ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 10 июля 2019 г. N 8-АПА19-7
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Лисенкова Александра Михайловича о признании не действующими в части генерального плана города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета города Ярославля от 6 апреля 2006 г. N 226, и Правил землепользования и застройки города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета города Ярославля от 17 сентября 2009 г. N 201,
по апелляционным жалобам муниципалитета города Ярославля и департамента градостроительства мэрии города Ярославля на решение Ярославского областного суда от 18 марта 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя департамента градостроительства мэрии города Ярославля Свиридовой И.В., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Лисенков А.М. обратился в Ярославский областной суд с уточненным в ходе рассмотрения дела административным исковым заявлением о признании не действующими генерального плана города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета города Ярославля от 6 апреля 2006 г. N 226 (далее также - Генеральный план), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером < ... > к функциональной зоне рекреационного назначения, и Правил землепользования и застройки города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета города Ярославля от 17 сентября 2009 г. N 201 (далее также - Правила землепользования и застройки), в части отнесения того же земельного участка к территориальной зоне городских парков, садов, скверов (Р.1).
Требования мотивировал тем, что является собственником указанного земельного участка, имеющего вид разрешенного использования - для производственных целей, и ранее находившегося в границах общественно-деловой территориальной зоны (ОД). Полагает, что в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не соответствуют положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), поскольку при внесении в них изменений не было учтено фактическое землепользование. Установленное зонирование является произвольным, публичные цели им не достигаются, так как территория земельного участка с кадастровым номером < ... > не занята зелеными насаждениями и не является общедоступной.
Решением Ярославского областного суда от 18 марта 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: со дня вступления в силу судебного акта Генеральный план признан не действующим в части отнесения земельного участка с кадастровым номером < ... > к функциональной зоне рекреационного назначения; Правила землепользования и застройки - в части отнесения указанного участка к территориальной зоне городских парков, садов, скверов (Р.1).
В апелляционных жалобах муниципалитет города Ярославля и департамент градостроительства мэрии города Ярославля просят отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Полагают ошибочным вывод суда об отсутствии у органов местного самоуправления сведений о фактическом использовании земельного участка административного истца. Обращают внимание, что основанием для отнесения этого участка вносимыми изменениями к функциональной зоне рекреационного назначения и территориальной зоне Р.1 явилось нахождение на нем хоккейного корта, занимающего большую часть территории. Открытые спортивные площадки относятся к одному из основных видов разрешенного использования в территориальной зоне Р.1. Не соглашаются с выводом суда о нарушении процедуры проведения публичных слушаний. При этом указывают на применение судом норм ГрК РФ, не действовавших на момент принятия решений о внесении изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки.
Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административным истцом представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме. Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила следующее.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа и правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты.
Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 ГрК РФ).
Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 ГрК РФ в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.
Документом градостроительного зонирования являются утверждаемые нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правила землепользования и застройки (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
Судом установлено, что решением муниципалитета города Ярославля от 6 апреля 2006 г. N 226 утвержден Генеральный план.
Согласно Генеральному плану в первоначальной редакции спорный земельный участок относился к функциональной зоне - жилая зона. Решением муниципалитета города Ярославля от 17 декабря 2009 г. в Генеральный план внесены изменения, в соответствии с которыми земельный участок отнесен к общественно-деловой функциональной зоне. Решением муниципалитета города Ярославля от 19 ноября 2015 г. N 610 внесены изменения в Генеральный план, которыми спорный земельный участок отнесен к функциональной зоне - зона рекреационного назначения.
Решением муниципалитета города Ярославля от 17 сентября 2009 г. N 201 утверждены Правила землепользования и застройки.
Согласно Правилам землепользования и застройки в первоначальной редакции спорный земельный участок был отнесен к территориальной зоне ОД - общественно-деловой зоне. Решением муниципалитета города Ярославля от 10 ноября 2016 г. N 753 внесены изменения в Правила землепользования и застройки в части отнесения спорного земельного участка к территориальной зоне - зона городских парков, садов, скверов (Р.1).
Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что процедура внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки нарушена в связи с тем, что органы местного самоуправления приняли решение об изменении функциональной и территориальной зон без учета информации о фактическом использовании земельного участка.
Вместе с тем, судом первой инстанции не учтено следующее.
Как следует из системного анализа положений ГрК РФ, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития.
Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, < ... > обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения. Исходя из положений статьи 34 ГрК РФ при установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в данной статье. Отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной или территориальной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан.
Так, согласно части 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования < ... > назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Данной норме корреспондирует статья 2 ГрК РФ, предусматривающая, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.
Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.
В своей прецедентной практике Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 2006 г. N 6-П, от 15 октября 2012 г. N 21-П).
Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. При этом реализация этой цели осуществляется в рамках закрепленных в законодательстве гарантий и механизмов защиты прав собственников, к которым в частности относится механизм компенсации причиненного ущерба.
Принимая во внимание изложенное, ссылка в решении суда на то, что органом местного самоуправления нарушена процедура внесения изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки, поскольку у него отсутствовала достоверная информация о фактическом использовании земельного участка, и им не исследовались технический паспорт сооружений административного истца и картографический материал территории, не могла служить поводом к удовлетворению административного искового заявления Лисенкова А.М.
Кроме того, при изменении зонирования территории органом местного самоуправления определяется только зона в которую та или иная территория будет переводится из другой зоны, а не конкретный вид в соответствии с которым должна будет использоваться такая территория.
Градостроительный регламент каждой территориальной зоны предусматривает не один, а множество видов разрешенного использования в соответствующей зоне.
