ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 февраля 2019 г. N 9-АПГ18-24
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Смирновой Ирины Вячеславовны о признании не действующими в части Генерального плана сельского поселения Доскинский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области, утвержденного решением сельского Совета Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 19 декабря 2013 г. N 56, и Правил землепользования и застройки сельского поселения Доскинский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области, утвержденных решением сельского Совета Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 19 февраля 2014 г. N 3,
по апелляционным жалобам Правительства Нижегородской области, департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области на решение Нижегородского областного суда от 11 октября 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено частично.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Смирнова И.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими Генерального плана сельского поселения Доскинский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области, утвержденного решением сельского Совета Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 19 декабря 2013 г. N 56 (далее также - Генеральный план), и Правил землепользования и застройки сельского поселения Доскинский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области, утвержденных решением сельского Совета Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 19 февраля 2014 г. N 3 (далее также - Правила землепользования и застройки), в части указания в них на наличие 1000-метровой санитарно-защитной зоны скотомогильника N С-16-04/036, в том числе в части распространения ее на территорию земельных участков с кадастровыми номерами < ... > , < ... > .
В обоснование заявленных требований Смирнова И.В. указала, что является собственником указанных земельных участков. Полагает, что в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не соответствуют Градостроительному кодексу Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) и постановлению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов".
Решением Нижегородского областного суда от 11 октября 2018 г. административное исковое заявление удовлетворено частично: Генеральный план и Правила землепользования и застройки признаны не действующими с даты вступления в законную силу судебного акта в части отображения на карте ограничения использования территорий (охрана окружающей среды) и на карте градостроительного зонирования территории зоны с особыми условиями использования территорий - санитарно-защитной зоны сибиреязвенного скотомогильника N С-16-04/036, охватывающей земельные участки с кадастровыми номерами < ... > .
В апелляционных жалобах Правительство Нижегородской области и департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области просят отменить решение суда и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении административного искового заявления. В обоснование указывают на несоответствие выводов суда нормам материального права и обстоятельствам дела. В частности, не соглашаются с выводом суда об отсутствии правовых оснований для отображения на картах Генерального плана и Правил землепользования и застройки санитарно-защитной зоны сибиреязвенного скотомогильника N С-16-04/036. Отображение зон с особыми условиями использования территорий, а также территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, на картах в составе по обоснованию генерального плана предусмотрено пунктами 7 и 8 части 8 статьи 23 ГрК РФ.
Департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области также ссылается на неприменение судом в рассматриваемом споре части 13 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 342-ФЗ) и на непредоставление административным истцом доказательств нарушения его прав отображением санитарно-защитной зоны.
Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административным истцом представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Согласно пунктам 1 и 3 части 1 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 7, пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ) в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемых нормативных правовых актов, утверждение генерального плана, правил землепользования и застройки поселения относилось к вопросам местного самоуправления поселения. Генеральный план, правила землепользования и застройки поселения утверждаются муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.
Доскинский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области является муниципальным образованием со статусом сельского поселения (статья 1 Устава Доскинский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области, принятого решением сельского Совета Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 29 декабря 2014 г. N 68).
Решением сельского Совета Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 19 декабря 2013 г. N 56 утвержден Генеральный план сельского поселения Доскинский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области.
Решением сельского Совета Доскинского сельсовета Богородского муниципального района Нижегородской области от 19 февраля 2014 г. N 3 утверждены Правила землепользования и застройки сельского поселения Доскинский сельсовет Богородского муниципального района Нижегородской области.
Частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27 мая 2014 г. N 136-ФЗ, субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.
Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации" Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ.
Законом Нижегородской области от 23 декабря 2014 г. N 197-З "О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области" (далее - Закон N 197-З) к полномочиям Правительства Нижегородской области отнесены полномочия органов местного самоуправления сельских поселений Нижегородской области по утверждению генеральных планов сельских поселений, утверждению изменений в генеральные планы сельских поселений, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний.
В соответствии с подпунктом "а" пункта 2 статьи 2.1, статьей 4 Закона N 197-З (в редакции, действующей с 1 января 2018 г.), пунктом 3.6.2 Положения о департаменте градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области, утвержденного постановлением Правительства Нижегородской области от 25 июля 2007 г. N 248, полномочия органов местного самоуправления Богородского муниципального района Нижегородской области и сельских поселений, входящих в состав этого муниципального района, по утверждению правил землепользования и застройки, утверждению изменений в правила землепользования и застройки, за исключением полномочий по организации и проведению публичных слушаний, переданы департаменту градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области.
