КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 27 октября 2020 г. N 44-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
ПУНКТА 1 СТАТЬИ 7 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
"О ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ СОЮЗАХ, ИХ ПРАВАХ И ГАРАНТИЯХ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ НОВОСИБИРСКОГО ОБЛАСТНОГО
СОЮЗА ОРГАНИЗАЦИЙ ПРОФСОЮЗОВ "ФЕДЕРАЦИЯ ПРОФСОЮЗОВ
НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Ярославцева,
руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47.1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",
рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности пункта 1 статьи 7 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности".
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба Новосибирского областного союза организаций профсоюзов "Федерация профсоюзов Новосибирской области". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика С.П. Маврина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
установил:
1. Пункт 1 статьи 7 Федерального закона от 12 января 1996 года N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" закрепляет, что профсоюзы, их объединения (ассоциации) самостоятельно разрабатывают и утверждают свои уставы, свою структуру, образуют профсоюзные органы и определяют их компетенцию, организуют свою деятельность, проводят собрания, конференции, съезды и другие мероприятия; уставы первичных профсоюзных организаций, иных профсоюзных организаций, входящих в структуру общероссийских, межрегиональных профсоюзов, и уставы объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов не должны противоречить уставам соответствующих профсоюзов, их объединений (ассоциаций).
1.1. Заявитель по настоящему делу - Новосибирский областной союз организаций профсоюзов "Федерация профсоюзов Новосибирской области" (далее - Федерация профсоюзов Новосибирской области) является территориальным объединением организаций профсоюзов, действующих на территории Новосибирской области, и одновременно - одним из учредителей и членом общероссийского объединения профсоюзов Общероссийский союз "Федерация Независимых Профсоюзов России" (далее - Федерация Независимых Профсоюзов России).
На основании информации, предоставленной Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Новосибирской области, прокуратурой города Новосибирска было выявлено несоответствие ряда положений устава Федерации профсоюзов Новосибирской области Уставу Федерации Независимых Профсоюзов России и вынесено представление об устранении нарушений законодательства о профессиональных союзах.
Решением Центрального районного суда города Новосибирска от 26 сентября 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Новосибирского областного суда от 13 декабря 2018 года, исковые требования прокурора города Новосибирска, предъявленные в интересах неопределенного круга лиц к Федерации профсоюзов Новосибирской области, о признании ряда положений устава данной организации не соответствующими Уставу Федерации Независимых Профсоюзов России и федеральному законодательству, а также об обязании Федерации профсоюзов Новосибирской области привести положения своего устава в соответствие с Уставом Федерации Независимых Профсоюзов России удовлетворены в полном объеме. При этом суды исходили из того, что правовой статус территориального объединения организаций профсоюзов, являющегося членской организацией Федерации Независимых Профсоюзов России, определяется Уставом Федерации Независимых Профсоюзов России, и, ссылаясь, в частности, на пункт 1 статьи 7 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", а также на статью 30 Устава Федерации Независимых Профсоюзов России, согласно которой территориальное объединение организаций профсоюзов разрабатывает и утверждает свой устав в соответствии с Уставом Федерации, пришли к выводу о недопустимости наличия в уставе территориального объединения организаций профсоюзов - членской организации Федерации Независимых Профсоюзов России каких-либо положений, которые противоречили бы Уставу Федерации Независимых Профсоюзов России.
Заявителю было отказано в передаче его кассационных жалоб на указанные судебные постановления для рассмотрения в судебном заседании Президиума Новосибирского областного суда, а также в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации (определение судьи Новосибирского областного суда от 21 февраля 2019 года, определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 25 апреля 2019 года, письмо заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации от 17 июля 2019 года).
Несоответствие пункта 1 статьи 7 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" Конституции Российской Федерации, ее статье 30 (часть 1), заявитель усматривает в том, что содержащееся в нем положение о непротиворечии уставов объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов уставам соответствующих профсоюзов и их объединений (ассоциаций) ограничивает право профсоюзных объединений на самостоятельную разработку и утверждение своего устава, требуя от территориального объединения организаций профсоюзов принятия устава, соответствующего уставу общероссийского объединения профсоюзов, членом которого является данное территориальное объединение организаций профсоюзов.
