ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 15 мая 2019 г. N 48-АПА19-2
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Гризоглазова Александра Ивановича о признании недействующим решения Совета депутатов Красногорского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 28 ноября 2013 года N 255/1 "Об отмене ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществляющим полномочия главы Красногорского городского поселения, депутата Совета депутатов Красногорского городского поселения на постоянной основе" по апелляционной жалобе Совета депутатов Красногорского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области на решение Челябинского областного суда от 29 ноября 2018 года, которым в части удовлетворены заявленные требования.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Красногорского поселкового Совета депутатов города Еманжелинска Челябинской области от 16 декабря 2004 года N 365 было утверждено Положение о порядке и условиях выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы муниципального образования на профессиональной постоянной основе, которым предусматривалось право на доплату к пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы муниципального образования на профессиональной постоянной основе и проживающих на территории муниципального образования поселок Красногорский с 29 октября 1998 года и позднее.
Решением Совета депутатов Красногорского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области (далее - Совет депутатов Красногорского городского поселения, Совет депутатов) от 30 июня 2011 года N 104 вышеуказанное решение Совета депутатов от 16 декабря 2004 года N 365 признано утратившим силу и утверждено Положение о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Красногорского городского поселения, депутата Совета депутатов Красногорского городского поселения на постоянной основе.
Решением Совета депутатов Красногорского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 28 ноября 2013 года N 255/1 "Об отмене ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществляющим полномочия главы Красногорского городского поселения, депутата Совета депутатов Красногорского городского поселения на постоянной основе" ежемесячные выплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществляющим полномочия главы Красногорского городского поселения, депутата Совета депутатов Красногорского городского поселения на постоянной основе, были отменены с 01 декабря 2013 года, решение Совета депутатов Красногорского городского поселения от 30 июня 2011 года N 104 (вместе с решением от 24 апреля 2012 года N 158 "О внесении изменений в решение Совета депутатов от 30 июня 2011 года N 104") признаны утратившими силу.
Административный истец Гризоглазов А.И. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании решения Совета депутатов Красногорского городского поселения от 28 ноября 2013 года N 255/1 недействующим. В обоснование заявленных требований указал, что в период с 11 ноября 1994 года по 09 января 2001 года и с 29 марта 2005 года по 20 марта 2010 года он являлся главой Красногорского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области, с 01 января 2010 года ему осуществлялись выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии, которые с 01 декабря 2013 года были прекращены на основании оспариваемого решения Совета депутатов Красногорского городского поселения от 28 ноября 2013 года N 255/1.
Также административный истец ссылался на то, что в статьях 7 и 17 Закона Челябинской области от 27 марта 2008 года N 245-ЗО "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" (далее - Закон Челябинской области от 27 марта 2008 года N 245-ЗО), в том числе было предусмотрено право на ежемесячную доплату к трудовой пенсии указанным лицам, однако Законом Челябинской области от 26 сентября 2013 года N 538-ЗО в Закон Челябинской области от 27 марта 2008 года N 245-ЗО внесены изменения, в соответствии с которыми из него исключены статьи 7 и 17, предусматривавшие названные выше гарантии прав депутата, члена выборного органа местного самоуправления и выборного должностного лица местного самоуправления.
Административный истец также ссылался на то, что положениями статьи 28 Устава Красногорского городского поселения в редакции, действовавшей на момент истечения срока его полномочий в качестве главы поселения, было гарантировано право на назначение ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы указанного поселения. По мнению Гризоглазова А.И., Совет депутатов, приняв оспариваемое решение, нарушил принцип недопустимости применения закона, ухудшающего положение лица ранее наделенного правом на ежемесячную доплату к трудовой пенсии, лишив его права на получение указанной доплаты к пенсии.
Решением Челябинского областного суда от 29 ноября 2018 года заявленные Гризоглазовым А.И. требования удовлетворены в части.
Судом, с учетом исправления описки в решении определением Челябинского областного суда от 05 декабря 2018 года, признано не действующим со дня вступления решения суда в законную силу решение Совета депутатов Красногорского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 28 ноября 2013 года N 255/1 "Об отмене ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществляющим полномочия главы Красногорского городского поселения, депутата Совета депутатов Красногорского городского поселения на постоянной основе" в той мере, в которой оспариваемое решение Совета депутатов Красногорского городского поселения от 28 ноября 2013 года N 255/1 лишает права на получение ежемесячной доплаты к трудовой пенсии лиц, которым данная выплата была назначена в соответствии с Положением о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Красногорского городского поселения, депутата Совета депутатов Красногорского городского поселения на постоянной основе, утвержденным решением Совета депутатов Красногорского городского поселения от 16 декабря 2004 года N 364 и выплачивалась в соответствии с Положением о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Красногорского городского поселения, депутата Совета депутатов Красногорского городского поселения на постоянной основе, утвержденным решением Совета депутатов Красногорского городского поселения 30 июня 2011 года N 104.
