ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 8 февраля 2018 г. N 66-АПГ17-42
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Руссоль" о признании недействующим приказа Службы по тарифам Иркутской области от 29 декабря 2016 г. N 515-спр "Об установлении предельных максимальных тарифов на транспортные услуги, оказываемые ПАО "Иркутскэнерго" (филиал ТЭЦ-11) на подъездных железнодорожных путях"
по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Руссоль" на решение Иркутского областного суда от 18 августа 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Руссоль" Караськиной М.С., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Службы по тарифам Иркутской области Патрикеевой А.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой И.С., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Службой по тарифам Иркутской области (далее также - Служба по тарифам, тарифный орган) 29 декабря 2016 г. издан приказ N 515-спр "Об установлении предельных максимальных тарифов на транспортные услуги, оказываемые ПАО "Иркутскэнерго" (филиал ТЭЦ-11) на подъездных железнодорожных путях" (далее также - Приказ N 515-спр).
Пунктом 1 Приказа N 515-спр установлены предельные максимальные тарифы на транспортные услуги, оказываемые Иркутским публичным акционерным обществом энергетики и электрификации (далее также - ПАО "Иркутскэнерго") на подъездных железнодорожных путях (без учета НДС): маневровая работа локомотива, не связанная с подачей и (или) уборкой вагонов, выполняемая по отдельному требованию грузовладельцев, - 3295,30 руб. за 1 час маневровой работы локомотива; подача и (или) уборка вагонов (перевозка грузов) - 19,21 руб. за 1 тонно-километр.
Общество с ограниченной ответственностью "Руссоль" (далее также - ООО "Руссоль", Общество) обратилось в Иркутский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Приказа N 515-спр, мотивируя требования нарушением своих прав и законных интересов как пользователя подъездными железнодорожными путями филиала ТЭЦ-11. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует пункту 1 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции". При утверждении тарифов административный ответчик руководствовался ненормативными актами, не распространяющими свое действие на правоотношения сторон, принял необоснованные расходы ПАО "Иркутскэнерго" и указанное им распределение затрат железнодорожного цеха на регулируемые и нерегулируемые услуги и общехозяйственных расходов, относимых к железнодорожному цеху. Принятая в расчет величина грузооборота на очередной период регулирования по путям ТЭЦ-11 для собственных нужд не соответствует графику оборота маршрута и расстоянию подачи вагонов с углем до мест выгрузки, а также объему маневровых работ. Необоснованно учтен налог на имущество (внереализационные расходы) в сумме 510 тыс. руб., предусматривающий в том числе налогообложение трех тепловозов ТЭМ2, приобретенных ПАО "Иркутскэнерго" в апреле 2016 г., хотя данные объекты не подлежат обложению налогом на имущество, а также проценты по кредитам, заявленные предприятием в связи с убыточностью услуг железнодорожного цеха и возникновением кассовых разрывов.
Решением Иркутского областного суда от 18 августа 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе ООО "Руссоль" просит решение суда первой инстанции отменить, как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, принять новый судебный акт, которым административное исковое заявление удовлетворить. В обоснование доводов указывает, что судом не дана оценка необоснованному включению в состав затрат расходов ПАО "Иркутскэнерго" налога на движимое имущество и процентов по кредитам, так как использование этих кредитов на регулируемый вид деятельности не подтверждено. Обращает внимание на применение при утверждении тарифов ненормативных актов, не распространяющихся на правоотношения сторон. Полагает необоснованным отклонение судом контррасчета тарифов, выполненного ООО "Руссоль", и отказ в истребовании у ПАО "Иркутскэнерго" документов для проверки грузооборота по путям станции "Химическая" и обоснованности включения доходов и расходов по услугам железнодорожного цеха, расходов фонда оплаты труда, расходов на материалы для железнодорожного цеха. В жалобе также указывается на недопустимость допроса в качестве свидетеля сотрудника Службы по тарифам Иркутской области, принимавшего участие в утверждении оспариваемых тарифов.
Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, Службой по тарифам Иркутской области и ПАО "Иркутскэнерго" представлены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.
Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.
Установление подлежащих государственному регулированию цен (тарифов) на товары (услуги) согласно подпункту 55 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" является полномочием органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Железнодорожный транспорт в Российской Федерации состоит из железнодорожного транспорта общего пользования (работы на железнодорожных путях общего пользования), железнодорожного транспорта необщего пользования (работы на железнодорожных подъездных путях), а также технологического железнодорожного транспорта организаций, предназначенного для перемещения товаров на территориях указанных организаций и выполнения начально-конечных операций с железнодорожным подвижным составом для собственных нужд указанных организаций (статья 1 Федерального закона от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ, Закон о железнодорожном транспорте)).
Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" Правительство Российской Федерации постановлением от 7 февраля 1995 г. N 239 (далее также - Постановление N 239) утвердило Перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок (далее - Перечень). В соответствии с Перечнем государственному регулированию среди прочих подлежат транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях организациями промышленного железнодорожного транспорта и другими хозяйствующими субъектами независимо от организационно-правовой формы, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта. При этом государственное регулирование цен (тарифов) может осуществляться путем установления как фиксированных, так и предельных цен на соответствующие услуги (пункт 7 Постановления N 239).
Согласно абзацу третьему пункта 1 статьи 8 Закона о железнодорожном транспорте тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах необщего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее также - Закон N 147-ФЗ, Закон о естественных монополиях) и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Пунктом 10 части 1 статьи 10 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее также - Закон о защите конкуренции) установлен запрет на злоупотребление хозяйствующим субъектом доминирующего положения, в частности на действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц, в том числе действия по нарушению установленного нормативным правовым актом порядка ценообразования.
Для квалификации действий хозяйствующего субъекта в соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции необходимым условием является установление факта занятия хозяйствующим субъектом доминирующего положения и наступления (возможности наступления) определенных в этой норме последствий.
В соответствии с частью 1 статьи 5 Закона о защите конкуренции доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.
Из совокупного анализа приведенных норм в их системном единстве следует, что транспортная услуга эксплуатации железнодорожного пути необщего пользования, оказываемая собственником (или владельцем на ином законном основании) на принадлежащих ему подъездных путях, который занимает доминирующее положение на локальном товарном рынке, является услугой на рынке, находящемся в состоянии естественной монополии. При этом в силу федерального законодательства тарифы на транспортные услуги, оказываемые на железнодорожных путях необщего пользования, подлежат государственному регулированию и оказание услуг по пропуску вагонов и эксплуатации подъездных путей хозяйствующими субъектами осуществляется на основании государственных тарифов независимо от того, обладает или нет субъект регулируемой деятельности статусом субъекта естественной монополии.
Вместе с тем федеральный законодатель, предоставляя органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации право вводить государственное регулирование цен (тарифов) на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях хозяйствующими субъектами, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта, не установил каких-либо правил такого регулирования, то есть отнес к компетенции региональных органов власти не только установление цен (тарифов) на такие услуги (фиксированных или предельных), но и определение порядка их установления, разработки методов и методик расчета таких цен (тарифов).
Порядок расчета и установления (пересмотра) подлежащих государственному регулированию тарифов на транспортные услуги в Иркутской области определен Положением о государственном регулировании тарифов на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях организациями промышленного железнодорожного транспорта и другими хозяйствующими субъектами независимо от организационно-правовой формы, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта, утвержденным постановлением Правительства Иркутской области от 6 декабря 2010 г. N 320-пп "О государственном регулировании тарифов на транспортные услуги, оказываемые на подъездных железнодорожных путях" (далее - Положение N 320-пп).
Исходя из подпункта 32 пункта 5 Положения о Службе по тарифам Иркутской области, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 7 июня 2012 г. N 303-пп, специально уполномоченным исполнительным органом государственной власти Иркутской области в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на территории Иркутской области, а также по установлению тарифов на транспортные услуги, оказываемые на подъездных путях организациями промышленного железнодорожного транспорта и другими хозяйствующими субъектами независимо от организационно-правовой формы, за исключением организаций федерального железнодорожного транспорта, является Служба по тарифам Иркутской области (подпункт 32 пункта 5 Положения о Службе по тарифам Иркутской области, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 7 июня 2012 г. N 303-пп).
Как усматривается из материалов дела, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти Иркутской области в установленной форме, официально опубликован и по этим основаниям не оспаривается.
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к выводу, что рассчитанный органом регулирования тариф является экономически обоснованным и федеральному законодательству или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу в сфере государственного регулирования тарифов, не противоречит.
Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и согласуются с нормами, регулирующими спорные правоотношения.
ПАО "Иркутскэнерго", осуществляя деятельность железнодорожного транспорта (грузовые перевозки, транспортную обработку грузов), обратилось в Службу по тарифам Иркутской области с заявлением от 4 октября 2016 г. об установлении тарифов на подачу и (или) уборку вагонов (перевозку грузов), маневровую работу, не связанную с подачей и (или) уборкой вагонов, выполняемую по отдельному требованию грузовладельцев, для ТЭЦ-11 - филиала ПАО "Иркутскэнерго", являющегося его обособленным структурным подразделением, на 2017 г., с приложением обосновывающих документов.