В отношении территориального объединения организаций профсоюзов, являющегося одновременно учредителем и членом Федерации Независимых Профсоюзов России, приведенное законоположение, как следует из доводов заявителя, фактически порождает обязанность обеспечить соответствие положений своего устава положениям Устава Федерации Независимых Профсоюзов России, который в главе V "Территориальное объединение организаций профсоюзов" не только определяет статус территориальных объединений организаций профсоюзов и устанавливает правовые основы их деятельности, но и предусматривает в качестве условия членства организации профсоюза в территориальном объединении организаций профсоюзов членство соответствующего общероссийского, межрегионального профсоюза в Федерации Независимых Профсоюзов России (пункт 1 статьи 30), тем самым, вопреки конституционному праву каждого на объединение и свободе деятельности общественных объединений (статья 30, часть 1, Конституции Российской Федерации), ограничивая состав членов такого территориального объединения организаций профсоюзов и - в нарушение конституционного запрета принуждения к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем (статья 30, часть 2, Конституции Российской Федерации) - обязывая территориальное объединение организаций профсоюзов исключить из членов данного объединения профсоюзные организации, не входящие в структуру какого-либо общероссийского, межрегионального профсоюза, являющегося членской организацией Федерации Независимых Профсоюзов России.
1.2. В силу статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя по жалобе объединения граждан конституционность закона или отдельных его положений, примененных в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, и затрагивающих конституционные права и свободы, на нарушение которых ссылается заявитель, принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению, оценивая при этом как буквальный смысл рассматриваемых законоположений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в жалобе.
Исходя из этого пункт 1 статьи 7 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той части, в которой он, предусматривая требование о непротиворечии уставов объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов уставам объединений (ассоциаций) соответствующих профсоюзов, обязывает территориальное объединение (ассоциацию) организаций профсоюзов, являющееся одновременно учредителем и членом общероссийского объединения (ассоциации) соответствующих профсоюзов, обеспечить соответствие положений своего устава положениям устава учрежденного им общероссийского объединения (ассоциации) профсоюзов.
2. Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию демократическим правовым социальным государством, обязанностью которого является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина на основе принципов верховенства права и правовой демократии (статья 1, часть 1; статья 2; статья 7, часть 1), закрепляет в числе основных прав человека право каждого на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, и гарантирует свободу деятельности общественных объединений (статья 30, часть 1).
Право каждого на создание профессиональных союзов и на вхождение в них для защиты своих интересов провозглашено Всеобщей декларацией прав человека (пункт 4 статьи 23). Право каждого на свободу объединения с другими, включая право создавать для осуществления и защиты своих экономических и социальных интересов профессиональные союзы и вступать в таковые по своему выбору при единственном условии соблюдения правил соответствующей организации, закреплено Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (статья 11), Международным пактом о гражданских и политических правах (пункты 1 и 2 статьи 22) и Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах (подпункт "а" пункта 1 статьи 8).
Названные международно-правовые акты, являющиеся в силу статьи 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации составной частью правовой системы Российской Федерации, не допускают при осуществлении права на свободу объединения никаких ограничений, кроме предусматриваемых законом и необходимых в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.
В свою очередь, Европейская социальная хартия (пересмотренная) от 3 мая 1996 года обязывает подписавшие ее государства в целях обеспечения или поощрения свободы работников и работодателей в создании местных, национальных или международных организаций для защиты своих экономических и социальных интересов и свободы вступления в такие организации избегать введения в национальное законодательство норм, ограничивающих эту свободу, и применения существующих норм в ограничение этой свободы (статья 5).
На признании свободы такой разновидности общественных объединений, как профсоюзы, основывает свою деятельность и Международная организация труда (преамбула к Уставу Международной организации труда), которая провозглашает свободу объединения в качестве одного из четырех фундаментальных принципов, касающихся основополагающих прав в сфере труда, подчеркивая, что соблюдение, содействие применению и добросовестное претворение в жизнь такого рода принципов составляет обязательство государства, вытекающее из самого факта его членства в Международной организации труда (пункт 2 Декларации Международной организации труда от 18 июня 1998 года "Об основополагающих принципах и правах в сфере труда"), и вместе с тем свободу профсоюзной деятельности именует в качестве необходимого условия постоянного прогресса (пункт "б" раздела I Декларации Международной организации труда от 10 мая 1944 года "О целях и задачах Международной организации труда").
