ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 20 марта 2019 г. N 51-АПА19-3
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Гроховской В.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административным исковым заявлениям заместителя прокурора Алтайского края, общества с ограниченной ответственностью "Спецобслуживание плюс" о признании не действующим в части решения управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов от 30 ноября 2017 г. N 496 "Об установлении предельных тарифов на захоронение твердых коммунальных отходов для общества с ограниченной ответственностью "Спецобслуживание плюс", осуществляющего деятельность на территории муниципального образования город Бийск Алтайского края, на 2018 год"
по апелляционной жалобе управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов на решение Алтайского краевого суда от 14 ноября 2018 г., которым административные исковые заявления удовлетворены.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов (далее также - Управление, тарифный орган) от 30 ноября 2017 г. N 496 "Об установлении предельных тарифов на захоронение твердых коммунальных отходов для общества с ограниченной ответственностью "Спецобслуживание плюс", осуществляющего деятельность на территории муниципального образования город Бийск Алтайского края, на 2018 год" (далее - Решение N 469) утверждена производственная программа для общества с ограниченной ответственностью "Спецобслуживание плюс" (далее - ООО "Спецобслуживание плюс", Общество) согласно приложению 1, установлены предельные тарифы на захоронение твердых коммунальных отходов для указанного юридического лица на 2018 г. согласно приложению 2.
Заместитель прокурора Алтайского края обратился в суд с уточненными в ходе рассмотрения дела требованиями о признании Решения N 469 не действующим в части установленной в приложении 1 планируемой массы размещаемых твердых коммунальных отходов (далее также - ТКО) и необходимой валовой выручки (далее также - НВВ), а также в части установленных в приложении 2 предельных тарифов на захоронение твердых коммунальных отходов.
В обоснование требований заместитель прокурора Алтайского края указал на несоответствие оспариваемого нормативного правового акта Основам ценообразования в области обращения с твердыми коммунальными отходами (далее также - Основы ценообразования), Правилам регулирования тарифов в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 г. N 484 (далее также - Правила регулирования тарифов), и Методическим указаниям по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденным приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2016 г. N 1638/16 (далее - Методические указания).
Тарифным органом расчетные объем и масса ТКО необоснованно определены на основании данных из таблицы 7.1 раздела 7 тома 7 территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, Алтайского края, утвержденной приказом Главного управления природных ресурсов и экологии Алтайского края от 14 октября 2016 г. N 1783 (далее - Территориальная схема), вместо таблицы 9.1 раздела 9 тома 7 Территориальной схемы, без учета требований распоряжения Правительства Российской Федерации от 25 июля 2017 г. N 1589-р "Об утверждении перечня видов отходов производства и потребления, в состав которых входят полезные компоненты, захоронение которых запрещается" относительно запрета захоронения лома и отходов, содержащих незагрязненные черные металлы в виде изделий, кусков, несортированные. В состав НВВ Общества включены экономически необоснованные расходы по статьям: нормативная прибыль, приобретение энергетических ресурсов (электроэнергии), прочие производственные расходы на проведение технического обслуживания и планово-предупредительных ремонтов системы автоматической пожарной сигнализации, расходы на участие в информационно-консультационных мероприятиях, расходы на канцелярию, на коммунальные услуги (энергоснабжение, водоснабжение (водоотведение), уголь), на аренду спецтехники, на приобретение горюче-смазочных материалов.
ООО "Спецобслуживание плюс" предъявило административный иск с аналогичными требованиями об оспаривании Решения N 496, ссылаясь на завышение тарифным органом массы ТКО, следствием чего явилось уменьшение тарифа. Полагало незаконным внесение в оспариваемый нормативный правовой акт изменений решением управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов от 28 декабря 2017 г. N 770 "О внесении изменений в решение управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов от 30.11.2017 N 496", поскольку пунктами 21 - 22 Основ ценообразования установлен закрытый перечень оснований для пересмотра тарифа.
Определением от 29 августа 2018 г. указанные административные иски объединены в одно производство для совместного рассмотрения.
