ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 23 декабря 2020 г. N 83-КАД20-6-К1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Калининой Л.А. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Кузьмицкой Ирины Валерьевны на решение Клинцовского городского суда Брянской области от 5 марта 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Брянского областного суда от 24 октября 2019 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 28 февраля 2020 года по административному делу N 2а-108/2019 по административному исковому заявлению Кузьмицкой И.В. к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Брянской области, заместителю государственного инспектора по использованию и охране земель межмуниципального отдела по Клинцовскому, Красногорскому, Гордеевскому районам и городу Клинцы Управления Росреестра по Брянской области об оспаривании предписания об устранении нарушения требований земельного законодательства.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителей Кузьмицкой И.В. - Кузьмицкой Д.В. и Пироговой Е.Е., поддержавших доводы кассационной жалобы, возражения представителя Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Брянской области Чижонкова А.А., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
28 февраля 2018 года должностным лицом Управления Росреестра по Брянской области на основании распоряжения руководителя Управления Росреестра по Брянской области от 30 января 2018 года N 3 проведена плановая документарная и выездная проверка соблюдения земельного законодательства на земельном участке, расположенном по адресу: < ... > область, г. < ... > , площадью 343 кв. м, с кадастровым номером < ... > , разрешенным видом использования "для жилищного строительства" из земель населенных пунктов (поселений); был установлен факт неправомерного использования части земельного участка, а именно под магазин, в связи с чем выдано предписание о необходимости использования земельного участка в соответствии с его целевым назначением "для жилищного строительства" или изменения вида разрешенного использования.
13 сентября 2018 года должностным лицом Управления Росреестра по Брянской области на основании распоряжения руководителя Управления Росреестра по Брянской области от 29 августа 2018 года N 167 по результатам внеплановой выездной проверки соблюдения земельного законодательства на земельном участке по указанному выше адресу Кузьмицкой И.В. выдано предписание от 13 сентября 2018 года N 62 об устранении ранее выявленного нарушения земельного законодательства.
Кузьмицкая И.В. обратилась в Клинцовский городской суд Брянской области с административным исковым заявлением о признании незаконным предписания от 13 сентября 2018 года N 62 и его отмене.
Решением Клинцовского городского суда Брянской области от 5 марта 2019 года административное исковое заявление удовлетворено частично, предписание об устранении выявленного нарушения требования земельного законодательства Российской Федерации от 13 сентября 2018 года N 62 признано незаконным, в удовлетворении требования об отмене указанного предписания отказано.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Брянского областного суда от 24 октября 2019 года, оставленным без изменения кассационным определением судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 28 февраля 2020 года, решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение об отказе Кузьмицкой И.В. в удовлетворении административного искового заявления.
В кассационной жалобе, адресованной Верховному Суду Российской Федерации, Кузьмицкая И.В. просит решение суда первой инстанции отменить в той части, которой ей отказано в удовлетворении требований, апелляционное и кассационное определения отменить в полном объеме, приняв по делу новое решение об удовлетворении административных исковых требований, настаивая на том, что судебные акты постановлены с существенными нарушениями норм материального и процессуального права, повлиявшими на исход административного дела, без устранения которых невозможны защита и восстановление нарушенных прав и законных интересов административного истца.
В жалобе отмечается, что разрешенное использование земельных участков установлено до дня утверждения Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года N 540, Жилищный кодекс Российской Федерации допускает осуществление предпринимательской деятельности в жилом доме, если это не нарушает права граждан, Правила землепользования и застройки на территории городского округа "город Клинцы Брянской области", утвержденные решением Клинцовского городского Совета народных депутатов от 24 мая 2017 года N 614 не подлежали применению к спорному правоотношению; отсутствие указания в резолютивной части решения суда первой инстанции на возложение обязанности на административного ответчика отменить оспариваемое предписание препятствует осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов Кузьмицкой И.В.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 5 октября 2020 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 1 декабря 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Изучив и проверив материалы дела, Судебная коллегия полагает заслуживающими внимания доводы подателя кассационной жалобы об отмене судебных постановлений в порядке статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации исходя из следующего.