В развитие приведенных положений Конвенция МОТ от 9 июля 1948 года N 87 относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию предусматривает право трудящихся и предпринимателей создавать по своему выбору организации без предварительного на то разрешения, а также право вступать в такие организации на единственном условии подчинения уставам этих последних (статья 2). При этом, обязывая государственные власти воздерживаться от всякого вмешательства, способного ограничить право на объединение или воспрепятствовать его законному осуществлению, данная Конвенция рассматривает в качестве элемента его содержания право организаций трудящихся и предпринимателей самостоятельно вырабатывать свои уставы и административные регламенты, свободно выбирать своих представителей, организовывать свой аппарат и свою деятельность, формулировать свою программу действий и гарантирует указанные права также федерациям и конфедерациям организаций трудящихся и предпринимателей (статьи 3 и 6).
Исходя из этого и в силу статей 1 (часть 1), 2, 15 (часть 4), 17 (часть 1), 18, 30 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации федеральный законодатель при осуществлении правового регулирования отношений, связанных с реализацией гражданами конституционного права на объединение в профессиональные союзы, созданием и деятельностью профессиональных союзов и их объединений (ассоциаций), не вправе допускать искажений самого существа права на объединение (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 2013 года N 22-П). Установление же законодательных предписаний должно осуществляться с соблюдением принципа профсоюзной автономии, предполагающего в первую очередь независимость профессиональных союзов и их объединений (ассоциаций) от органов государственной власти и их самостоятельность в регулировании внутрикорпоративных отношений, а какое-либо ограничение свободы объединения возможно исключительно в конституционно значимых целях, перечисленных в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.
Аналогичная позиция высказывалась и Комитетом по свободе объединения Административного совета Международной организации труда (Свобода объединения: сборник решений, принятых Комитетом по свободе объединения Административного совета МОТ, и выработанных им принципов/Международное бюро труда. Женева: МБТ, 2016. Пункт 369).
3. Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами конституционного права на объединение, включая объединение в профессиональные союзы, регулируются Федеральным законом от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", закрепляющим основные принципы деятельности общественных объединений, к числу которых отнесены добровольность и самоуправление, а также право на определение своей внутренней структуры, целей, форм и методов своей деятельности (часть первая статьи 5 и часть первая статьи 15).
Основным законодательным актом, регулирующим в соответствии с Конституцией Российской Федерации общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами конституционного права на объединение в профессиональные союзы, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией профессиональных союзов, их объединений (ассоциаций), первичных профсоюзных организаций, иных профсоюзных организаций, а также объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов, является Федеральный закон "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", который, определяя профсоюз как добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов (пункт 1 статьи 2), закрепляет право профсоюзов создавать свои объединения (ассоциации) по отраслевому, территориальному или иному учитывающему профессиональную специфику признаку, а именно: общероссийские объединения (ассоциации) профсоюзов, межрегиональные объединения (ассоциации) профсоюзов, территориальные объединения (ассоциации) организаций профсоюзов (пункт 5 той же статьи). При этом под общероссийским объединением (ассоциацией) профсоюзов понимается добровольное объединение общероссийских профсоюзов, территориальных объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов, действующее на всей территории Российской Федерации или на территориях более половины субъектов Российской Федерации, а под территориальным объединением (ассоциацией) организаций профсоюзов - добровольное объединение организаций общероссийских, межрегиональных профсоюзов, действующее на территории одного субъекта Российской Федерации либо на территории города или района (абзацы четвертый и седьмой статьи 3).
Предусматривая принцип независимости профсоюзов в их деятельности от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их объединений (союзов, ассоциаций), политических партий и других общественных объединений, данный Федеральный закон предоставляет профсоюзам и их объединениям (ассоциациям) право самостоятельно разрабатывать и утверждать свои уставы, свою структуру, образовывать профсоюзные органы и определять их компетенцию, организовывать свою деятельность, проводить собрания, конференции, съезды и другие мероприятия (пункт 1 статьи 5 и пункт 1 статьи 7).
Указанные правомочия обусловлены правовой природой и статусом профсоюзов как общественных объединений, деятельность которых подчинена целям их создания и направлена на обеспечение возложенных на них законом и уставами функций по осуществлению представительства и защиты социально-трудовых прав и интересов своих членов (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 2013 года N 22-П).
Вместе с тем названным Федеральным законом установлены и конкретные требования к содержанию устава профсоюза и устава объединения (ассоциации) профсоюзов (пункты 2 и 3 статьи 7), согласно которым устав объединения (ассоциации) профсоюзов должен предусматривать: наименование, цели и задачи объединения (ассоциации) профсоюзов; состав участников; территорию, в пределах которой оно осуществляет свою деятельность; порядок образования профсоюзных органов и их компетенцию; местонахождение профсоюзного органа; сроки полномочий профсоюзного органа; источники образования доходов и иного имущества, порядок управления имуществом профсоюзов; порядок внесения дополнений и изменений в устав; порядок реорганизации, прекращения деятельности и ликвидации объединения (ассоциации) профсоюзов и использования его имущества в этих случаях; другие вопросы, относящиеся к деятельности объединения (ассоциации) профсоюзов.
