ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 16 мая 2019 г. N 1-АПА19-3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Борисовой Л.В. и Нефедова О.Н.
при секретаре Гроховской В.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" о признании недействующим постановления агентства по тарифам и ценам Архангельской области от 15 декабря 2017 г. N 74-п/30 "Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, оказываемые акционерным обществом "Северная пригородная пассажирская компания" на территории Архангельской области"
по апелляционной жалобе агентства по тарифам и ценам Архангельской области на решение Архангельского областного суда от 21 декабря 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., возражения представителя акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" Трофимова П.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
агентством по тарифам и ценам Архангельской области (далее также - Агентство, тарифный орган) 15 декабря 2017 г. принято постановление N 74-п/30 "Об установлении экономически обоснованного уровня тарифа на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, оказываемые акционерным обществом "Северная пригородная пассажирская компания" на территории Архангельской области" (далее также - Постановление N 74-п/30).
Пунктом 1 Постановления N 74-п/30 установлен на период с 1 января 2018 г. по 31 декабря 2018 г. экономически обоснованный уровень тарифа на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, оказываемые акционерным обществом "Северная пригородная пассажирская компания" (далее также - АО "СППК", Общество) на территории Архангельской области, в размере 65,85 рубля за одну зону.
АО "СППК" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании Постановления N 74-п/30 недействующим. Общество, ссылаясь на нарушение норм Налогового кодекса Российской Федерации (далее также - НК РФ), Положения о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. N 643 (далее также - Положение N 643), а также Методики расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденной приказом Федеральной службы по тарифам (далее - ФСТ России) от 28 сентября 2010 г. N 235-т/1 (далее также - Методика N 235-т/1), указало, что тарифным органом при расчете затрат, учтенных при формировании тарифа, необоснованно не приняты или уменьшены расходы, понесенные по договорам аренды подвижного состава с экипажем, заключенным с ОАО "РЖД", а также собственные расходы Общества, связанные с продажей проездных документов, прочими, общепроизводственными и общехозяйственными нуждами, в том числе расходы на: отчисления в негосударственный пенсионный фонд, компенсацию проезда к месту проведения отпуска, приобретение печатной продукции издательского дома "Гудок", негарантийный ремонт, питьевую воду, услуги по сертификации системы менеджмента на соответствие ISO, единовременное поощрение в связи с выходом на пенсию, электронную почту, выходное пособие при прекращении трудового договора, госпошлину, вознаграждение членам ревизионной комиссии, банковскую гарантию, компенсацию медицинского осмотра, приобретение путевок в ЛОК "Сахареж", отчисления в профсоюз, членские взносы в объединение "Желдортранс".
Решением Архангельского областного суда от 21 декабря 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено: Постановление N 174-п/30 признано не действующим с даты вступления в силу судебного акта.
В апелляционной жалобе агентство по тарифам и ценам Архангельской области, ссылаясь на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дел, и нарушение норм материального права, просит отменить судебный акт и принять новое решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления. Полагает, что судом сделан неверный вывод о неправомерности выполненных тарифным органом расчетов по расходам Общества на аренду подвижного состава исходя из ставок ОАО "РЖД" 2011 г. с их последующей индексацией; выражает несогласие с тем, что тарифным органом не дана оценка договору аренды подвижного состава от 2015 г. и документам, обосновывающим стоимостные параметры составных элементов арендной платы и стоимости услуг. По мнению административного ответчика, при установлении оспариваемых тарифов на 2018 г. подлежали анализу расходы, фактически сложившиеся за отчетный период, то есть за 2016 г., в связи с чем использование ставок 2015 г. противоречит положениям Методики N 235-т/1. Тарифным органом были применены признанные обоснованными ставки арендных платежей отчетного периода 2016 г., увеличенные на индексы цен производителей промышленной продукции на 2017, 2018 гг., в связи с чем вывод суда о том, что были проиндексированы ставки 2011 г., не соответствует фактическим обстоятельствам. Агентство также не соглашается с выводом суда относительно неправомерности невключения в состав необходимой валовой выручки расходов, заявленных как на проезд по личным надобностям. По мнению тарифного органа, данные расходы не были экономически и документально подтверждены.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, АО "СППК" представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Закон N 147-ФЗ), пункт 1 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ).
Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Закона N 147-ФЗ, пункты 3 и 6 Положения N 643, пункты 1, 3, 4 и 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 г. N 950).
Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Законом N 147-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункты 1, 2.1 статьи 8 Закона N 17-ФЗ). Названные нормативные правовые акты подлежат применению в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта. Также на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта действовала Методика N 235-т/1, которая подлежала применению при расчете тарифов, сборов и платы в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении.
Как усматривается из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Постановление N 74-п/30 принято уполномоченным органом в установленной форме при наличии необходимого кворума (пункты 1 и 18, подпункт 11 пункта 9 Положения об агентстве по тарифам и ценам Архангельской области, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 18 декабря 2009 г. N 214-пп) и 22 декабря 2017 г. размещено на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) в соответствии с пунктами 2 и 4 статьи 32 Закона Архангельской области от 20 мая 2009 г. N 19-3-ОЗ "О Правительстве Архангельской области и иных исполнительных органах государственной власти Архангельской области".
Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, определяются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте (пункт 1 статьи 8 Закона N 17-ФЗ). Основным методом государственного регулирования указанных тарифов является метод экономически обоснованных затрат (пункт 13 Положения N 643).
Величина подлежащих установлению тарифов, сборов и платы определяется регулирующим органом на основе необходимой валовой выручки, которая рассчитывается с учетом предусмотренных Положением N 643 и Методикой N 235-т/1 расходов субъекта регулирования (пункт 14 Положения N 643). При этом орган регулирования проверяет достоверность сведений, представляемых субъектом регулирования для установления тарифов (пункт 21 Положения N 643).
АО "СППК" осуществляет деятельность по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории нескольких субъектов Российской Федерации, в том числе на территории Архангельской области. Приказами ФСТ России от 6 апреля 2011 г. N 119-т, N 120-т Общество включено в реестр субъектов естественных монополий на транспорте, и в отношении его деятельности в сфере услуг железнодорожных перевозок введено государственное регулирование.
По результатам рассмотрения заявления Общества и представленных им материалов, с учетом экспертного заключения тарифный орган принял оспариваемое постановление.
Пунктом 21 Методики N 235-т/1 определено, что расходы по обычным видам деятельности компании пригородных пассажирских перевозок, отнесенные на деятельность в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении, группируются по статьям затрат, связанным с собственными расходами компании пригородных пассажирских перевозок, и статьям затрат, связанным с оплатой услуг сторонних организаций, для выполнения железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении.
Поскольку Общество не владеет на праве собственности подвижным составом и какими-либо локомотивными бригадами, оно ежегодно заключает соответствующие договоры аренды (дополнительные соглашения к ним) в целях надлежащего исполнения взятых на себя обязательств по перевозке пассажиров на территории Архангельской области. В рамках данных договоров оказываются услуги по предоставлению железнодорожного подвижного состава в аренду, его управлению и эксплуатации, проведению технического обслуживания, текущего и капитального ремонта.
Представленные Обществом в материалы тарифного дела в обоснование заявленных расходов договоры одобрены общим собранием акционеров компании, затраты по оплате аренды подтверждены первичными учетными документами, оформленными в соответствии с действующим законодательством о бухгалтерском учете.
В соответствии с пунктом 23.7.2.2 Методики N 235-т/1 расходы по использованию арендуемых основных средств (железнодорожного подвижного состава) определяются с учетом ставок аренды в отчетном периоде, ожидаемых в текущем периоде объемов арендуемых основных средств (объемов работы) и ожидаемого на текущий период изменения арендных ставок, принятых регулирующим органом.
Аналогичным образом определяются затраты на все виды ремонта, техническое обслуживание, управление и эксплуатацию железнодорожного состава (пункты 23.7.2.3, 23.7.2.4 Методики N 235-т/1).
В случае превышения темпов роста арендной ставки, ставок за управление и эксплуатацию железнодорожного состава и ставок ремонта за единицу работы над темпами роста инфляции (индексом цен производителей промышленной продукции, без продукции топливно-энергетического комплекса) над темпами роста цен производителей промышленной продукции компания пригородных пассажирских перевозок представляет экономическое обоснование изменения ставок с калькуляцией соответствующих расходов (пункты 23.7.2.2, 23.7.2.3, 23.7.2.4 Методики N 235-т/1).