Решением Алтайского краевого суда от 14 ноября 2018 г. административные исковые заявления удовлетворены: Решение N 496 признано не действующим со дня принятия в части установленной в приложении 1 планируемой массы размещаемых твердых коммунальных отходов в количестве 237,919 тыс. т, необходимой валовой выручки в размере 58 803,97 тыс. руб., а также в части установленных в приложении 2 предельных тарифов на захоронение твердых коммунальных отходов.
В апелляционной жалобе управление Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов просит решение суда первой инстанции отменить, как незаконное и необоснованное, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. Полагает верным принятое в расчетах тарифа значение массы размещаемых ТКО, поскольку таблица 9.1 раздела 9 тома 7 Территориальной схемы определяет итоговые объемы по направлению отходов на сортировку и не содержит сведений о классах отходов. Полагает, что оспариваемое включение в НВВ нормативной прибыли, расходов на проведение технического обслуживания и планово-предупредительных ремонтов системы автоматической пожарной сигнализации, на аренду объектов, используемых для обработки, обезвреживания и захоронения ТКО, аренду транспортных средств с экипажем и аренду нежилых и административных зданий не может служить основанием для признания Решения N 496 недействующим, поскольку эти необоснованные расходы планируются к исключению при тарифном регулировании на 2019 г.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, и ООО "Спецобслуживание плюс" представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Захоронение твердых коммунальных отходов относится к регулируемым видам деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, для которой устанавливаются предельные тарифы (пункты 1 и 4 статьи 24.8 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", далее - Закон N 89-ФЗ).
Государственное регулирование тарифов в сфере обращения с отходами производства и потребления осуществляется в соответствии с Законом N 89-ФЗ, Основами ценообразования, Правилами регулирования тарифов и Методическими указаниями.
Предельные тарифы и производственные программы в области обращения с твердыми коммунальными отходами устанавливают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами (статья 6 Закона N 89-ФЗ).
Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт и вносящие в него изменения решения изданы уполномоченным органом в установленной форме при наличии необходимого кворума коллегиального органа (пункты 1, 5.4 Положения об управлении Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов, утвержденного постановлением Администрации Алтайского края от 30 ноября 2011 г. N 695, пункты 4.1, 4.10, 4.11 Порядка деятельности правления управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов, утвержденного приказом управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов от 23 октября 2014 г. N 209-пр) и размещены на официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).
ООО "Спецобслуживание плюс" на основании соответствующей лицензии осуществляет деятельность по захоронению твердых коммунальных отходов на полигоне, расположенном в г. Бийске.
На основании заявления Общества от 31 августа 2017 г. тарифный орган утвердил для него производственную программу и установил методом экономически обоснованных расходов предельные тарифы на захоронение твердых коммунальных отходов.
В соответствии с пунктом 18 Основ ценообразования, пунктом 7 Методических указаний тарифы рассчитываются на основании необходимой валовой выручки, определенной для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчетного объема и (или) массы твердых коммунальных отходов.
Для целей тарифного регулирования в области обращения с ТКО под необходимой валовой выручкой понимается экономически обоснованный объем финансовых средств, необходимый в течение очередного периода регулирования регулируемой организации для осуществления регулируемого вида деятельности и обеспечения достижения установленных на соответствующий период регулирования в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации в области обращения с твердыми коммунальными отходами плановых значений показателей эффективности объектов, используемых для обработки, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов (пункты 2, 16 Основ ценообразования, пункт 9 Методических указаний).
Удовлетворяя административные исковые заявления, суд первой инстанции исходил из того, что при утверждении показателей производственной программы для Общества тарифный орган использовал недопустимое значение планируемой массы размещения твердых коммунальных отходов и рассчитал НВВ в экономически необоснованном размере.
Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.
Согласно пункту 3 Основ ценообразования расчет размера необходимой валовой выручки, предельных тарифов на осуществление регулируемых видов деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами, установленных органами регулирования тарифов, долгосрочных параметров регулирования тарифов, дифференциация тарифов осуществляются в соответствии с методическими указаниями по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой.