Само по себе перечисление в федеральном законе перечня вопросов, подлежащих регламентации в уставе объединения (ассоциации) профсоюзов, не является нарушением конституционного права на объединение и права профсоюзов самостоятельно вырабатывать свои уставы и административные регламенты, организовывать свой аппарат и свою деятельность и формулировать свою программу действий, поскольку представляет собой закрепление лишь формальных требований к уставу, притом что установление конкретных правил, касающихся внутренней деятельности объединения (ассоциации) профсоюзов, относится к компетенции данного объединения (ассоциации) профсоюзов.
4. Что же касается уставов объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов (в том числе территориальных объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов), то каких-либо конкретных требований к их содержанию Федеральный закон "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" не устанавливает, за исключением лишь правила о том, что уставы таких объединений (ассоциаций) не должны противоречить уставам тех объединений (ассоциаций) профсоюзов, членами которых они являются (пункт 1 статьи 7).
Применительно к конкретному территориальному объединению (ассоциации) организаций профсоюзов, являющемуся одновременно учредителем и членом общероссийского объединения (ассоциации) профсоюзов (Федерации Независимых Профсоюзов России), приведенное регулирование обязывает обеспечить в настоящее время соответствие положений своего устава положениям устава учрежденного им в прошлом общероссийского объединения (ассоциации) профсоюзов, членом которого данное территориальное объединение (ассоциация) организаций профсоюзов продолжает оставаться наряду с общероссийскими профсоюзами.
В силу этого территориальное объединение (ассоциация) организаций профсоюзов, реализовав свое право на объединение, включающее право создавать федерации и конфедерации, а также право присоединяться к ним (статья 30, часть 1, Конституции Российской Федерации; статья 6 Конвенции МОТ от 9 июля 1948 года N 87 относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию) путем создания общероссийского объединения (ассоциации) профсоюзов, после внесения изменений в устав данного общероссийского объединения (ассоциации) профсоюзов оказывается в положении субъекта, обязанного вносить изменения в свой устав с целью устранения возникших противоречий между содержащимися в нем положениями и положениями устава общероссийского объединения (ассоциации) профсоюзов, учредителем и членом которого это территориальное объединение (ассоциация) организаций профсоюзов является.
Вместе с тем Федеральный закон "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" не устанавливает каких-либо требований к содержанию и пределам такого рода изменений, вводя тем не менее безусловную обязанность территориального объединения (ассоциации) организаций профсоюзов обеспечить соответствие своего устава уставу общероссийского объединения (ассоциации) профсоюзов. Приведенное предписание законодательства является императивным, и принятие по данному вопросу иного решения органами как территориального объединения (ассоциации) организаций профсоюзов, так и общероссийского объединения (ассоциации) профсоюзов - по смыслу пункта 1 статьи 7 названного Федерального закона - в принципе исключено, что и подтверждается обстоятельствами дела заявителя, в котором необходимость внесения изменений в устав соответствующего территориального объединения организаций профсоюзов была подтверждена рядом судебных решений, изначально инициированных органами прокуратуры.
5. Между тем предусмотренные как Конституцией Российской Федерации (статья 30, часть 1), так и международно-правовыми актами, являющимися составной частью российской правовой системы, право на объединение в профсоюзы и свобода объединения должны включать не только правомочие самих профсоюзов и объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов создавать новые объединения (ассоциации) профсоюзов и вырабатывать их уставы в рамках процедуры, обеспечивающей свободное принятие решения уполномоченными на то органами, но и правомочие указанных субъектов самостоятельно определять принципы взаимоотношений между различными профсоюзами и объединениями (ассоциациями) организаций профсоюзов, являющихся членами одного объединения (ассоциации) профсоюзов на свободной и добровольной основе, и самим объединением (ассоциацией) профсоюзов. К такого рода принципам может быть отнесено, в частности, единство организационных основ деятельности конкретного объединения (ассоциации) профсоюзов, с одной стороны, и являющихся его членами профсоюзов и объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов, с другой стороны, с тем чтобы - исходя из предназначения и основной функции профсоюзов - обеспечить равные стандарты защиты социально-трудовых прав и интересов работников.
