не может быть использована для наказания, расплаты или мести. Аналогичный подход применим к обжалуемым мерам, установленным Законом "Об очищении власти".
Предполагаемые цели восстановления доверия к государственным учреждениям и защиты демократического управления, вероятно, могли быть достигнуты путем принятия менее жестких мер (например, где это возможно, на основании индивидуальной оценки, увольнения заявителей с их должностей и переводе их на менее значимые должности).
Далеко идущий характер мер, примененных к заявителям, в совокупности с крайне обвинительными формулировками, использованными в Законе "Об очищении власти" для описания целей указанного закона, увеличивали вероятность того, что некоторые из этих мер могли быть обоснованы, как минимум частично, местью по отношению к лицам, связанным с предыдущими властями. Если бы это было доказано, то вместо цели защиты демократического правительства, предусмотренные Законом "Об очищении власти" меры могли рассматриваться как подрывающие работу этого самого правительства, способствуя политизации гражданской службы, проблеме, с которой данный закон был призван бороться.
Кроме того, сведения о применении к заявителям положений Закона "Об очищении власти" были опубликованы незамедлительно.
(c) Необходимость принятия обжалуемых мер в демократическом обществе. (i) Первые три заявителя. Период президентства В.Ф. Януковича на Украине характеризовался рядом негативных изменений в отношении демократии, принципа верховенства права и прав человека, и его правление считалось антидемократичным и было связано с крупномасштабной коррупцией. Ряд международных наблюдателей в своих комментариях также указывал на эти проблемы.
Таким образом, меры по изменению и реформированию государственной гражданской службы, включая меры против государственных гражданских служащих, лично ассоциируемых с указанными негативными изменениями, в принципе были обоснованными. Хотя властям должны быть предоставлены пределы усмотрения в этом отношении, в данном случае они были нарушены по нижеследующим причинам.
Можно усмотреть недостаточную согласованность между заявленными целями Закона "Об очищении власти", сформулированными со ссылками на "презумпцию невиновности" и "индивидуальную ответственность", и принципами, которые должны были сопровождать процесс люстрации, с правилами (нормами), в действительности изложенными в указанном законе. Законодательная схема не представлялась достаточно узко сформулированной, чтобы относиться к предполагаемой "настоятельной общественной необходимости". Учитывая, что Президент Украины, который подписал Закон "Об очищении власти", сам девять месяцев работал в правительстве В.Ф. Януковича в качестве министра, сложно понять, как цель восстановления веры народа в государственную власть могла быть достигнута "люстрацией" государственных служащих, занимавших гораздо более низкие должности.
Более того, не было представлено убедительного объяснения тому, почему однолетний период правления президента В.Ф. Януковича послужил ключевым критерием для применения мер, предусмотренных Законом "Об очищении власти". Кроме того, период с 1991 по 2010 год был исключен из сферы действия данного закона, хотя, по утверждениям властей Украины, Закон "Об очищении власти" был принят в ответ на все негативные действия посткоммунистического режима.
Оспариваемые меры применялись не условно или временно, а на протяжении 10 лет, что опровергает довод о том, что чрезвычайная ситуация в Донецкой и Луганской областях помешала властям Украины индивидуализировать рассматриваемые меры. Даже если предположить, что определенные кадровые перестановки были срочно необходимы, не было каких-либо указаний на то, что ситуация оставалась бы настолько нестабильной на протяжении соответствующего периода, что она помешала бы детальному рассмотрению ситуации каждого должностного лица и, основываясь на таком рассмотрении, помешала бы принятию первичных срочных мер на более позднем этапе.
Поскольку предусмотренные Законом "Об очищении власти" меры, примененные к заявителям, имели крайне ограничительный характер и были очень расплывчато сформулированы, было необходимо привести крайне убедительные доводы, чтобы доказать, что эти меры могли быть применены без индивидуальной оценки личного поведения конкретных лиц, путем простого предположения о том, что занимающие ту или иную должность лица достаточно продемонстрировали, что они не проявляли лояльности к демократическим принципам государства или что они были причастны к коррупции.