Пунктом 6 приложения N 3 к приказу ФСТ России от 19 августа 2011 г. N 506-Т "Об утверждении Порядка рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, а также перечня документов, представляемых для их установления (изменения)" (далее - Порядок рассмотрения вопросов по установлению тарифов) также предусмотрено, что регулирующему органу представляются обосновывающие материалы по уровню ставок по договорам на оказание услуг, непосредственно связанных с осуществлением перевозки пассажиров в пригородном сообщении, с комментариями и пояснениями.
В соответствии с пунктом 5 Методики расчета ставок платы за услуги по аренде железнодорожного подвижного состава, управлению им, его эксплуатации, техническому обслуживанию и ремонту, оказываемые организациям в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденной приказом Федеральной антимонопольной службы от 24 декабря 2015 г. N 1302/15 (действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта), рост ставок платы на услуги предоставления в пользование подвижного состава, управление и эксплуатацию подвижного состава, техническое обслуживание подвижного состава, текущий и капитальный виды ремонта подвижного состава у организаций в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на 2017 год по сравнению с предыдущим периодом (финансовым годом) при наличии экономического обоснования такого роста не должен превышать индекса роста цен (тарифов) на пассажирские перевозки железнодорожным транспортом в регулируемом секторе на 2017 год согласно Прогнозу социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов, одобренному Правительством Российской Федерации. Рост ставок платы на услуги предоставления в пользование подвижного состава, управление и эксплуатацию подвижного состава, техническое обслуживание подвижного состава, текущий и капитальный виды ремонта подвижного состава у организаций в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на 2018 год по сравнению с предыдущим периодом (финансовым годом) не допускается.
Согласно экспертному заключению Агентства тарифный орган не принял указанные расходы в заявленном Обществом размере по причине превышения темпов роста ставок аренды подвижного состава ОАО "РЖД" над темпами роста инфляции при отсутствии экономического обоснования данного роста и вопреки доводам апелляционной жалобы, рассчитал размер данных расходов исходя из ставок, утвержденных в 2011 г. с учетом индекса цен производителей промышленной продукции (ИЦП и ИЦП (без ТЭКа) в зависимости от вида работ).
Между тем Общество представило как копии договоров аренды подвижного состава с экипажем, заключенных с ОАО "РЖД", так и расчеты стоимости услуг аренды на 2016 - 2018 гг., динамику ставок на услуги аренды подвижного состава за 2016 - 2018 гг., обоснование роста ставок аренды подвижного состава, в частности протокол заседания правления ОАО "РЖД" от 27 декабря 2016 г. N 52 об определении стоимостных параметров по составным элементам арендной платы. Тем не менее Агентство не дало оценки данным документам на предмет принятия их в качестве экономического обоснования роста ставок арендной платы подвижного состава ОАО "РЖД" над уровнем инфляции в указанные периоды, тем самым немотивированно отклонив предложенный Обществом размер данных расходов.
Кроме того, поскольку рост ставок ОАО "РЖД" за услуги по всем видам ремонта, техническому обслуживанию, управлению и эксплуатации подвижного состава на 2017 г. по сравнению с 2016 г. составляет 103,9%, то есть не превышает величину индекса изменения цен производителей промышленной продукции на момент установления оспариваемого тарифа - 106,2% (прогноз Министерства экономического развития Российской Федерации (далее также - Минэкономразвития России) от 27 октября 2017 г.), то Агентство по смыслу пунктов 23.7.2.3, 23.7.2.4 Методики N 235-т/1 имело возможность принять индексацию ОАО "РЖД".
По данным ОАО "РЖД", рост ставки платы на услуги предоставления в пользование подвижного состава на 2017 г. (103,9%) превысил значение индекса изменения цен производителей промышленной продукции без ТЭК на момент установления оспариваемого тарифа - 103,4% (прогноз Минэкономразвития России от 27 октября 2017 г.), то есть Агентство по смыслу пункта 23.7.2.2 Методики имело возможность принять индекс Минэкономразвития России.
Установив данные обстоятельства, давая оценку правомерности действий регулирующего органа по уменьшению размера вышеуказанных затрат, суд первой инстанции сделал правильные выводы о том, что расчет тарифного органа исходя из ставок, утвержденных в 2011 г., при наличии действующей ставки арендных платежей в отчетном периоде, произведен в нарушение приведенных норм действовавшего законодательства.
