ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 февраля 2019 г. N 36-АПГ18-5
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ершовой Екатерины Сергеевны о признании недействующими в части Генерального плана Гнездовского сельского поселения Смоленского района Смоленской области и Правил землепользования и застройки Гнездовского сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Гнездовского сельского поселения Смоленского района Смоленской области от 28 марта 2013 г. N 8 (в редакции с изменениями, внесенными решением Смоленской районной Думы от 2 декабря 2016 г. N 90),
по апелляционным жалобам Смоленской районной Думы и Ершовой Екатерины Сергеевны на решение Смоленского областного суда от 3 сентября 2018 г., которым заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Ершовой Е.С. по доверенности Абгаряна А.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Смоленской районной Думы от 2 декабря 2016 г. N 90 внесены изменения в Генеральный план Гнездовского сельского поселения Смоленского района Смоленской области (далее также - Генеральный план) и Правила землепользования и застройки Гнездовского сельского поселения Смоленского района Смоленской области (далее также - Правила землепользования и застройки), утвержденные решением Совета депутатов Гнездовского сельского поселения Смоленского района Смоленской области от 28 марта 2013 г. N 8.
Ершова Екатерина Сергеевна обратилась в Смоленский областной суд с уточненным административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана Гнездовского сельского поселения Смоленского района Смоленской области и Правил землепользования и застройки Гнездовского сельского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Гнездовского сельского поселения Смоленского района Смоленской области от 28 марта 2013 г. N 8 (в редакции с изменениями, внесенными решением Смоленской районной Думы от 2 декабря 2016 г. N 90), в части отнесения земельного участка с кадастровым номером < ... > к территориальной зоне П1-0 (производственная зона с размещением предприятий V класса опасности) и включения в границы санитарно-защитной зоны от очистных сооружений.
В обоснование заявленных требований Ершова Е.С. указала, что является собственником данного земельного участка. Истец полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты противоречат требованиям земельного и градостроительного законодательства, а также санитарным нормам и правилам; приняты без учета фактически сложившегося землепользования; устанавливают зоны с особыми условиями использования территории в отношении спорного участка в отсутствие законных оснований и препятствуют его целевому использованию.
Решением Смоленского областного суда от 3 сентября 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено частично.
Признаны не действующими с момента вступления в силу решения суда Генеральный план и Правила землепользования и застройки, утвержденные Решением N 8, в которые внесены изменения решением Смоленской районной Думы от 2 декабря 2016 г. N 90, в части включения принадлежащего Ершовой Е.С. земельного участка в границы санитарно-защитной зоны от очистных сооружений. В остальной части административного искового заявления Ершовой Е.С. отказано.
В апелляционной жалобе Смоленская районная Дума, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, просит отменить решение суда первой инстанции о признании не действующими Генерального плана и Правил землепользования и застройки в части включения принадлежащего Ершовой Е.С. земельного участка в границы санитарно-защитной зоны от очистных сооружений и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления. По мнению подателя жалобы, суд не учел, что градостроительное законодательство возлагает на органы местного самоуправления обязанность отображать санитарно-защитные зоны на картах с особыми условиями использования территорий. Генеральный план содержит установленные ориентировочные размеры санитарно-защитных зон.
В апелляционной жалобе Ершова Е.С. просит отменить решение суда первой инстанции, как необоснованное, в части отказа в удовлетворении административного искового заявления о признании не действующими Генерального плана и Правил землепользования и застройки в части отнесения спорного земельного участка к территориальной зоне П1-0 (производственная зона с размещением предприятий V класса опасности) и принять новый судебный акт об удовлетворении административного искового заявления в данной части. По мнению подателя жалобы, суд не принял во внимание, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты без учета существующего фактического землепользования, что нарушает права истца.
Относительно доводов, изложенных в апелляционных жалобах, прокуратурой Смоленской области представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее также - ГрК РФ).
Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, пункту 20 части 1 статьи 14, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана поселения, правил землепользования и застройки, а также внесение изменений в них относится к вопросам местного значения поселения. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.
С учетом названных положений суд пришел к обоснованному выводу, что указанные нормативные правовые акты в оспариваемой редакции приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, в установленной форме, доведены до всеобщего сведения и по этим основаниям не оспариваются.
Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, т.е. планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 ГрК РФ).
К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 ГрК РФ), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).
В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом сельского поселения, сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункты 2, 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ).
Правила землепользования и застройки включают в себя в том числе карту градостроительного зонирования, градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 ГрК РФ).
На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку (часть 4 статьи 30 ГрК).
Как следует из материалов дела и установлено судом, Ершова Е.С. является собственником земельного участка с кадастровым номером < ... > (категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства).
Правилами землепользования и застройки указанный участок отнесен к территориальной зоне П1-0 (производственная зона с размещением предприятий V класса опасности). До принятия оспариваемого акта земельный участок истца также располагался в производственной территориальной зоне с названием П4.
Производственная зона П1-0 предназначена для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, обеспечивающих их функционирование, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов. Производственная зона П1-0 включает территорию, предназначенную для размещения производственных и коммунально-складских объектов V класса опасности, а также объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли, а также объектов инженерной и транспортной инфраструктур, связанных с обслуживанием указанных объектов (статья 16.1 Правил землепользования и застройки). Вид разрешенного использования - для ведения личного подсобного хозяйства в градостроительном регламенте данной зоны отсутствует.
Как установлено судом, оспариваемые в части изменения, внесенные решением Смоленской районной Думы от 2 декабря 2016 г. N 90 в Правила землепользования и застройки Гнездовского сельского поселения, утвержденные решением Совета депутатов Гнездовского сельского поселения Смоленского района Смоленской области от 28 марта 2013 г. N 8, не повлияли на конфигурацию, границы и размеры территориальной производственной зоны, а лишь поменяли ее название с П4 на П1-0.
Суд первой инстанции, проанализировав в системном единстве положения приведенных правовых норм, обоснованно пришел к выводу, что Правила землепользования и застройки в части отнесения земельного участка с кадастровым номером < ... > к территориальной зоне П1-0 (производственная зона с размещением предприятий V класса опасности) не противоречат действующему градостроительному законодательству.
Довод апелляционной жалобы о том, что территориальная зона П1-0 установлена без учета существующего фактического землепользования, подлежит отклонению. В силу части 1 статьи 34 ГрК РФ при установлении границ территориальных зон сложившаяся планировка и существующее землепользование учитываются наряду с остальными факторами, в частности функциональными зонами и параметрами их планируемого развития, определенными генеральным планом соответствующего муниципального образования. Кроме того, как указывалось выше, территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку (часть 4 статьи 30 ГрК).
Также следует согласиться с суждением суда со ссылкой на часть 8 статьи 36 ГрК РФ о том, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Как установлено судом, на картах Генерального плана и Правил землепользования и застройки отображена зона с особыми условиями использования территории - санитарно-защитная зона от очистных сооружений. В границы указанной зоны входит расположенный на данной территории принадлежащий административному истцу земельный участок.
Пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.
Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).
Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества, выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон. Конкретные размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны.
Установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляются постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации; для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя (пункты 4.2 и 4.3 СанПиН).
Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (пункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).
Характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).
Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).
Судебная коллегия, с учетом приведенных норм, а также анализа положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые установлены с соблюдением требований соответствующего законодательства.
Вопреки доводам апелляционной жалобы административного ответчика при указанных обстоятельствах отображение в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны от очистных сооружений, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.
Таким образом, выводы суда первой инстанции основаны на правильном толковании и применении норм материального права, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке не установлено.
Руководствуясь статьями 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Смоленского областного суда от 3 сентября 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Смоленской районной Думы и Ершовой Екатерины Сергеевны без удовлетворения.