При применении метода экономически обоснованных расходов (затрат) необходимая валовая выручка регулируемой организации определяется как сумма планируемых на очередной период регулирования расходов (затрат), в том числе, производственных расходов; административных расходов; расходов на арендную плату, лизинговые платежи, концессионную плату; нормативной прибыли; расходов на плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов (пункт 29 Основ ценообразования).
Пунктом 38 Основ ценообразования предусмотрено, что нормативная прибыль включает в себя, в числе прочего, экономически обоснованные расходы на выплаты, предусмотренные коллективными договорами, не учитываемые при определении налоговой базы налога на прибыль (расходов, относимых на прибыль после налогообложения) в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.
Как правильно указано судом, учитывая непредоставление Обществом коллективного договора, у тарифного органа отсутствовали правовые основания для включения в НВВ средств по статье "Нормативная прибыль", тем более что регулируемая организация в составе тарифной заявки их не указывала.
Оценка недопустимости включения в НВВ в полном объеме заявленных Обществом расходов на проведение технического обслуживания и планово предупредительные ремонты системы автоматической пожарной сигнализации дана судом первой инстанции с учетом действующей в ООО "Спецобслуживание плюс" учетной политике, согласно которой на размещение ТКО предусматривается учет расходов в размере 20%, и соответствует пункту 19 Методических указаний, устанавливающему требование о распределении административных расходов согласно учетной политике регулируемой организации.
Судебная коллегия также соглашается с выводами суда о неправомерности учета тарифным органом расходов на горюче-смазочные материалы на основании норм расхода топлива и смазочных материалов, содержащихся в постановлении Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь от 6 января 2012 г., и расходов на аренду спецтехники, находящейся в состоянии, исключающем возможность ее эксплуатации.
Приведенные в апелляционной жалобе доводы о том, что указанные экономически необоснованные расходы планируются Управлением к исключению при тарифном регулировании на 2019 г., основанием для отмены судебного акта не являются.
Установленное пунктом 12 Основ ценообразования правило об исключении из необходимой валовой выручки экономически не обоснованных доходов прошлых периодов регулирования не исключает обязанности органа регулирования в соответствии с пунктом 12 Правил регулирования тарифов отказать регулируемой организации во включении в тарифы отдельных расходов, предложенных регулируемой организацией, в случае если экономическая обоснованность таких расходов в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями не подтверждена.
Пунктом 18 Основ ценообразования предусмотрено, что расчетный объем и (или) масса твердых коммунальных отходов определяются в соответствии с методическими указаниями на основании данных о фактическом объеме и (или) массе твердых коммунальных отходов за последний отчетный год и данных о динамике образования твердых коммунальных отходов за последние 3 года при наличии соответствующих подтверждающих документов, а в случае отсутствия подтверждающих документов - исходя из данных территориальной схемы или, при ее отсутствии, исходя из нормативов накопления твердых коммунальных отходов и заключенных регулируемой организацией договоров на оказание услуг.
Аналогичное положение закреплено в пункте 14 Методических рекомендаций.
Вопреки доводам жалобы, использование тарифным органом для определения количества отходов сведений из таблицы 7.1 раздела 7 тома 7 Территориальной схемы является неправомерным.
Как правильно отмечено в решении, в указанной таблице содержатся сведения не о массе ТКО, подлежащих захоронению на эксплуатируемом административным истцом полигоне г. Бийска, а о массе всех видов отходов, образующихся в муниципальном образовании (в том числе жидких бытовых отходов, отходов с предприятий химической и иной промышленности г. Бийска, которые подлежат утилизации в специально установленном порядке).
При этом следствием неверного определения планируемой массы размещаемых твердых коммунальных отходов является недостоверность зависящих от данного параметра расходов на сырье и материалы, расходов на оплату труда и расходов на плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов, учитываемых при расчете НВВ.
Апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда, они аналогичны позиции административного ответчика в суде первой инстанции, которой суд дал надлежащую правовую оценку.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Основания для отмены решения суда первой инстанции в апелляционном порядке, в том числе те, на которые ссылается представитель административного ответчика, отсутствуют.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Алтайского краевого суда от 14 ноября 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу управления Алтайского края по государственному регулированию цен и тарифов - без удовлетворения.