Судебная коллегия не может согласиться и с выводом суда о нарушении прав административного истца. Одним из основных видов разрешенного использования в территориальной зоне (Р.1) является "открытые спортивные площадки". К вспомогательным видам разрешенного использования в данной зоне отнесены объекты, связанные с назначением основного вида использования. Учитывая, что на земельном участке административного истца расположена открытая спортивная площадка - хоккейный корт (в летнее время - футбольное поле), а также расположены здания, помещения, которые предназначены для переодевания, приема душа, посещения сауны, бани, то фактическое использование земельного участка соответствует основному виду разрешенного использования земельного участка в зоне (Р.1). Административный истец не лишен возможности использовать земельный участок в соответствии с его назначением в пределах параметров разрешенного строительства, установленных градостроительным регламентом.
Признавая Генеральный план недействующим в оспариваемой редакции, суд первой инстанции также исходил из того, что решение об изменении функциональной зоны спорного земельного участка принято в отсутствие * необходимого обоснования, а также с нарушением части 11 статьи 24 и частей 1, 5, 6 статьи 5.1 ГрК РФ, выразившимся в отсутствии информационных материалов при публикации извещения о проведении публичных слушаний, свидетельствующих о внесении изменений в Генеральный план в части функционального зонирования земельного участка административного истца, а именно словесного описания спорного земельного участка как в самом проекте решения, так и в пояснительной записке к нему.
Вместе с тем, Судебная коллегия не может согласиться с данными выводами суда, поскольку они опровергаются материалами дела и основаны на неверном толковании норм материального права.
Как усматривается из материалов дела, процедура принятия и утверждения обоих оспариваемых нормативных правовых актов органом местного самоуправления, в том числе в части требований градостроительного законодательства о проведении публичных слушаний по проектам, соблюдена.
При этом, суд первой инстанции констатировал, что материалы по обоснованию Генерального плана в текстовой форме содержат обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения поселения, городского округа. Так, суд указал, что органом местного самоуправления проведен анализ использования территорий городского округа, возможные направления развития этих территорий и прогнозируемые ограничения их использования.
Вместе с тем, суд также пришел к выводу, что такое обоснование не является достаточным, поскольку принятие решения об отнесении земельного участка административного истца к функциональной зоне - зоне рекреационного назначения в отсутствии информации о данном конкретном земельном участке привело к тому, что цель изменения зонирования данной территории - сохранение озелененных мест общего пользования не была достигнута, так как указанный земельный участок таковым не является, то есть суд фактически вошел в обсуждение целесообразности принятого нормативного правового акта, что не является предметом осуществляемой в порядке абстрактного нормоконтроля судебной проверки и не может служить основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.
Данное заключение судом первой инстанции сделано без учета разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащиеся в пункте 28 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", из которых следует, что проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Нормы статьи 5.1 ГрК РФ, на основании которых суд первой инстанции К базирует свои выводы, были введены в ГрК РФ Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. N 455-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отельные законодательные акты Российской Федерации", которые начали действовать с 29 декабря 2017 г. Тогда как оспариваемое решение муниципалитета города Ярославля принято 19 ноября 2015 г. и вступило в силу 29 ноября 2015 г.
В период принятия оспариваемого решения проведение публичных слушаний по проектам генеральных планов регламентировалось статьей 28 ГрК РФ, а также решением муниципалитета города Ярославля от 24 октября 2005 г. N 135 "О порядке организации и проведения публичных слушаний в городе Ярославле".
Судом первой инстанции установлено, что 27 июня 2015 г. в издании "Городские новости" опубликовано постановление мэра города Ярославля от 24 июня 2015 г. N 1182, которым назначены публичные слушания по проекту оспариваемого решения а также опубликован указанный проект и пояснительная записка к нему.
Как усматривается из материалов дела, экспозиции демонстрационных материалов проекта о внесении изменений в Генеральный план размещались департаментом градостроительства мэрии города Ярославля до проведения публичных слушаний во всех территориальных администрациях города Ярославля, непосредственно в департаменте, а также в месте проведения публичных слушаний в соответствии с приведенными нормами в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, которая не предусматривала требования об оповещении о проведении публичных слушаний правообладателей земельных участков, в отношении которых предполагается изменение территориального планирования.
Таким образом, вопреки выводам суда первой инстанции административный истец имел возможность ознакомиться с проектом о внесении изменений в Генеральный план в официальном источнике опубликования муниципальных правовых актов города Ярославля - газете "Городские новости", на официальном портале города Ярославля, предусматривающем возможность увеличения графической информации в составе проекта нормативного правового акта, в целях более детального рассмотрения изменений, а также посетив экспозицию проекта, размещенную в территориальных администрациях.
Кроме того, необходимость указания в проектах нормативных правовых актов о внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки и (или) пояснительных записках к ним словесного описания земельных участков, в отношении которых изменяется зонирование, ни федеральным, ни региональным законодательством, не предусматривается.
В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.
Поскольку Генеральным планом функциональное назначение указанной административным истцом территории установлено как зона рекреационного назначения, то Правила землепользования и застройки, определяющие указанную зону как зону городских парков, садов, скверов (Р.1), не противоречат нормам градостроительного законодательства и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения административного искового заявления Лисенкова А.М. и признания в оспариваемой части недействующими как Генерального плана, так и Правил землепользования и застройки.
С учетом изложенного судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права, неправильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, что является основанием для отмены судебного акта и принятия нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления Лисенкова А.М.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Ярославского областного суда от 18 марта 2019 г. отменить.
Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Лисенкова Александра Михайловича о признании не действующими в части генерального плана города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета города Ярославля от 6 апреля 2006 г. N 226, и Правил землепользования и застройки города Ярославля, утвержденных решением муниципалитета города Ярославля от 17 сентября 2009 г. N 201, отказать.