КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 16 мая 2023 г. N 1032-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО
ОБРАЗОВАНИЯ "ГОРОДСКОЙ ОКРУГ - ГОРОД БАРНАУЛ АЛТАЙСКОГО
КРАЯ" НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ПУНКТОМ 7
СТАТЬИ 47 ВОЗДУШНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей А.Ю. Бушева, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова,
заслушав заключение судьи Л.О. Красавчиковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы муниципального образования "Городской округ - город Барнаул Алтайского края",
установил:
1. Муниципальное образование "Городской округ - город Барнаул Алтайского края" в лице администрации города оспаривает конституционность пункта 7 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым в случае выявления в правилах землепользования и застройки поселения, городского округа, межселенной территории нарушений установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности оператор аэродрома гражданской авиации либо организация, осуществляющая эксплуатацию аэродрома экспериментальной авиации или уполномоченная федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится аэродром государственной авиации, обязаны подготовить заключение о выявленных нарушениях и направить его в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти (абзац первый); уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти в течение десяти дней со дня поступления такого заключения обязан направить в орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования предписание об устранении выявленных нарушений, в том числе о сносе самовольной постройки; такое предписание может быть обжаловано органом местного самоуправления соответствующего муниципального образования в суд (абзац второй); уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти обязан уведомить высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено соответствующее муниципальное образование, о выявленных нарушениях (абзац третий).
Как следует из представленных материалов, решением Арбитражного суда Новосибирской области от 20 мая 2022 года, оставленным без изменения арбитражными судами апелляционной и кассационной инстанций (постановления Седьмого арбитражного апелляционного суда от 28 июля 2022 года и Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 24 октября 2022 года), администрации города Барнаула отказано в удовлетворении требования о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Сибирскому федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта об устранении выявленных им нарушений эксплуатации расположенного на приаэродромной территории (на расстоянии 6,46 км от контрольной точки аэродрома) полигона твердых бытовых и промышленных отходов, который находится в границах территории муниципального образования "Городской округ - город Барнаул Алтайского края", принадлежит на праве собственности акционерному обществу "Эко-комплекс", осуществляющему его эксплуатацию, и включен в Государственный реестр объектов размещения отходов.
Суды исходили из того, что полигон расположен в шестой подзоне приаэродромной территории, в которой установлены ограничения использования объектов недвижимости и осуществления деятельности, а несоблюдение санитарных требований при эксплуатации полигона способствует привлечению и массовому скоплению птиц, создавая угрозу безопасности полетов в результате возможного столкновения воздушных судов с птицами. Кроме того, суды указали, что оспариваемое предписание вынесено в пределах полномочий, предоставленных уполномоченному федеральному органу пунктом 7 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации, соответствует закону и не нарушает прав и иных законных интересов заявителя, а отсутствие в нем перечня конкретных действий, которые необходимо совершить администрации, не свидетельствует о неисполнимости этого предписания.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 14 декабря 2022 года администрации города Барнаула отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
По мнению заявителя, пункт 7 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 8 (часть 2), 12, 35 (часть 1), 46 (части 1 и 2) и 75.1, поскольку не предусматривает возможности направления предписания уполномоченного федерального органа об устранении нарушений установленных на приаэродромной территории ограничений непосредственно собственнику расположенного в шестой подзоне приаэродромной территории объекта (полигона твердых бытовых и промышленных отходов), с конкретизацией в таком предписании выявленных нарушений и действий, необходимых для их устранения, не допуская тем самым возможность устранения нарушений иным, помимо сноса этого объекта, способом.
Заявитель просит признать пункт 7 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации неконституционным в полном объеме его нормативного содержания, однако представленными судебными решениями не подтверждается применение в его деле абзаца третьего оспариваемого законоположения, а потому в этой части данная жалоба в силу статьи 125 (пункт "а" части 4) Конституции Российской Федерации и статей 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" не может быть признана допустимой.
2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8, часть 2); право частной собственности охраняется законом (статья 35, часть 1); граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю, владение, пользование и распоряжение которой осуществляется ее собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36).
Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 13 октября 2022 года N 2667-О, в силу Конституции Российской Федерации, ее статей 2, 7 и 41, жизнь и здоровье человека - высшее благо, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности, а потому забота об их сохранении и укреплении образует одну из основополагающих конституционных обязанностей государства, чья степень дискреции в выборе правовых средств, направленных на защиту этого блага, чрезвычайно высока. При этом законодатель, осуществляя защиту прав и свобод человека и гражданина и устанавливая соответствующее правовое регулирование, обязан предусмотреть эффективные гарантии соблюдения иных прав и свобод граждан, адекватные целям сохранения жизни граждан и их здоровья. Ограничения права собственности на землю, продиктованные публичными интересами, требуют достижения баланса частных и общих интересов при неукоснительном соблюдении конституционно обоснованных принципов справедливости, разумности и соразмерности. Эффективной гарантией этого выступает установление надлежащих процедур ограничения права, непосредственно обеспечивающих такой баланс.