В апелляционной жалобе административный ответчик просит указанное решение суда отменить, как принятое с нарушением норм материального права, и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных административным истцом требований. По мнению административного ответчика, признание оспариваемого решения Совета депутатов не действующим в той мере, в которой оно лишает права на получение ежемесячной доплаты к трудовой пенсии граждан Российской Федерации, осуществлявших полномочия главы Красногорского городского поселения, депутата Совета депутатов Красногорского городского поселения на постоянной основе приведет к применению на территории Красногорского городского поселения нормативного правового акта, не соответствующего положениям Устава Красногорского городского поселения.
Гризоглазов А.И. и прокурор, участвующий в деле, подали возражения относительно апелляционной жалобы, в которых просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.
Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились. На основании статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда не подлежащим отмене исходя из следующего.
Согласно части 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 года N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств местных бюджетов, регулируются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Аналогичная норма предусмотрена частью 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях".
Абзацем первым части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Такие гарантии ранее были установлены положениями частей 2, 4 статьи 17 Закона Челябинской области от 27 марта 2008 года N 245-ЗО, в соответствии с которыми гражданин Российской Федерации, осуществлявший полномочия выборного должностного лица местного самоуправления, в соответствии с уставом муниципального образования имеет право на выплачиваемую за счет средств местного бюджета ежемесячную доплату к трудовой пенсии, назначенной в соответствии с Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" либо досрочно оформленной в соответствии с Законом Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации". Условия, порядок назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии устанавливаются уставами муниципальных образований или иными муниципальными правовыми актами.
Законом Челябинской области от 26 сентября 2013 года N 538-ЗО "О внесении изменений в Закон Челябинской области "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления" статья 17 названного выше закона исключена. Иного правового регулирования данных вопросов в указанном субъекте Российской Федерации до сих пор не имеется.
В соответствии со статьей 24 Устава Красногорского городского поселения, принятого решением Совета депутатов Красногорского городского поселения от 23 июня 2005 года N 20 (в редакции, действовавшей в период замещения Гризоглазовым А.И. должности главы поселения), глава поселения избирается гражданами Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах Красногорского поселения, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в порядке, установленном федеральными законами, законами Челябинской области, сроком на 5 лет. Глава поселения осуществляет свои полномочия на постоянной основе.
Гарантии для главы поселения по состоянию на 01 января 2010 года были установлены статьей 28 Устава Красногорского городского поселения, согласно пункту 3, которой гражданину Российской Федерации, осуществлявшему полномочия главы поселения, выплачивается за счет средств бюджета Красногорского поселения, ежемесячная доплата к трудовой пенсии, назначенная в соответствии с федеральным законом и законом Челябинской области. Условия, порядок назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии устанавливаются нормативно-правовыми актами городского поселения.
Постановлением Красногорского поселкового Совета депутатов города Еманжелинска Челябинской области от 16 декабря 2004 года N 365 было утверждено Положение о порядке и условиях выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы муниципального образования на профессиональной постоянной основе, которым было предусмотрено право на доплату к пенсии указанным лицам, проживающим на территории муниципального образования поселок Красногорский с 29 октября 1998 года и позднее.
Решением Совета депутатов Красногорского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 30 июня 2011 года N 104 вышеуказанное решение Совета депутатов от 16 декабря 2004 года N 365 признано утратившим силу и утверждена новая редакция Положения о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Красногорского городского поселения, депутата Совета депутатов Красногорского городского поселения на постоянной основе.
Решением Совета депутатов Красногорского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области от 28 ноября 2013 года N 255/1 "Об отмене ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществляющим полномочия главы Красногорского городского поселения, депутата Совета депутатов Красногорского городского поселения на постоянной основе" ежемесячные доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Красногорского городского поселения, депутата Совета депутатов Красногорского городского поселения на постоянной основе, были отменены с 01 декабря 2013 года, решение Совета депутатов Красногорского городского поселения от 30 июня 2011 года N 104 (вместе с решением от 24 апреля 2012 года N 158 "О внесении изменений в решение Совета депутатов от 30 июня 2011 года N 104") признаны утратившими силу. Данное решение Совета депутатов вступило в силу со дня его принятия.
Решением Совета депутатов Красногорского городского поселения от 27 марта 2014 года N 267 "О внесении изменений и дополнений в Устав Красногорского городского поселения" пункт 3 статьи 28 Устава, содержавший положения о ежемесячных доплатах к трудовой пенсии лицу, осуществлявшему полномочия главы поселения, исключен.
Судом установлено, что административный истец Гризоглазов А.И. в 1994 - 2001 и 2005 - 2010 годах являлся главой Красногорского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области.