Однако ни разу не утверждалось, что заявители были причастны к каким-либо особым действиям, которые подрывали бы демократические основы, принцип верховенства права, государственную безопасность, защиту или права человека. Заявителей уволили только потому, что они занимали относительно высокопоставленные должности на гражданской службе при президенте В.Ф. Януковиче. Последовавшие утверждения о неправомерном поведении со стороны третьего заявителя не изменили этого факта. С точки зрения Европейского Суда, государственные гражданские служащие, строящие карьеру, не должны подвергаться таким жестоким ограничительным мерам только на том основании, что они продолжали занимать свои должности после избрания нового главы государства.
Более того, не было представлено данных о том, что заявителей "назначили" на государственную службу и что во время правления В.Ф. Януковича их карьера развивалась бы как-то особенно успешно. Ни один из заявителей, по-видимому, не участвовал в каких-либо незаконных действиях правительства В.Ф. Януковича. Хотя в отношении третьего заявителя была проведена соответствующая внутренняя проверка, ее результаты были сформулированы в очень расплывчатых выражениях, и она не была рассмотрена независимым органом. В любом случае данная проверка была проведена после увольнения третьего заявителя и поэтому не имела к его увольнению никакого отношения.
Информация об увольнении заявителей стала доступной общественности до того, как они смогли обратиться за пересмотром соответствующего решения. Даже ex post facto средство правовой защиты, доступное заявителям, подействовало со значительной задержкой (на данный момент производство длится уже почти половину срока десятилетнего отстранения заявителей от службы).
(ii) Четвертый заявитель (позднее заполнение декларации). Четвертый заявитель подвергся тем же мерам, поскольку он подал люстрационную декларацию на четыре дня позже. Однако итог для него, вероятно, был бы тем же самым (поскольку он занимал свою должность с 2010 по 2014 год). В этом отношении изложенные выше рассуждения также относятся и к нему. В настоящее время, даже если предположить, что для применения к нему рассматриваемых мер не было иных оснований, кроме четырехдневного запоздания с подачей декларации, эти меры выглядели непропорциональными по сравнению с незначительным характером ошибки заявителя.
Во-первых, ситуация заявителя была типичной: он болел, когда истек срок подачи декларации, и он подал ее на следующий день после выписки из больницы. Не утверждалось, что это могло бы вызвать какие-либо проблемы в контексте всего процесса проверки.
Во-вторых, сутью рассматриваемой декларации было заявление должностного лица о том, что описанные в Законе "Об очищении власти" меры либо применялись или нет. Единственное основание для применения к четвертому заявителю Закона "Об очищении власти" заключалось в работе заявителя на должности, которую он занимал с 2010 по 2014 год, что было хорошо известно работодателю, которому подавалась декларация. Следовательно, обязанность подавать декларацию в настоящем деле не была направлена на выявление каких-либо потенциально скрытых фактов, таких как тайные сговоры со службами безопасности бывших тоталитарных режимов.
(iii) Пятый заявитель (до 1991 года). Обжалуемые меры по "люстрации" были осуществлены и применены почти через 23 года после перехода Украины от тоталитарного коммунистического режима к демократии в 1991 году. В отсутствие каких-либо индивидуальных правонарушений применение данных серьезных ограничительных мер после такого длительного периода бездействия требовало очень серьезных обоснований, которые не были предоставлены.
Действительно, заявитель являлся местным должностным лицом в сфере сельского хозяйства, и не было представлено данных о том, что его деятельность в Коммунистической партии ассоциировалась бы со злоупотреблениями прав человека или особыми антидемократическими действиями таким образом, чтобы он мог представлять угрозу вновь созданному демократическому режиму. Соответственно, в настоящем случае особенно явно прослеживалась непропорциональность люстрационной меры.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
По делу было допущено нарушение требований статьи 8 Конвенции в отношении всех заявителей (принято единогласно).
КОМПЕНСАЦИЯ
В порядке применения статьи 41 Конвенции. Европейский Суд присудил каждому из заявителей по 5 000 евро в качестве компенсации морального вреда, требование о компенсации материального ущерба было отклонено, учитывая, что соответствующие процедуры могли быть возобновлены.
Европейский Суд также единогласно постановил, что в настоящем деле было допущено нарушение требований пункта 1 статьи 6 Конвенции (гражданско-правовой аспект, уголовно-правовой аспект неприменим) в отношении первых трех заявителей в связи с длительностью производства по делу.