Судебная коллегия соглашается с этим выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.
Утверждения административного ответчика о том, что тарифным органом были применены признанные обоснованными ставки арендных платежей отчетного периода 2016 г., увеличенные на индексы цен производителей промышленной продукции на 2017, 2018 гг., не нашли своего подтверждения и опровергаются содержанием экспертного заключения тарифного органа.
Отвергая довод тарифного органа о том, что представленный договор заключен Обществом с нарушением требований Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", судом первой инстанции правомерно отмечено, что даже в случае подтверждения обоснованности утверждения Агентства о нарушении АО "СППК" положений указанного федерального закона, данное обстоятельство не давало административному ответчику права произвести расчет расходов организации, осуществляемой регулируемую деятельность, путем индексации ставок арендной платы и платы за услуги по управлению, эксплуатации, ремонту и техническому обслуживанию пригородного подвижного состава, действовавших в 2011 г., и в силу пункта 15 Положения N 643 и пункта 9 Методики N 235-т/1 не лишало его возможности при определении величины указанных расходов АО "СППК" воспользоваться данными, полученными по результатам экспертной оценки, проводимой регулирующим органом.
Подлежат отклонению и доводы Агентства в части несогласия с выводами суда относительно расходов на оплату проезда в отпуск работников Крайнего Севера.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что затраты Общества, понесенные на оплату проезда в отпуск работников Крайнего Севера для целей реализации положений статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации, являются обязательными для Общества и в силу пункта 22.9.2.1 Методики N 235-т/1 подлежат включению в необходимую валовую выручку при установлении тарифов в экономически обоснованном размере, подтвержденном регулируемой организацией, либо определенном тарифным органом на основании результатов проверки его хозяйственной деятельности и имеющихся данных.
Так, согласно пункту 31 Порядка рассмотрения вопросов по установлению тарифов к предложению об установлении (изменении) цен (тарифов) прилагаются документы согласно перечню к данному порядку (далее - Перечень).
В случае если документы, представленные субъектом естественной монополии для рассмотрения вопроса по установлению (изменению) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении, не соответствуют Перечню, орган регулирования субъекта Российской Федерации в срок не позднее 5 рабочих дней направляет субъекту естественной монополии запрос о представлении недостающих документов. При непредставлении субъектом естественной монополии запрашиваемых документов или представлении неполного перечня документов орган регулирования субъекта Российской Федерации принимает решение о начале процедуры рассмотрения вопроса об установлении (изменении) цен (тарифов) на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении, оказываемые данным субъектом естественной монополии, на основании результатов проверки его хозяйственной деятельности, а также исходя из имеющихся данных за предшествующие периоды регулирования, в том числе использованных для установления действующих тарифов (пункты 32 и 33 Порядка рассмотрения вопросов по установлению тарифов).
Также при необходимости орган регулирования субъекта Российской Федерации в рамках процедуры рассмотрения предложений об установлении тарифов на услуги по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении вправе запросить у субъекта естественной монополии разъяснения по представленным для рассмотрения вопроса об установлении тарифов документам для принятия решения об установлении тарифов (пункт 41 Порядка рассмотрения вопросов по установлению тарифов).
Таким образом, недостаточность и неоднозначность представленных материалов сами по себе не влекут исключение из необходимой валовой выручки затрат регулируемой организации и не могут являться препятствием для расчета тарифа в экономически обоснованном размере, а также для реализации регулируемой организацией обязательных и необходимых для осуществления регулируемой деятельности мероприятий и обязательств в очередном году и, соответственно, не освобождает тарифный орган от обязанности определить тариф на основании анализа и оценки деятельности регулируемой организации.
В данном случае указанные расходы были надлежащим образом подтверждены Обществом первичными учетными документами, оформленными в соответствии с действующим законодательством о бухгалтерском учете, которые были проверены и оценены судом с соблюдением требований статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Доводы, изложенные в апелляционной жалобе Агентства, не опровергают выводы суда и установленные им обстоятельства, сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Изучив материалы дела, исследовав доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе, не имеется.
Ввиду изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Архангельского областного суда от 21 декабря 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу агентства по тарифам и ценам Архангельской области - без удовлетворения.