Постановлением заместителя главы Красногорского городского поселения от 31 декабря 2009 года N 155 на основании постановления Красногорского поселкового Совета депутатов города Еманжелинска Челябинской области от 16 декабря 2004 года N 365 (ошибочно указанного судом за N 364) "Об утверждении Положения о порядке и условиях выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы муниципального образования на профессиональной постоянной основе" административному истцу с 01 января 2010 года была установлена ежемесячная доплата к трудовой пенсии, которая производилась по истечении срока его полномочий (с 20 марта 2010 года).
На основании оспариваемого решения Совета депутатов административному истцу с 01 декабря 2013 года прекращена выплата ежемесячной доплаты к трудовой пенсии.
Удовлетворяя заявленные требования, суд правомерно исходил из того, что признание утратившим силу решения Совета депутатов Красногорского городского поселения от 30 июня 2011 года N 104 "Об утверждении Положения о порядке, условиях назначения и выплаты ежемесячной доплаты к трудовой пенсии гражданам Российской Федерации, осуществлявшим полномочия главы Красногорского городского поселения, депутата Совета депутатов Красногорского городского поселения на постоянной основе" при отсутствии иной регламентации порядка осуществления доплаты к пенсии приводит к произвольному отказу от установления механизма реализации гарантированного законодательством права на доплату к пенсии, и не учитывает положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.
При этом суд правильно указал, что на федеральном уровне вопрос предоставления социальных гарантий лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы, урегулирован Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854 "О некоторых социальных гарантиях лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации и должности федеральной государственной гражданской службы" (далее - Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 1995 года N 854), а также Федеральным законом от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", которыми предусмотрено право лиц, замещавших государственные должности Российской Федерации на постоянной основе и получавших денежное вознаграждение за счет ассигнований федерального бюджета и освобожденных от указанных должностей в связи с прекращением полномочий, на ежемесячную доплату к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях", либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации".
Согласно пункту 10 названного выше Указа Президента Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления рекомендовано установить соответствующие социальные гарантии с учетом положений настоящего Указа за счет собственных средств.
В Федеральном законе от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ) указано, что условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления. При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению 2 к данному Федеральному закону.
Кроме того, в соответствии с пунктом 2 статьи 21 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ среднемесячный заработок при расчете пенсии за выслугу лет учитывается с рядом ограничений, в частности он не может превышать 2,8 должностного оклада (0,8 денежного вознаграждения) служащего.
Поскольку взаимосвязь гражданской и муниципальной службы Российской Федерации обеспечивается на основе единства принципов ее построения и функционирования, а также посредством соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий, то реализация гарантий пенсионного обеспечения как муниципальных служащих, так и лиц, замещавших муниципальные должности впредь до принятия федерального закона, устанавливающего общий для всех граждан Российской Федерации, проходящих вышеуказанную службу, порядок пенсионного обеспечения осуществляется органами местного самоуправления за счет собственных бюджетных средств, но с учетом общих требований, установленных на федеральном уровне.
При этом в соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 8 декабря 2015 года N 32-П "По делу о проверке конституционности положения пункта 5 части 1 статьи 23 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" в связи с жалобой гражданки С.И. Федоровой", предоставление органам местного самоуправления достаточно широкой свободы усмотрения при принятии муниципальных правовых актов по вопросам дополнительного пенсионного обеспечения муниципальных служащих не означает, что они могут действовать произвольно. В силу статьи 15 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, в том числе при осуществлении правового регулирования по вопросам, решение которых отнесено к их ведению. Следовательно, органы местного самоуправления, осуществляя правовое регулирование отношений в сфере дополнительного пенсионного обеспечения лиц, замещавших должности муниципальной службы, должны соблюдать вытекающую из конституционных принципов справедливости и равенства разумную соразмерность используемых средств и преследуемой цели. Это означает, что устанавливаемый ими правовой механизм реализации права указанных лиц на пенсионное обеспечение за выслугу лет, включая порядок выплаты назначенных им пенсий, не должен допускать чрезмерного ограничения прав и свобод граждан.
При таких обстоятельствах вывод суда о несоблюдении административным ответчиком в данном случае указанных принципов является правильным.
При рассмотрении настоящего дела судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, каких-либо нарушений норм материального и процессуального права, которые привели бы к неправильному разрешению дела, не установлено, в связи с чем принятое по делу судебное решение следует признать законным и обоснованным.
Апелляционная жалоба не содержит доводов, свидетельствующих о нарушении судом норм материального или процессуального права, влекущих отмену судебного решения, поэтому оснований для его отмены по доводам апелляционной жалобы не имеется.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Челябинского областного суда от 29 ноября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов Красногорского городского поселения Еманжелинского муниципального района Челябинской области - без удовлетворения.