Правовое регулирование отношений, связанных с реализацией прав собственника земельного участка возводить жилые, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; обязанностей собственника использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту (статьи 40, 42 Земельного кодекса Российской Федерации), должно обеспечивать каждому гарантированную статьями 45 (часть 1) и 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации государственную, включая судебную, защиту прав граждан, которой надлежит быть полной и эффективной.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на необходимость исследования судами фактических обстоятельств конкретного дела по существу и недопустимость установления одних лишь формальных условий применения нормы, иное приводило бы к тому, что право на судебную защиту оказалось бы серьезно ущемленным. Формальный подход тем более не должен допускаться в делах, в которых гражданин в отношениях с органами публичной власти выступает как слабая сторона и в которых применение правовых норм без учета всех обстоятельств дела может привести к тому, что его имущественное положение будет значительно ухудшено вопреки целям социального государства, призванного создавать условия для достойной жизни и свободного развития граждан (постановления от 12 июля 2007 года N 10-П, от 13 декабря 2016 года N 28-П, от 10 марта 2017 года N 6-П, от 11 февраля 2019 года N 9-П).
Вопреки изложенному выше суды апелляционной и кассационной инстанций, отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении административного иска, формально исходили из того, что виды разрешенного использования земельного участка определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений; и коль скоро в нашем случае фактическое использование проверяемого земельного участка под жилой дом со встроенным магазином не совпадает с видом разрешенного использования земельного участка, предусмотренным Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года N 540, предписание уполномоченного государственного органа о необходимости изменить вид разрешенного использования земельного участка или использовать земельный участок в соответствии с его разрешенным видом использования не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы административного истца.
Действительно, по смыслу статей 7, 8 Земельного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков является одним из объективных критериев целевого использования земельного участка в соответствии с зонированием территорий; виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
Но применительно к настоящему делу у судов не было оснований для выводов о несоответствии разрешенного вида использования земельного участка, принадлежащего на праве собственности Кузьмицкой И.В., названному Классификатору, поскольку данный земельный участок был отведен органами местного самоуправления его собственнику с фактическим разрешенным видом использования для "строительства жилого дома со встроенным магазином" в 2005 году, то есть до дня утверждения приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года N 540 Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, а также до дня утверждения Правил землепользования и застройки на территории городского округа "город Клинцы Брянской области" решением Клинцовского городского Совета народных депутатов от 27 октября 2011 года N 5-533.
В силу пунктов 11, 12, 13 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", предписывая уполномоченным органам местного самоуправления до 1 января 2021 года обязанность внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, федеральный законодатель одновременно признает действительным разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, вне зависимости от его (вида разрешенного использования) соответствия указанному Классификатору, при этом соответствие разрешенного вида использования земельного участка Классификатору видов разрешенного использования земельных участков приводится по заявлению правообладателя без указания на какие-либо сроки.
Судами не приняты во внимание и положения пунктов 2, 3, 4, 5 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, в силу которых земельные участки и прочно связанные с ним объекты недвижимости, не соответствующие установленному градостроительному регламенту территориальных зон (в случае, если виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом), могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. Земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.
Аналогичные правила вводит статья 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, говоря о том, что установление градостроительных регламентов осуществляется с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны, а также планируемого развития территориальных зон, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; допускается сочетание в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Судам надлежало учесть положение части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации из которой буквально следует, что выдача разрешения на строительство подтверждает соответствие проектной документации правилам землепользования и застройки, а также допускает размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.
Доказательств, указывающих на использование земельного участка с нарушением градостроительной документации, в том числе с нарушением правил землепользования и застройки, недопустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке, нарушением каких-либо запретов, установленных градостроительным, земельным и иным законодательством, что свидетельствовало бы о нецелевом использовании земельного участка, административным ответчиком суду не представлено.