Основу взаимоотношений между различными профсоюзами и объединениями (ассоциациями) организаций профсоюзов, являющихся членами одного объединения (ассоциации) профсоюзов, и самим объединением (ассоциацией) профсоюзов составляют права и обязанности членов соответствующего объединения (ассоциации), которые, будучи закрепленными в его уставе, могут включать в том числе обязанность членских организаций того или иного объединения (ассоциации) профсоюзов обеспечить соответствие своих уставов положениям устава данного объединения (ассоциации), что - учитывая свободное и добровольное членство в объединении (ассоциации) профсоюзов, а также демократический характер процедур, свойственных принятию решений уполномоченными органами профсоюзов, их организаций и объединений (ассоциаций), - не может рассматриваться как ограничение права того или иного профсоюза либо объединения (ассоциации) организаций профсоюзов самостоятельно разрабатывать и утверждать свой устав.
Напротив, установление такого рода обязанности, в частности, для объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов, являющихся членами общероссийского объединения (ассоциации) профсоюзов, именно в уставе соответствующего объединения (ассоциации) профсоюзов не только представляет собой проявление подлинной независимости профсоюзов и их свободы от какого-либо вмешательства государства в вопросы их внутренней деятельности, но и направлено на обеспечение гарантированных Конституцией Российской Федерации, ее статьей 30 (часть 1), права на объединение и свободы деятельности общественных объединений. Положения же уставов как общероссийского объединения (ассоциации) профсоюзов, так и объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов могут быть предметом судебного контроля, в том числе с точки зрения соблюдения предусмотренного уставом объединения (ассоциации) профсоюзов требования о соответствии уставов объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов, являющихся его членами, положениям устава такого объединения (ассоциации). Инициаторами судебного контроля в целях обеспечения социального партнерства, социальной солидарности (статья 75.1 Конституции Российской Федерации) могут выступать как соответствующие объединения (ассоциации) профсоюзов, их членские организации, так и государственные органы, уполномоченные на это федеральным законодательством.
Закрепление же подобного положения в федеральном законе - притом что императивное предписание подкреплено государственно-властным принуждением к его реализации - означает необоснованное вмешательство государства в деятельность профсоюзов и их объединений (ассоциаций), нарушает принцип независимости профсоюзов и подрывает демократическую основу их деятельности, поскольку соответствующее требование не вырабатывается в рамках процедуры, обеспечивающей свободное принятие решения уполномоченными органами профсоюзов, их организаций и объединений (ассоциаций), и тем самым приводит к не согласующемуся с конституционно значимыми целями, предусмотренными в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, ограничению права на объединение и свободы деятельности общественных объединений, гарантированных ее статьей 30 (часть 1).
Таким образом, положение пункта 1 статьи 7 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", содержащее требование о непротиворечии уставов объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов уставам объединений (ассоциаций) соответствующих профсоюзов, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (часть 4), 30 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой оно, обязывая территориальное объединение (ассоциацию) организаций профсоюзов, являющееся одновременно учредителем и членом общероссийского объединения (ассоциации) соответствующих профсоюзов, обеспечить соответствие положений своего устава положениям устава учрежденного им общероссийского объединения (ассоциации) профсоюзов, допускает необоснованное вмешательство государства в деятельность профсоюзов, а также не согласующееся с конституционно значимыми целями ограничение права на объединение и свободы деятельности общественных объединений.
Вместе с тем признание указанного законоположения не соответствующим Конституции Российской Федерации и утрата им юридической силы с момента вступления в силу настоящего Постановления (часть третья статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации") сами по себе не отменяют действия положений устава объединения (ассоциации) профсоюзов, обязывающих объединения (ассоциации) организаций профсоюзов, являющихся его членами, обеспечить соответствие своих уставов уставу данного объединения (ассоциации), при условии что такого рода положения устава были приняты в установленном порядке уполномоченными органами объединения (ассоциации) профсоюзов путем демократических процедур.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 47.1, 71, 72, 74, 75, 78, 79, 80 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
постановил:
1. Признать положение пункта 1 статьи 7 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", содержащее требование о непротиворечии уставов объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов уставам объединений (ассоциаций) соответствующих профсоюзов, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 15 (часть 4), 30 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой оно, обязывая территориальное объединение (ассоциацию) организаций профсоюзов, являющееся одновременно учредителем и членом общероссийского объединения (ассоциации) соответствующих профсоюзов, обеспечить соответствие положений своего устава положениям устава учрежденного им общероссийского объединения (ассоциации) профсоюзов, допускает необоснованное вмешательство государства в деятельность профсоюзов, а также не согласующееся с конституционно значимыми целями ограничение права на объединение и свободы деятельности общественных объединений.