Как установлено судом и усматривается из материалов дела, оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки, а также вносящие в них изменения нормативные правовые акты, приняты уполномоченными на дату их издания органами с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24 - 25, 31 - 32 ГрК РФ, в установленной форме и официально опубликованы в установленном порядке.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 ГрК РФ), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.
Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.
Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН).
Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон.
Скотомогильники с захоронением в ямах отнесены к I классу санитарной классификации, при этом для объектов, входящих в данный класс, ориентировочный размер санитарно-защитной зоны составляет 1000 м (пункт 7.1.12 раздела VII СанПиН).
Вместе с тем конкретные размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН). Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН).
Пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 г. N 222 "Об утверждении Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон" на правообладателей объектов капитального строительства, введенных в эксплуатацию до дня вступления в силу указанного постановления, в отношении которых подлежат установлению санитарно-защитные зоны, возлагается обязанность в срок не более одного года со дня вступления в силу данного постановления проведения исследований (измерений) атмосферного воздуха, уровней физического и (или) биологического воздействия на атмосферный воздух за контуром объекта и предоставления в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ее территориальные органы) заявления об установлении санитарно-защитной зоны с приложением к нему документов, предусмотренных пунктом 14 утвержденных указанным постановлением Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (далее - Правила установления санитарно-защитных зон).
Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ).
Характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана, в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ).
Границы зон с особыми условиями использования территорий в обязательном порядке отображаются на карте градостроительного зонирования, входящей в состав правил землепользования и застройки, а также могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).
Судебная коллегия, с учетом приведенных норм, а также анализа положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования и градостроительного зонирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в Единый государственный реестр недвижимости внесены сведения об объекте недвижимости - сибиреязвенном скотомогильнике N С-16-04/036 по адресу: < ... > (дата последнего захоронения - 1956 г.). На картах Генерального плана и Правил землепользования и застройки отображены зоны с особыми условиями использования территории - санитарно-защитная зона скотомогильника N С-16-04/036, в границы которой полностью входят расположенные на данной территории принадлежащие административному истцу земельные участки с кадастровыми номерами < ... > , < ... > .
Вместе с тем постановление об утверждении санитарно-защитной зоны данного скотомогильника Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации не принималось. Проект санитарно-защитной зоны с обоснованием ее размеров в материалы дела не представлен.
При указанных обстоятельствах, правильным является вывод суда о том, что отображение в Генеральном плане и Правилах землепользования и застройки санитарно-защитной зоны скотомогильника, не утвержденной в установленном порядке, противоречит актам большей юридической силы.
Доводы апелляционных жалоб об обратном подлежат отклонению, как основанные на ошибочном толковании закона.
Часть 13 статьи 26 Закона N 342-ФЗ, ссылкой на которую департамент градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области обосновывает свою жалобу, не опровергает правильности выводов суда первой инстанции, поскольку отображение в документах территориального планирования санитарно-защитных зон допускается только после установления их уполномоченным органом.
Вопреки доводам жалоб, отсутствие акта об утверждении границ санитарно-защитной зоны исключает возможность их отображения в генеральном плане и правилах землепользования и застройки.
При этом согласно пункту 25 Правил установления санитарно-защитных зон санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.
О нарушении прав Смирновой И.В. оспариваемыми нормативными правовыми актами свидетельствует отказ в выдаче ей разрешений на строительство на земельных участках, входящих в границы санитарно-защитной зоны скотомогильника.
С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных норм федерального законодательства, Судебная коллегия приходит к выводу, что суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал представленные документы и, оценив собранные доказательства в их совокупности, правомерно признал оспариваемые нормативные правовые акты не действующими в части, что соответствует также положениям статьи 215 КАС РФ.
Доводы апелляционных жалоб не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судом первой инстанции при рассмотрении административного дела и не получили бы соответствующую оценку в решении. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Нижегородского областного суда от 11 октября 2018 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы Правительства Нижегородской области, департамента градостроительной деятельности и развития агломераций Нижегородской области - без удовлетворения.