Напротив, из имеющихся в материалах дела доказательств, законность которых не ставится под сомнение уполномоченным государственным надзорным органом (постановления администрации муниципального образования от 18 апреля 2005 года N 484 о разрешении строительства 2-этажного жилого дома со встроенным магазином согласно прилагаемой проектной документации; заключения заместителя главного государственного санитарного врача по Брянской области в городе Клинцы от 2 ноября 2005 года N 10 по отводу земельного участка "под строительство жилого дома со встроенным магазином"; заключения экспертной комиссии N 638, утвержденного приказом Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Брянской области от 13 декабря 2005 года N 1245; экспертного заключения от 15 декабря 2005 года N 6; акта приемочной комиссии по приемке в эксплуатацию жилого дома со встроенным магазином, утвержденного постановлением главы города Клинцы от 8 августа 2006 года N 1145, о вводе в эксплуатацию жилого дома общей площадью 166,5 кв. м, в том числе жилой - 49,1 кв. м, со встроенным магазином, общей площадью 87,8 кв. м, застройщик Кузьмицкая И.В.), следует, что отвод земельного участка с целью использования его под строительство жилого дома со встроенным магазином соответствует генеральному плану города Клинцы Брянской области и обеспечивает развитие системы обслуживания населения в городской местности, что согласуется с положениями статей 36 и 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что административным ответчиком признается и не оспаривается тот факт, что режим использования земельного участка, принадлежащего на праве собственности Кузьмицкой И.В., не противоречит действующим правилам территориального зонирования города Клинцы Брянской области, земельный участок располагается в жилой зоне, допускающей строительство не только индивидуальных жилых домов, но и объектов социального и культурно-бытового обслуживания, в том числе магазинов площадью до 150 м.
С учетом изложенного обжалуемые судебные акты нельзя признать законными и справедливыми, отвечающими задачам и принципам административного судопроизводства.
Законность и справедливость при рассмотрении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также с получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (статьи 6, 8, 9 КАС РФ).
Таким образом, допущенные судами апелляционной и кассационной инстанций нарушения норм материального права при разрешении настоящего административного дела являются существенными, повлияли на исход дела и без их устранения невозможны восстановление и защита публичных интересов, обжалуемые судебные акты подлежат отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции в той части, которой удовлетворены административные исковые требования Кузьмицкой И.В.
Судебная коллегия полагает также заслуживающими внимания доводы об отмене решения суда первой инстанции в той части, в которой отказано в удовлетворении заявленных требований. Как видно из решения, удовлетворяя заявленные требования, суд не отменил оспариваемое предписание, между тем отсутствие данного указания создает препятствие к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов Кузьмицкой И.В.
Руководствуясь статьями 327 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Брянского областного суда от 24 октября 2019 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 28 февраля 2020 г. отменить в полном объеме, оставив в силе решение Клинцовского городского суда Брянской области от 5 марта 2019 г. в части удовлетворения требования Кузьмицкой Ирины Валерьевны о признании незаконным предписания заместителя государственного инспектора по использованию и охране земель межмуниципального отдела по Клинцовскому, Красногорскому, Гордеевскому районам и городу Клинцы Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Брянской области об устранении выявленного нарушения требования земельного законодательства Российской Федерации от 13 сентября 2018 г. N 62.
Указанное решение Клинцовского городского суда Брянской области от 5 марта 2019 г. в части отказа в удовлетворении требования Кузьмицкой Ирины Валерьевны об отмене предписания заместителя государственного инспектора по использованию и охране земель межмуниципального отдела по Клинцовскому, Красногорскому, Гордеевскому районам и городу Клинцы Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Брянской области об устранении выявленного нарушения требования земельного законодательства Российской Федерации от 13 сентября 2018 г. N 62 отменить.
Принять в этой части новое решение, которым предписание заместителя государственного инспектора по использованию и охране земель межмуниципального отдела по Клинцовскому, Красногорскому, Гордеевскому районам и городу Клинцы Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Брянской области об устранении выявленного нарушения требования земельного законодательства Российской Федерации от 13 сентября 2018 г. N 62 отменить.