2. Федеральному законодателю надлежит - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, - внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения.
3. Правоприменительные решения, вынесенные в отношении Новосибирского областного союза организаций профсоюзов "Федерация профсоюзов Новосибирской области" на основании положения пункта 1 статьи 7 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", признанного настоящим Постановлением не соответствующим Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру в установленном порядке.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Конституционный Суд
Российской Федерации
МНЕНИЕ
СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ А.Н. КОКОТОВА
Разделяя содержащийся в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 октября 2020 года N 44-П вывод о несоответствии Конституции Российской Федерации положения пункта 1 статьи 7 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", не могу согласиться с тем, в чем Конституционный Суд Российской Федерации усмотрел неконституционность названного законоположения.
1. Согласно подходу Конституционного Суда Российской Федерации пункт 1 статьи 7 оспоренного Федерального закона не соответствует Конституции Российской Федерации в той мере, в какой он, обязывая территориальное объединение (ассоциацию) организаций профсоюзов, являющееся одновременно учредителем и членом общероссийского объединения (ассоциации) профсоюзов, обеспечить соответствие своего устава уставу последнего, допускает необоснованное вмешательство государства в деятельность профсоюзов, а также не согласующееся с конституционно значимыми целями ограничение права на объединение и свободы деятельности общественных объединений.
Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации особо указал, что признание оспоренного законоположения неконституционным и утрата им юридической силы сами по себе не отменяют действие положений устава объединения профсоюзов, обязывающих объединения организаций профсоюзов, являющихся его членами, обеспечить соответствие своих уставов уставу данного объединения профсоюзов, при условии что такого рода положения устава были приняты в установленном порядке уполномоченными органами объединения профсоюзов путем демократических процедур.
Так, в соответствии с уставом Общероссийского союза "Федерация Независимых Профсоюзов России" (ФНПР) уставы членских организаций не могут противоречить целям и задачам ФНПР (статья 6). Членские организации обязаны выполнять устав ФНПР, а также решения органов ФНПР, принятые в соответствии с ее уставом (статья 9). Устав ФНПР (статьи 6, 11) относит к членским организациям общероссийские и межрегиональные профсоюзы, а также территориальные объединения организаций профсоюзов, в число которых входит и заявитель.
Однако уставы территориальных объединений организаций профсоюзов не могут противоречить уставу ФНПР не только в части закрепления в нем целей и задач ФНПР, но и в части других его положений (статьи 30, 31 устава ФНПР). Дело в том, что устав ФНПР, закрепляя права и обязанности всех своих членских организаций (глава III), применительно к территориальным объединениям организаций профсоюзов детально определяет их правовое положение, его особенности (глава V). Как пример, в отличие от общероссийских и межрегиональных профсоюзов территориальные объединения организаций профсоюзов не наделены правом выхода из состава ФНПР (статья 7 устава ФНПР). Это положение распространяется на все территориальные объединения организаций профсоюзов, в том числе на объединения, являющиеся учредителями ФНПР. В итоге такие объединения, сохраняя право на разработку и принятие собственных уставов, фактически действуют на основании устава ФНПР.
Таким образом, с точки зрения Конституционного Суда Российской Федерации, оспоренное положение неконституционно не в силу своего содержания, а по причине его законодательного закрепления, поскольку принятие данного положения относится к правам соответствующих профсоюзных объединений, а не к полномочиям государства.
2. Представляется все же, что само по себе закрепление оспоренного положения в федеральном законе не противоречит Конституции Российской Федерации, выступая значимой государственной гарантией устойчивости и дееспособности сложно организованных общероссийских профсоюзов. Для государства, стремящегося стать правовым, это важно, в том числе потому, что профсоюзы принимают (должны принимать) разностороннее участие в осуществлении публично-властных функций, представляя в этой работе трудящихся и служа тем самым средством проникновения гражданского общества во власть.
Оспоренное законоположение является вполне допустимым и необходимым в практическом плане уточнением Конвенции N 87 Международной организации труда относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию, согласно которой трудящиеся и предприниматели, без какого бы то ни было различия, имеют право создавать по своему выбору организации без предварительного на то разрешения, а также право вступать в такие организации на единственном условии подчинения уставам этих последних (статья 2).
