ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 19 мая 2021 г. N 33-КАД21-3-К3
Судья Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации Горчакова Е.В., рассмотрев в порядке статьи 327.1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации кассационную жалобу Ивановой Юлии Владимировны на определение судьи Ленинградского областного суда от 14 октября 2020 года, апелляционное определение судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 30 октября 2020 года и кассационное определение судьи судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 11 декабря 2020 года по административному материалу N 9а-103/2020 по административному исковому заявлению Ивановой Ю.В. о признании недействующим приказа Комитета по дорожному хозяйству Ленинградской области от 28 сентября 2020 года N 50/20 "О введении временного прекращения движения транспортных средств по участку км 5 + 500 автомобильной дороги общего пользования регионального значения "Каменногорск - Лесогорский" в Выборгском районе Ленинградской области" (далее также - Приказ от 28 сентября 2020 года),
установила:
Приказом от 28 сентября 2020 года на период с 5 октября по 31 декабря 2020 года на конкретном участке автомобильной дороги, включающем автодорожный путепровод через железную дорогу на станции "Каменногорск 40 км", введено временное прекращение движения всех категорий транспортных средств с обеспечением объезда по автомобильным дорогам общего пользования регионального значения "Комсомольское - Приозерск" и федерального значения А-181 "Скандинавия" Санкт-Петербург - Выборг - граница с Финляндской Республикой (бывшая "Выборг - Светогорск").
Иванова Ю.В., считая названный приказ региональным нормативным правовым актом, ссылаясь на его противоречие федеральному законодательству, обратилась в областной суд с административным исковым заявлением о признании Приказа от 28 сентября 2020 года недействующим.
Определением судьи Ленинградского областного суда от 14 октября 2020 года, оставленным без изменения апелляционным определением судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 30 октября 2020 года, административное исковое заявление возвращено.
Кассационным определением судьи судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 11 декабря 2020 года вынесенные по материалу судебные акты оставлены без изменения.
В связи с необходимостью проверки доводов поступившей в Верховный Суд Российской Федерации кассационной жалобы Ивановой Ю.В. о незаконности названных судебных актов по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 15 февраля 2021 года административный материал истребован, определением от 19 апреля 2021 года кассационная жалоба с материалом передана для рассмотрения в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Такие нарушения судьями названных судов общей юрисдикции допущены.
Возвращая административное исковое заявление ввиду неподсудности заявленных Ивановой Ю.В. требований Ленинградскому областному суду, судья, с которым согласились судьи вышестоящих судебных инстанций, исходил из того, что оспариваемый приказ не является нормативным правовым актом, поскольку не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение и направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, на основании чего сделал вывод о том, что административный спор подлежит разрешению по правилам главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Между тем изложенная позиция основана на неправильном применении норм материального права, регулирующих возникшие отношения, и норм процессуального права.
Одной из задач административного судопроизводства в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Частью 1 статьи 4 названного кодекса предусмотрено право каждого заинтересованного лица на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.
В соответствии со статьей 47 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом.
Пунктом 2 части 1 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела в том числе об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований.
В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как указал Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.
Конституционный Суд Российской Федерации определил нормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 года N 6-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества "Газпром нефть").
Общественные отношения, возникающие в процессе организации дорожного движения, а также при организации и осуществлении парковочной деятельности, регулирует Федеральный закон от 29 декабря 2017 года N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Правовое регулирование организации дорожного движения в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации, а также актах, составляющих право Евразийского экономического союза, и состоит из указанного федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных нормативных правовых актов в области организации дорожного движения (часть 1 статьи 4 поименованного выше закона).
В Ленинградской области отраслевым органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах компетенции, установленной Правительством Ленинградской области, полномочия и функции в сфере дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, включая полномочия по координации, регулированию и контролю деятельности дорожных организаций Ленинградской области, а также полномочия субъекта Российской Федерации - Ленинградской области в области обеспечения безопасности дорожного движения и организации дорожного движения, является Комитет по дорожному хозяйству Ленинградской области (далее - Комитет, пункт 1.1 Положения о Комитете, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 7 сентября 2011 года N 283, далее - Положение).
К полномочиям Комитета в том числе относятся осуществление и планирование дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения (пункты 2.3, 2.4 Положения).
В соответствии с пунктом 2.16 Положения нормативные правовые акты Ленинградской области принимаются Комитетом в форме приказов, а правовые акты Ленинградской области, имеющие ненормативный характер, в форме распоряжений.
Как следует из оспариваемого приказа, он содержит прямой запрет на движение всех категорий транспортных средств на конкретном участке автомобильной дороги общего пользования регионального значения "Каменногорск - Лесогорский" в конкретный временной период, то есть всем участникам (физическим и юридическим лицам) дорожного движения предписывает в течение более чем 85 дней конкретное правило поведения, заключающееся в осуществлении движения в объезд по иным дорогам общего пользования.
С учетом изложенного вывод о том, что Приказ от 28 сентября 2020 года, адресованный конкретным государственным органам и юридическим лицам, не содержит правил поведения и не рассчитан на неоднократное применение, поскольку носит разовый характер ввиду временных рамок его действия, не является нормативным правовым актом, не соответствует приведенным выше федеральным нормам, правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации.
Таким образом, Иванова Ю.В., правильно определяя оспариваемый приказ Комитета как правовой акт нормативного содержания, обратилась в Ленинградский областной суд с административным иском с соблюдением правил подсудности, избранный административным истцом порядок разрешения заявленных требований полностью соответствует положениям части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Обжалуемые в кассационном порядке судебные акты являются незаконными и подлежат отмене, как принятые с существенным нарушением норм материального и процессуального права, повлекшим нарушение конституционного права административного истца на рассмотрение заявленных им требований судом, к подсудности которого они отнесены законом, административный иск Ивановой Ю.В. - направлению на рассмотрение в Ленинградский областной суд исходя из того, что на момент его подачи в суд 13 октября 2020 года оспариваемый нормативный правовой акт являлся действующим.
Руководствуясь статьями 327.1 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судья
определила:
определение судьи Ленинградского областного суда от 14 октября 2020 года, апелляционное определение судьи Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 30 октября 2020 года и кассационное определение судьи судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 11 декабря 2020 года отменить, административное исковое заявление Ивановой Юлии Владимировны о признании недействующим приказа Комитета по дорожному хозяйству Ленинградской области от 28 сентября 2020 года N 50/20 "О введении временного прекращения движения транспортных средств по участку км 5 + 500 автомобильной дороги общего пользования регионального значения "Каменногорск - Лесогорский" в Выборгском районе Ленинградской области" направить в Ленинградский областной суд для рассмотрения по существу.
Судья Судебной коллегии
по административным делам
Верховного Суда Российской Федерации
Е.В.ГОРЧАКОВА