ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 30 января 2019 г. N 46-АПГ18-42
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Горчаковой Е.В. и Зинченко И.Н.
при секретаре Горенко А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе правительства Самарской области на решение Самарского областного суда от 25 сентября 2018 года, которым частично удовлетворен административный иск первого заместителя прокурора Самарской области об оспаривании отдельного положения Порядка предоставления субсидий из областного бюджета юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, реализующим инвестиционный проект монопрофильного городского округа Самарской области, в целях возмещения затрат в связи с созданием новых рабочих мест при реализации инвестиционного проекта монопрофильного городского округа Самарской области, являющегося приложением 2 к подпрограмме субсидирования создания рабочих мест в монопрофильных городских округах Самарской области на 2014 - 2020 годы государственной программы Самарской области "Создание благоприятных условий для инвестиционной и инновационной деятельности в Самарской области" на 2014 - 2020 годы, утвержденной постановлением правительства Самарской области от 14 ноября 2013 года N 622.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя правительства Самарской области Солодовникова А.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, а также заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением правительства Самарской области от 14 ноября 2013 года N 622 утверждена государственная программа Самарской области "Создание благоприятных условий для инвестиционной и инновационной деятельности в Самарской области" на 2014 - 2018 годы (в действующей редакции - на 2014 - 2020 годы), одной из подпрограмм которой является подпрограмма субсидирования создания рабочих мест в монопрофильных городских округах Самарской области на 2014 - 2020 годы. Одним из мероприятий данной подпрограммы в рамках задачи по созданию условий для привлечения инвесторов в монопрофильные городские округа Самарской области является предоставление субсидий из областного бюджета юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, реализующим инвестиционный проект монопрофильного городского округа Самарской области, в целях возмещения затрат в связи с созданием новых рабочих мест при реализации инвестиционного проекта монопрофильного городского округа Самарской области. Указанное мероприятие финансируется в форме бюджетных ассигнований на предоставление субсидий из областного бюджета юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям в соответствии с Порядком предоставления субсидий из областного бюджета юридическим лицам (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальным предпринимателям, реализующим инвестиционный проект монопрофильного городского округа Самарской области, в целях возмещения затрат в связи с созданием новых рабочих мест при реализации инвестиционного проекта монопрофильного городского округа Самарской области, являющимся приложением 2 к названной подпрограмме и абзац второй пункта 5.2 которого оспаривается по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Самарской области.
Согласно абзацу первому пункта 5.2 названного выше Порядка предоставления субсидий министерством экономического развития и инвестиций Самарской области осуществляется обязательная проверка соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.
Абзацем вторым пункта 5.2 этого же Порядка предоставления субсидий предусмотрено, что органы государственного финансового контроля Самарской области при осуществлении государственного финансового контроля проводят проверку соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.
В случае нарушения инвестором условий предоставления субсидии, выявленного по фактам проверок, проведенных министерством экономического развития и инвестиций Самарской области и органами государственного финансового контроля Самарской области, субсидия подлежит возврату в областной бюджет в течение одного месяца со дня получения инвестором письменного требования министерства экономического развития и инвестиций Самарской области о возврате субсидии (абзац третий пункта 5.2 названного Порядка предоставления субсидий).
В обоснование своего административного искового требования заявитель ссылался на то, что оспариваемая норма противоречит подпункту 5 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации и подпункту "а" пункта 6 общих требований к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года N 887, поскольку данная норма не содержит указания на обязательность проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.
Решением Самарского областного суда от 25 сентября 2018 года административный иск удовлетворен частично: оспариваемая норма признана не действующей со дня вступления решения суда об этом в законную силу в части отсутствия в данной норме указания на обязательность проведения органами государственного финансового контроля Самарской области при осуществлении государственного финансового контроля проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями; в удовлетворении административного иска в остальной части отказано.
В апелляционной жалобе правительство Самарской области просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска полностью.
В поддержку апелляционной жалобы министерством экономического развития и инвестиций Самарской области представлен письменный отзыв.
Относительно доводов апелляционной жалобы Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Самарской области и прокурором, участвующим в административном деле, представлены письменные возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.
При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление правительства Самарской области от 14 ноября 2013 года N 622 принято в пределах полномочий правительства Самарской области с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. Решение Самарского областного суда в указанной части не обжалуется.
Проверяя соответствие оспариваемого положения Порядка предоставления субсидий нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции правильно применил нормы материального права и пришел к обоснованному выводу о признании данного положения не действующим в части.
Предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам регламентировано положениями статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с подпунктом 5 пункта 3 которой нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны соответствовать общим требованиям, установленным Правительством Российской Федерации, и определять, среди прочего, положения об обязательной проверке главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2016 года N 887 утверждены общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, в соответствии с подпунктом "а" пункта 6 которых требования об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение включают, в том числе, требование об обязательной проверке главным распорядителем как получателем бюджетных средств и органом государственного (муниципального) финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий получателями субсидий.
Как видно из оспариваемого положения Порядка предоставления субсидий, проведения органом государственного финансового контроля Самарской области проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями в обязательном порядке данная норма не предусматривает, что противоречит приведенным выше положениям федерального законодательства. В этой связи Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласилась с выводами суда первой инстанции о том, что указанная норма Порядка предоставления субсидий подлежит признанию не действующей в части со дня вступления решения суда об этом в законную силу.
В апелляционной жалобе правительство Самарской области повторяет свою правовую позицию, изложенную в суде первой инстанции, которая заключается в том, что оспариваемое положение Порядка предоставления субсидий не имеет диспозитивного характера, а требование федерального законодательства об указании на обязательность проверки имеет, по мнению административного ответчика, формальный характер и в тексте оспариваемого положения Порядка предоставления субсидий, как полагает административный ответчик, фактически исполнено. Кроме этого, правительство Самарской области в своей апелляционной жалобе снова ссылается на постановление Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2017 года N 1453, которым утверждены Правила предоставления из федерального бюджета субсидий государственным корпорациям (компаниям), публично-правовым компаниям, которые, как утверждает заявитель, названного выше требования федерального законодательства не воспроизводят.
Отклоняя приведенные доводы, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что суждения правительства Самарской области основаны на неверном истолковании норм материального права. Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований не согласиться с указанными выводами не установила и отмечает следующее.
Правительством Самарской области при установлении в оспариваемом Порядке предоставления субсидий требований об осуществлении контроля за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий и ответственности за их нарушение не учтено, что обязательность проверки органом государственного финансового контроля соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями обусловлена не только усмотрением данного органа.
Согласно пункту 5 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 28 декабря 2017 года N 434-ФЗ) при предоставлении субсидий, указанных в настоящей статье, обязательным условием их предоставления, включаемым в договоры (соглашения) о предоставлении субсидий и (или) в нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие их предоставление, и в договоры (соглашения), заключенные в целях исполнения обязательств по данным договорам (соглашениям), является согласие соответственно получателей субсидий и лиц, являющихся поставщиками (подрядчиками, исполнителями) по договорам (соглашениям), заключенным в целях исполнения обязательств по договорам (соглашениям) о предоставлении субсидий (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с участием таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), на осуществление главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, предоставившим субсидии, и органами государственного (муниципального) финансового контроля проверок соблюдения ими условий, целей и порядка предоставления субсидий.
Абзацем восьмым пункта 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что одним из объектов государственного (муниципального) финансового контроля являются юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, государственных (муниципальных) контрактов, а также контрактов (договоров, соглашений), заключенных в целях исполнения указанных договоров (соглашений) и государственных (муниципальных) контрактов, соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги таких юридических лиц.
В соответствии с Федеральным законом от 7 февраля 2011 года N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации в качестве одного из основных своих полномочий организовывает и осуществляет контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 4 части 1 статьи 9). Внешний государственный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации, предоставившего указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета (пункт 2 части 4 статьи 9).
Из приведенных норм следует, что проведение органом государственного финансового контроля проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями предусматривает получение согласия получателей субсидий на проведение такой проверки. Данное согласие является обязательным условием предоставления субсидий, которое включается в договоры (соглашения) об их предоставлении и (или) нормативные правовые акты, регулирующие их предоставление, и в договоры (соглашения), заключенные в целях исполнения обязательств по данным договорам (соглашениям). Между тем, оспариваемый Порядок предоставления субсидий не содержит ни указания на обязательность включения в договоры о предоставлении субсидий согласия получателей субсидий на проведение названной проверки в качестве обязательного условия предоставления субсидий, ни указания на обязательность проведения органом государственного финансового контроля названной проверки, что, в совокупности, не позволяет проводить такую проверку в отношении всех получателей субсидий и исключает обязательность этой проверки. Такое правовое регулирование не соответствует подпункту 5 пункта 3 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации и подпункту "а" пункта 6 вышеназванных общих требований, установленных Правительством Российской Федерации, устанавливающих обязательность проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий их получателями органом государственного финансового контроля.
Таким образом, обжалуемое решение Самарского областного суда является законным и обоснованным, а доводы, приведенные правительством Самарской области в апелляционной жалобе, служить поводом для отмены решения суда не могут.
На основании изложенного, руководствуясь положениями статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Самарского областного суда от 25 сентября 2018 года оставить без изменения, апелляционную жалобу правительства Самарской области - без удовлетворения.