Действительная проблема заключается не в уровне правового закрепления требования о непротиворечии уставов членских организаций объединений профсоюзов уставам последних, а в складывании такого его понимания, которое бы обеспечило равновесность ценностей единства сложно организованных профсоюзов и самостоятельности действий их членов (участников). Надо полагать, что требование непротиворечивости не подразумевает обязательность полной идентичности названных уставов и сведение права профсоюзов, территориальных объединений организаций профсоюзов разрабатывать и принимать свои уставы к переписыванию в них положений уставов объединений профсоюзов, в состав которых они входят. Не любое несоответствие (несовпадение) положений двух профсоюзных уставов означает наличие противоречия между ними.
Кстати, законодательное закрепление названного требования о непротиворечии уставов позволяет в рамках его конституционно-судебной оценки проверять конституционность не только его самого, но и в определенной мере и его практического применения в деятельности профсоюзов, уполномоченных государственных органов. Дело в том, что в силу части второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.
А вот устранение названного требования из закона и сохранение его исключительно в уставах профсоюзов выводит это требование и его понимание на практике из предмета конституционно-судебной проверки, поскольку Конституционный Суд Российской Федерации не наделен полномочием проверки конституционности уставов профсоюзов. Что касается иных судов, то они, проверяя законность уставов профсоюзов, не вправе оценивать их конституционность.
3. Следует иметь в виду также то, что Конституционный Суд Российской Федерации ранее высказался по близкому вопросу о конституционности положений Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", содержащих определения видов профсоюзных объединений и задающих тем самым структуру профсоюзов (Постановление от 24 октября 2013 года N 22-П).
Конституционный Суд в этом решении признал оспоренные положения абзацев первого - восьмого статьи 3 названного Федерального закона не соответствующими Конституции Российской Федерации не потому, что они вторгаются в исключительную компетенцию профсоюзов, но лишь в той мере, в какой они по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, установили закрытый перечень видов профсоюзных организаций и их структурных подразделений, тем самым не позволяя профсоюзам самостоятельно, исходя из стоящих перед ними целей и задач, определять свою внутреннюю (организационную) структуру, в том числе создавать профсоюзные организации и структурные подразделения профсоюзных организаций, не упомянутые в данном Федеральном законе.
Очевидно, что вопрос об основах взаимоотношений объединений профсоюзов со своими членами (участниками), включая обеспечение соответствия уставов последних уставам объединений профсоюзов, в состав которых они входят, имеет ту же природу, что и вопрос о внутренней структуре профсоюзов. Более того, то или иное решение вопроса о соответствии уставов разных профсоюзных объединений определяет (порой решающим образом) тип их внутренней структуры.
Поэтому если регулирование первого из названных вопросов не относится к правотворческим полномочиям федерального законодателя, тогда это справедливо и для второго вопроса. И наоборот, если вопрос о внутренней структуре объединений профсоюзов входит в той или иной мере в предмет законодательного регулирования, то в той же мере в этот предмет входит и вопрос об обеспечении соответствия уставам объединений профсоюзов уставов их членов (участников).
Не случайно в абзацах первом - восьмом статьи 3 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" в определения некоторых видов профсоюзных объединений прямо заложено свойство обязательного соответствия уставов и деятельности одних из них уставам других профсоюзных объединений. Так, согласно названной статье первичная профсоюзная организация действует на основании устава общероссийского или межрегионального профсоюза либо на основании своего устава, принятого в соответствии с уставом соответствующего профсоюза. В структуре общероссийского профсоюза могут образовываться в соответствии с его уставом территориальные организации профсоюза и иные профсоюзные организации. В структуре межрегионального профсоюза могут образовываться в соответствии с его уставом территориальные организации профсоюза и иные профсоюзные организации.
Следовательно, оспариваемое положение пункта 1 статьи 7 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" является логическим продолжением предписаний статьи 3 названного Федерального закона, закрепляющих определения видов профсоюзных объединений и закладывающих в них обязательность соответствия уставов и деятельности одних профсоюзных объединений уставам других профсоюзных объединений.
4. Признание в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 27 октября 2020 года N 44-П пункта 1 статьи 7 Федерального закона "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" не соответствующим Конституции Российской Федерации не отменяет действие иных правил, предусматривающих обязательность соответствия уставам объединений профсоюзов уставов входящих в них профсоюзов, их объединений.
