ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 марта 2019 г. N 35-АПА19-2
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Калининой Л.А., Горчаковой Е.В.
при секретаре Горенко А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области на решение Тверского областного суда от 17 октября 2018 года об удовлетворении административного искового заявления заместителя прокурора Тверской области о признании не действующим в части Административного регламента исполнения Министерством природных ресурсов и экологии Тверской области государственной функции "Региональный государственный экологический надзор при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору", утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области от 20 октября 2014 года N 9-нп.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей решение суда законным и обоснованным и поэтому не подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
приказом Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области от 20 октября 2014 года N 9-нп утвержден Административный регламент исполнения Министерством природных ресурсов и экологии Тверской области государственной функции "Региональный государственный экологический надзор при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору".
Согласно пункту 8 подраздела IV раздела I под государственным экологическим надзором понимается деятельность Министерства, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти Тверской области, органами местного самоуправления муниципальных образований Тверской области, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами Тверской области в сфере охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок субъектов проверки, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность Министерства по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности субъектами проверки.
Пунктом 15 подраздела VII раздела I предусмотрен перечень результатов исполнения Министерством природных ресурсов и экологии Тверской области государственной функции при проведении мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями: выдача предостережения (при наличии фактов, указанных в пункте 35 административного регламента, подпункт "а"); направление в письменной форме Министру или заместителю Министра мотивированного представления о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица или индивидуального предпринимателя (подпункт "б"); выдача предписания (при наличии нарушений обязательных требований, подпункт "в"); возбуждение дела об административном правонарушении (при наличии поводов к возбуждению дела об административном правонарушении), составление протокола об административном правонарушении, вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении, при необходимости проведение административного расследования, вынесение постановления по делу об административном правонарушении в случаях, предусмотренных КоАП РФ (подпункт "г"); вынесение постановления о назначении административного наказания (при наличии нарушений обязательных требований) (приложение 2 к административному регламенту, подпункт "д"); расчет размера вреда, причиненного нарушениями обязательных требований окружающей среде (при наличии нарушений обязательных требований, причинивших вред, подпункт "е").
Состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур (действий), требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур (действий) в электронной форме установлены разделом III.
В случае выявления при проведении мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями нарушений обязательных требований сотрудник Управления, уполномоченный на проведение мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, к виновным лицам применяет меры, указанные в подразделе VII названного раздела административного регламента, а также направляет в письменной форме Министру либо заместителю Министра мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 81 административного регламента, либо о необходимости проведения мероприятий, направленных на привлечение к административной ответственности физического лица (пункт 132 подраздела VI раздела III).
Подраздел VII раздела III регламентирует порядок принятия мер по результатам проведенных проверок, мероприятий по контролю, в том числе мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в отношении фактов нарушений обязательных требований.
В силу пункта 141 основанием для начала административной процедуры является выявление нарушений обязательных требований в ходе проведения проверок, мероприятий по контролю, в том числе мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Заместитель прокурора Тверской области обратился в суд с административным исковым заявлением (с учетом уточнения требований) о признании недействующими подпункта "в" пункта 15, пункта 132 в части слов "указанные в подразделе VII настоящего раздела административного регламента", наименования раздела VII, пункта 141 в части слов "мероприятий по контролю, в том числе мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями", ссылаясь на противоречие нормативного правового акта субъекта в оспариваемой части Федеральному закону от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".
Решением Тверского областного суда от 17 октября 2018 года (с учетом определения об исправлении описки от 6 декабря 2018 года) административные исковые требования удовлетворены.
В апелляционной жалобе Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области просит отменить решение суда и принять новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене.
В соответствии с пунктами 4, 5, 7 статьи 65 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный экологический надзор) согласно их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
К отношениям, связанным с осуществлением государственного экологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных указанным выше федеральным законом.
В соответствии с пунктами 5, 6 статьи 8.3 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 названной статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 данного федерального закона.
В случае получения в ходе проведения мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, указанных в частях 5 - 7 статьи 8.2 названного федерального закона, сведений о готовящихся нарушениях или признаках нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля направляют юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Выдача предписания в качестве обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в отношении выявленных фактов нарушений предусмотрена в статье 17 этого федерального закона по результатам проведения проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Из изложенного следует, что федеральный законодатель не допускает выдачу предписания (являющегося мерой правового реагирования и актом понуждения к совершению определенных действий), неисполнение которого влечет административную ответственность, при проведении мероприятий в отсутствие взаимодействия органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, как это установлено нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Проанализировав приведенные нормы федерального законодательства, суд пришел к правильному выводу о том, что Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области вышло за пределы предоставленных ему полномочий по организации осуществления регионального экологического надзора, не позволяющих органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации устанавливать процедуры, порядок и последовательность действий при осуществлении регионального экологического надзора, отличающихся от порядка организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, установленных федеральным законодательством.
Выводы суда о соответствии оспариваемого решения федеральному законодательству соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Тверского областного суда от 17 октября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области - без удовлетворения.