Согласно организационной структуре в состав филиала входит железнодорожный цех (далее - ЖДЦ), который включает участок перевозок (развернутая длина железнодорожного пути необщего пользования станции "Химическая" составляет 52681,1 км), локомотивное депо, участок по ремонту пути, участок сигнализации, централизации блокировки и связи, участок энергоснабжения, участок по ремонту подвижного состава. Для осуществления производственной деятельности предприятие эксплуатирует три локомотива марки ТЭМ-2, 129 стрелочных переводов. Согласно пояснительной записке к расчету тарифа ПАО "Иркутскэнерго" ЖДЦ по характеру работы является промышленной, грузовой железнодорожной станцией, единственным связующим звеном с железнодорожными подъездными путями филиала, а также таких контрагентов, как ООО "Руссоль", ООО "Усольехимпром", ФГКУ Комбинат "Прибайкалье", и другими предприятиями.
В связи с несоответствием заявления установленным требованиям тарифным органом на основании пункта 27 Положения N 320-пп заявление ПАО "Иркутскэнерго" вместе с материалами были возвращены без рассмотрения. ПАО "Иркутскэнерго", устранив нарушения, представило необходимые для установления тарифов на транспортные услуги материалы в полном объеме согласно пункту 25 Положения N 320-пп.
Специалистами Службы по тарифам Иркутской области проведена экспертиза представленных обществом документов на основании метода экономически обоснованных расходов. В связи с возражениями ПАО "Иркутскэнерго" и представлением предприятием дополнительных материалов (письма от 12 декабря 2016 г. и от 23 декабря 2016 г.) Службой по тарифам подготовлено дополнение к экспертному заключению, направленное ПАО "Иркутскэнерго" письмом от 28 декабря 2016 г. По результатам произведенной экспертизы предложений по установлению тарифов экспертной группой рассчитаны экономически обоснованные тарифы.
Оспариваемым приказом Службы по тарифам Иркутской области установлены тарифы, размеры которых указаны в экспертном заключении и дополнении к нему.
Пунктом 20 Положения N 320-пп предусмотрено, что при установлении тарифов на транспортные услуги регулирующий орган принимает меры, направленные на исключение экономически не обоснованных расходов субъектов регулирования из состава экономически обоснованной себестоимости транспортных услуг. Расходы, не подтвержденные документально, признаются регулирующим органом экономически не обоснованными.
Всесторонне, полно и объективно исследовав представленные материалы административного и тарифного дел, проверив и оценив собранные доказательства в их совокупности, суд пришел к обоснованному выводу об их достаточности для разрешения дела и, основываясь на правовом анализе приведенного федерального и регионального законодательства, правильно пришел к выводу о том, что Служба по тарифам Иркутской области, принимая оспариваемый нормативный правовой акт, требований действующего законодательства не нарушила и установила экономически обоснованные тарифы.
Мотивы, по которым суд пришел к такому заключению, подробно изложены в обжалуемом решении, Судебная коллегия находит их убедительными, основанными на правильном применении норм действующего законодательства.
Подлежат отклонению доводы апелляционной жалобы в части несогласия Общества с выводами суда по вопросу определения тарифным органом расходов ПАО "Иркутскэнерго" по налогу на имущество, процентов по кредитам и налога на прибыль исходя из следующего.
Согласно статье 1 Закона о железнодорожном транспорте устойчивость работы железнодорожного транспорта, доступность, безопасность и качество оказываемых услуг являются основополагающими принципами функционирования железнодорожного транспорта.
В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Закона о железнодорожном транспорте государственное регулирование в области железнодорожного транспорта необщего пользования осуществляется в целях: обеспечения безопасного и качественного функционирования железнодорожного транспорта необщего пользования; обеспечения непрерывности перевозочного процесса, осуществляемого совместно с владельцами инфраструктур и перевозчиками; беспрепятственного доступа пользователей услугами железнодорожного транспорта, перевозчиков, владельцев инфраструктур к услугам, оказываемым владельцами железнодорожных путей необщего пользования.
Согласно пункту 3 Положения N 320-пп к принципам регулирования тарифов на транспортные услуги отнесены: обеспечение баланса экономических интересов субъектов регулирования и потребителей транспортных услуг; определение экономической обоснованности планируемых (расчетных) себестоимости и прибыли при расчете и установлении тарифов; обеспечение обязательного раздельного учета объемов оказанных транспортных услуг, доходов и расходов по видам регулируемой деятельности.
Определение состава расходов, включаемых в необходимую валовую выручку, и оценка их экономической обоснованности производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в сфере бухгалтерского учета. В необходимую валовую выручку включаются планируемые на расчетный период регулирования расходы, уменьшающие налоговую базу по налогу на прибыль организаций (расходы, связанные с оказанием транспортных услуг), и расходы, не учитываемые при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций (относимые на прибыль после налогообложения) (пункты 10, 11 Положения N 320-пп).
Согласно материалам дела внереализационные расходы ПАО "Иркутскэнерго" приняты Службой по тарифам Иркутской области в размере 6566 тыс. руб., в том числе проценты за кредит - 4708 тыс. руб., налог на прибыль - 1313 тыс. руб., налог на имущество - 510 тыс. руб.