Прежде всего, это уже приведенные выше положения статьи 3 названного Федерального закона. Правда, в этой статье в определениях общероссийского объединения профсоюзов и территориального объединения организаций профсоюзов аспект соответствия уставам этих объединений уставов их членских организаций не выделен. Однако он вытекает из иных норм.
Среди них предписание статьи 2 Конвенции N 87 Международной организации труда о праве трудящихся и предпринимателей вступать в организации на единственном условии подчинения уставам последних. Согласно пунктам 1 и 2 статьи 14 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" учредительным документом для общественных организаций как вида некоммерческих организаций (в их число входят и профсоюзы) является устав, требования которого обязательны для исполнения самой общественной организацией, ее учредителями (участниками). Обязательность устава объединения профсоюзов для его членов (участников) означает, что уставы последних должны соответствовать уставу объединения профсоюза.
В системе действующего правового регулирования выполнение указанного требования обеспечивается не только самими профсоюзами, но и уполномоченными государственными органами при регистрации профсоюзов, их объединений в качестве юридических лиц, при внесении изменений в их учредительные акты (ФНС, Минюст), а также при проведении проверок деятельности профсоюзов в рамках контрольных и надзорных мероприятий (Минюст, органы Прокуратуры).
Однако важно не только само требование соответствия уставов профсоюзных организаций уставу объединения профсоюзов, в состав которого они входят в качестве членов (участников), но и то, о каком соответствии должна идти речь. Здесь значимы два связанных между собой вопроса. Первый - все ли положения устава объединения профсоюзов выступают эталонами, задающими содержание уставов его членов, или только некоторые из них? Второй - в чем должно выражаться соответствие (несоответствие) уставов? Причем оба эти вопроса не могут решаться одинаково в объединениях профсоюзов разного типа. В силу этого регулирование вопросов соответствия уставов должно учитывать право профсоюзов объединяться в более тесные союзы (условно федерации) или в союзы с широкой автономией их членов (условно конфедерации).
С учетом отмеченного в законодательстве о профсоюзах следовало бы в целях обеспечения конституционной равновесности ценностей единства сложно организованных профсоюзов и самостоятельности действий их членов прямо закрепить критерии минимального соответствия уставов профсоюзов, объединений организаций профсоюзов уставам объединений профсоюзов, в состав которых они входят. Этот минимум должен быть рассчитан на объединения профсоюзов с максимально широкой автономией их членов (участников). Вместе с тем важно законодательно оговорить право профсоюзов объединяться в более тесные союзы, что предполагает введение в их уставах более жестких критериев соответствия уставов объединяющихся профсоюзов уставу их общего объединения.
Теперь о критериях минимального соответствия уставов профсоюзов, объединений организаций профсоюзов уставам объединений профсоюзов, в состав которых они входят. Во-первых, это соответствие уставов первых уставным целям и задачам объединений профсоюзов, в состав которых они входят. При этом в уставе конкретного объединения профсоюзов может предусматриваться необходимость обеспечения соответствия уставов его членов (участников) и иным положениям устава объединения профсоюзов.
Во-вторых, это запрет на реализацию профсоюзами, объединениями организаций профсоюзов положений их уставов тогда, когда такая реализация влечет неисполнение (несоблюдение) ими устава объединения профсоюзов. При этом в уставе конкретного объединения профсоюзов может предусматриваться запрет на включение в уставы его членов (участников) положений, противоречащих отдельным или всем (любым) положениям устава данного объединения профсоюзов.
Подобные минимальные критерии соответствия уставов профсоюзов, объединений организаций профсоюзов уставам объединений профсоюзов, в состав которых они входят, требуют своего закрепления в тех или иных формулировках в законодательстве о профсоюзах. В идеале - в Федеральном законе "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" как акте гарантийного типа.
С учетом изложенного предписание пункта 1 статьи 7 данного Федерального закона вызывает сомнение в его конституционности постольку, поскольку оно, взятое в системе действующего правового регулирования, не содержит всех необходимых критериев соответствия уставов профсоюзов, объединений организаций профсоюзов уставам объединений профсоюзов, в состав которых они входят. По сути, оспоренная норма "видит" только один тип объединения профсоюзов - централизованное объединение профсоюзов, игнорируя право профсоюзов формировать объединения с более широкой автономией их членов (участников). Можно сказать и так, что оспоренная норма "отвечает" за имеющийся в законодательстве о профсоюзах неконституционный пробел в части регулирования вопроса об обеспечении соответствия уставов разных профсоюзов и их объединений.