ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 марта 2019 г. N 41-АПА19-1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зинченко И.Н.,
судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.
при секретаре Горенко А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционным жалобам Ростовской-на-Дону городской Думы и администрации города Ростова-на-Дону на решение Ростовского областного суда от 18 октября 2018 года, которым частично удовлетворен административных иск Чумака А.К. об оспаривании отдельных положений правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
24 октября 2017 года Ростовской-на-Дону городской Думой принято решение N 398, которым утверждены правила благоустройства территории города Ростова-на-Дону, в соответствии с абзацем восемнадцатым пункта 15 раздела 4 которых на территории города Ростова-на-Дону запрещается размещать объекты торговли, временные и сезонные сооружения (кроме предназначенных для обеспечения пассажирских перевозок) на тротуарах, газонной части улиц, скверов, парковой и лесной зоны без согласования в установленном порядке.
Чумак А.К. обратился в Ростовский областной суд с административным исковым заявлением о признании указанной нормы недействующей в части запрета размещать на территории города Ростова-на-Дону объекты торговли, временные и сезонные сооружения на тротуарах.
Поводом для обращения в суд с настоящим административным исковым заявлением стало привлечение заявителя к административной ответственности на основании части 1 статьи 5.1 областного закона Ростовской области от 25 октября 2002 год N 273-ЗС "Об административных правонарушениях" в связи с невыполнением оспариваемого требования правил благоустройства.
В обоснование своего требования заявитель ссылался на превышение Ростовской-на-Дону городской Думой своих полномочий и противоречие оспариваемого положения правил благоустройства пункту 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации и положениям статьи 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации". Кроме этого, по мнению заявителя, следствием оспариваемого требования правил благоустройства является неопределенность в применении норм об административной ответственности.
Решением Ростовского областного суда от 18 октября 2018 года административный иск удовлетворен частично.
Абзац восемнадцатый пункта 15 раздела 4 оспариваемых правил благоустройства признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу в той мере, в которой он предусматривает, что на территории города Ростова-на-Дону запрещается размещать объекты торговли на тротуарах.
В апелляционных жалобах Ростовская-на-Дону городская Дума и администрация города Ростова-на-Дону просят решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.
Относительно доводов апелляционной жалобы Ростовской-на-Дону городской Думы представителем Чумака А.К. представлены письменные возражения. Прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения относительно доводов апелляционных жалоб.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.
При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 октября 2017 года N 398 "Об утверждении "Правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону" в новой редакции" принято в пределах полномочий Ростовской-на-Дону городской Думы с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.
Проверяя соответствие содержания правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к выводам, с которыми Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в полной мере не согласилась.
В частности, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает ошибочными выводы суда первой инстанции о том, что правилами благоустройства территории города Ростова-на-Дону в оспариваемой части, в которой на тротуарах запрещено размещение объектов торговли, включающих в себя нестационарные торговые объекты, урегулированы не вопросы, связанные с благоустройством территории, а вопросы, связанные с торговой деятельностью.
Федеральный закон "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", определяющий основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации, регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления и хозяйствующими субъектами в связи с организацией и осуществлением торговой деятельности, а также отношения, возникающие между хозяйствующими субъектами при осуществлении ими торговой деятельности, при этом под торговой деятельностью для целей данного федерального закона понимается вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров (части 1 и 3 статьи 1, пункт 1 статьи 2 указанного федерального закона).
Между тем отношения, связанные с благоустройством территорий, регулирует Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Градостроительный кодекс Российской Федерации.
Согласно первоначальной редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения, городского округа относилась организация благоустройства и озеленения территории поселения, городского округа (пункт 19 части 1 статьи 14 и пункт 25 части 1 статьи 16 данного федерального закона).
В редакции Федерального закона от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ к вопросам местного значения поселения, городского округа относилось утверждение правил благоустройства территории поселения, городского округа, установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий, организация благоустройства территории поселения, городского округа. При этом было оговорено, что правила благоустройства территории поселения, городского округа устанавливают, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения, а организация благоустройства территории поселения, городского округа, среди прочего, включает освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм.
Под благоустройством территории поселения (городского округа) в абзаце восемнадцатом части 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", введенном Федеральным законом от 30 ноября 2011 года N 361-ФЗ (в действующей редакции - абзац двадцать первый), понимался комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.
В действующей редакции, то есть в редакции Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ, к вопросам местного значения поселения, городского округа относится утверждение правил благоустройства территории поселения, городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории поселения, городского округа в соответствии с данными правилами.
В связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ в абзаце двадцать первом части 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" приведено определение правил благоустройства территории муниципального образования, под которым понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.
Также Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ внесены изменения в Градостроительный кодекс Российской Федерации, согласно которым градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, осуществляемая, среди прочего, в виде благоустройства территорий. Под благоустройством территорий понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий. Элементами благоустройства являются декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории.
Утверждение правил благоустройства территории муниципального образования Федеральным законом от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Этим же федеральным законом Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дополнен статьей 45.1, предусматривающей содержание правил благоустройства территории муниципального образования. Так, правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы: 1) содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; 2) внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений; 3) проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства, в том числе после проведения земляных работ; 4) организации освещения территории муниципального образования, включая архитектурную подсветку зданий, строений, сооружений; 5) организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями; 6) размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок; 7) размещения и содержания детских и спортивных площадок, площадок для выгула животных, парковок (парковочных мест), малых архитектурных форм; 8) организации пешеходных коммуникаций, в том числе тротуаров, аллей, дорожек, тропинок; 9) обустройства территории муниципального образования в целях обеспечения беспрепятственного передвижения по указанной территории инвалидов и других маломобильных групп населения; 10) уборки территории муниципального образования, в том числе в зимний период; 11) организации стоков ливневых вод; 12) порядка проведения земляных работ; 13) участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий; 14) определения границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации; 15) праздничного оформления территории муниципального образования; 16) порядка участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования; 17) осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования.
Из приведенных выше норм применительно к обстоятельствам настоящего административного дела следует, что благоустройство территорий осуществляется в рамках градостроительной деятельности и его целями являются обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территорий, содержание территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов. Вопреки изложенным выше выводам суда первой инстанции, объекты торговли, размещение которых на тротуарах запрещено оспариваемыми правилами благоустройства территории города Ростова-на-Дону, могут обеспечивать комфортность условий проживания граждан, выступая в качестве элементов благоустройства. Следовательно, вопросы размещения на тротуарах данных объектов торговли, обеспечивающих комфортность условий проживания граждан и выступающих в качестве элементов благоустройства, связаны с благоустройством территории и могут быть урегулированы правилами благоустройства территории муниципального образования.
Вместе с тем указанные ошибочные выводы суда первой инстанции не являются поводом для отмены обжалуемого решения суда, поскольку выводы суда первой инстанции о неопределенности абзаца восемнадцатого пункта 15 раздела 4 оспариваемых правил благоустройства территории города Ростова-на-Дону в части, в которой на тротуарах запрещается размещать объекты торговли, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает правильными.
Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце первом пункта 35 Постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Поскольку абзацем восемнадцатым пункта 15 раздела 4 оспариваемых правил благоустройства предусмотрен запрет на размещение на тротуарах любых объектов торговли, в том числе стационарных торговых объектов, представляющих собой объекты капитального строительства, для строительства и эксплуатации которых необходимы предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности разрешения, и не являющихся элементами благоустройства, а также поскольку абзац восемнадцатый пункта 15 раздела 4 оспариваемых правил благоустройства связывает возможность несоблюдения запрета на размещение объектов торговли на тротуарах в случае согласования такого размещения в установленном порядке, который из оспариваемых правил благоустройства определить не представляется возможным, постольку такое правовое регулирование по вопросу благоустройства территории города Ростова-на-Дону, при котором запрет на размещение объектов торговли на тротуарах поставлен в зависимость от согласования в порядке, установленном неназванными нормативными правовыми актами, не может оцениваться как согласующееся с общеправовым критерием определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, без которого недостижимо ее единообразное понимание и применение; как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, неоднозначность, неясность и противоречивость правового регулирования препятствуют адекватному уяснению его содержания и предназначения, допускают возможность неограниченного усмотрения публичной власти в процессе правоприменения, создают предпосылки для административного произвола и тем самым ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод (постановления от 20 декабря 2011 года N 29-П, от 2 июня 2015 года N 12-П, от 19 июля 2017 года N 21-П и другие).
В этой связи состоявшееся решение Ростовского областного суда по доводам апелляционных жалоб Ростовской-на-Дону городской Думы и администрации города Ростова-на-Дону, основанным на неверном истолковании норм материального права, в том числе абзаца восемнадцатого пункта 15 раздела 4 оспариваемых правил благоустройства по вопросу его неопределенности, отмене не подлежит.
На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Ростовского областного суда от 18 октября 2018 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Ростовской-на-Дону городской Думы и администрации города Ростова-на-Дону - без удовлетворения.