Признавая тариф обоснованным, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что поскольку Положением N 320-пп не урегулирован порядок расчета регулирующим органом расходов, связанных с уплатой процентов за предоставление в пользование средств (кредитов), а федеральное законодательство, регулирующее порядок установления цен (тарифов) в других регулируемых видах деятельности (например, в отношении услуг субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок), содержит соответствующие нормы об определении упомянутых расходов, то Службой по тарифам Иркутской области правомерно расчет данных затрат произведен аналогично принципу определения затрат на уплату процентов за предоставление в пользование средств (кредитов, займов), предусмотренному подпунктом "а" пункта 14 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 г. N 643, согласно которому в необходимую валовую выручку включаются расходы, связанные с оплатой услуг, оказываемых кредитными организациями, включая уплату процентов за предоставление в пользование средств (кредитов, займов).
Суд первой инстанции, установив, что Службой по тарифам Иркутской области на основании представленных бухгалтерских документов был проведен анализ необходимости привлечения заемных денежных средств, а также что факт убыточности регулируемой деятельности ПАО "Иркутскэнерго" ТЭЦ-11 нашел подтверждение при рассмотрении дела, правомерно пришел к выводу о необходимости привлечения предприятием заемных денежных средств, в том числе для закрытия текущих кассовых разрывов с целью нормальной деятельности хозяйствующего субъекта, а также об экономической обоснованности расходов регулируемой организации по уплате процентов за кредит. При этом произведенный расчет проверен судом и обоснованно признан правильным.
Вопреки доводам апелляционной жалобы о необоснованном включении в расчет тарифа налога на прибыль пунктом 14 Положения N 320-пп определено, что в НВВ включается сумма налога на прибыль организаций, в связи с чем выводы суда первой инстанции о том, что налог на прибыль обоснованно включен тарифным органом на 2017 год, являющийся плановым, являются верными.
Не влечет отмену решения суда и довод жалобы о том, что судом не дана оценка факту и незаконно признано обоснованным включение в расходы ПАО "Иркутскэнерго" налога на имущество.
Пунктом 21 Положения N 320-пп определено, что в случае, если по итогам расчетного периода регулирования на основании данных статистической, бухгалтерской, налоговой отчетности и иных материалов выявлены необоснованные расходы субъекта регулирования за счет поступлений от регулируемой деятельности, регулирующий орган обязан принять решение об исключении этих расходов из суммы расходов, учитываемых при установлении тарифов на транспортные услуги на последующий период регулирования.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что допущенная техническая ошибка при учете в составе НВВ налога на имущество не свидетельствует о незаконности оспариваемого приказа, поскольку данная ошибка может быть исправлена путем исключения излишне полученных доходов ПАО "Иркутскэнерго" в последующем периоде регулирования. Включение данных затрат не оказало существенного влияния на размер тарифов.
Действующим законодательством не определен исчерпывающий перечень правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется регулирование тарифов в сфере железнодорожного транспорта.
Доводы апелляционной жалобы о том, что тарифный орган руководствовался ненормативными правовыми актами, не распространяющими свое действие на правоотношения сторон, несостоятельны и не являются основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, поскольку Приказ N 515-спр соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. При этом судом первой инстанции правомерно отмечено, что Обществом не указаны конкретные нарушения при издании оспариваемого приказа и установлении тарифов в связи с применением регулирующим органом указанных нормативных актов. Неприменение указанного административным истцом нормативного акта при установлении тарифов не привело к нарушению прав административного истца и не может свидетельствовать об экономической необоснованности тарифа.
Довод жалобы о необоснованном отказе суда в удовлетворении ходатайства общества об истребовании дополнительных доказательств, не может быть принят во внимание, поскольку согласно части 3 статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации достаточность и допустимость доказательств по делу определяется судом. Суд принимает только те доказательства, которые имеют значение для рассмотрения и разрешения административного дела (статья 60 КАС РФ). Все представленные в материалы дела документы являются достаточными для рассмотрения настоящего дела и в дополнении не нуждаются. В удовлетворении ходатайства общества об истребовании дополнительных доказательств суд правомерно отказал.
Нарушений норм процессуального законодательства при допросе свидетеля Васильева Г.Н. судом не допущено, свидетель предупрежден об уголовной ответственности за дачу заведомо ложных показаний, о чем в материалах дела имеется подписка. Поскольку Васильев Г.Н. составлял экспертное заключение и дополнение к нему, то данное должностное лицо было вызвано в суд для дачи показаний правомерно.
Другие доводы апелляционной жалобы сводятся к иной оценке представленных по делу доказательств, основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, не опровергают выводы суда первой инстанции.
Судебная коллегия считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям; предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке, в том числе на которые имеются ссылки в апелляционной жалобе, отсутствуют.
Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Иркутского областного суда от 18 августа 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Руссоль" - без удовлетворения.