Кроме того, в названном Определении Конституционный Суд Российской Федерации указал, что федеральный законодатель, реализуя дискреционные полномочия применительно к отношениям, объектом которых являются земельные участки, в статье 56 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрел возможность ограничения прав на землю по основаниям, закрепленным данным Кодексом и федеральными законами, в том числе - в подпункте 1 ее пункта 2 - возможность ограничения использования земельных участков в зонах с особыми условиями использования территорий. Как следует из пункта 3 данной статьи, ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, решением суда, а ограничения, указанные в подпункте 1 пункта 2 той же статьи, - в результате установления зон с особыми условиями использования территорий в соответствии с данным Кодексом.
Согласно пункту 1 статьи 104 Земельного кодекса Российской Федерации зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в целях защиты жизни и здоровья граждан, для безопасной эксплуатации, в частности, объектов транспорта, а также в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Так, в соответствии с подпунктом 8 статьи 105 данного Кодекса приаэродромная территория является одним из видов зон с особыми условиями использования территорий. При этом в силу пункта 1 статьи 107 данного Кодекса со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, не допускаются строительство, использование зданий, сооружений, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных решением об установлении, изменении зоны с особыми условиями использования территории, а также иное использование земельных участков, не соответствующее указанным ограничениям, если иное не предусмотрено пунктами 2 и 4 данной статьи.
Основания и условия установления приаэродромной территории, выделения подзон приаэродромной территории, в которых действуют ограничения, а также перечень ограничений в каждой из них устанавливаются Воздушным кодексом Российской Федерации (статья 47).
2.1. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что воздушный транспорт, будучи составной частью транспортной системы Российской Федерации, обеспечивающей не только единство экономического пространства в Российской Федерации, но и стратегические интересы Российской Федерации, имеет свои особенности, обусловливающие его повышенную значимость для общества и государства: как наиболее скоростной, а иногда и единственный вид транспорта, связывающий отдаленные и труднодоступные регионы страны с остальной ее территорией, а в случае необходимости - с территориями, расположенными за ее пределами, он предназначен в том числе удовлетворять потребности в перевозках, возникающие в рамках осуществления деятельности, связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства, защитой жизни и здоровья граждан Российской Федерации, т.е. в публичных интересах. Исходя из этого федеральный законодатель включил в текст Воздушного кодекса Российской Федерации преамбулу, которая, акцентируя внимание правоприменителя на принципах, лежащих в основе действия данного нормативного акта, определяет приоритеты при осуществлении государственного регулирования использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации, относя к ним обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также обеспечение обороны и безопасности государства, охрану интересов государства, безопасность полетов воздушных судов, авиационную и экологическую безопасность (постановления от 20 декабря 2011 года N 29-П и от 16 июля 2018 года N 32-П).
С учетом этих конституционно значимых приоритетов воздушное законодательство, состоящее из Воздушного кодекса Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, федеральных правил использования воздушного пространства, федеральных авиационных правил, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирует отношения в области использования воздушного пространства и отношения, возникающие в связи с деятельностью в области авиации на территории Российской Федерации, включая формирование объектов инфраструктуры воздушного транспорта (статьи 2, 5 и 7.1 Воздушного кодекса Российской Федерации). К таким объектам пункт 1 статьи 40 Воздушного кодекса Российской Федерации относит аэродром, определяемый как участок земли или акватория с расположенными на нем зданиями, сооружениями и оборудованием, предназначенный для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов.
2.2. В целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов, перспективного развития аэропорта и исключения негативного воздействия оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье человека и окружающую среду актом уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти устанавливается приаэродромная территория, которая является зоной с особыми условиями использования территорий, предполагающими установление ограничений использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности (пункты 1 и 2 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации; подпункт 8 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации).
Согласно пункту 3 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации на приаэродромной территории выделяется семь подзон с установленными ограничениями использования каждой из них. Суть этих ограничений состоит в запрете строительства объектов, не связанных с инфраструктурой воздушного транспорта, превышающих допустимую высоту, и размещения объектов, которые могут создать помехи для работы систем обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи, повлиять на безопасность полетов воздушных судов и др. В частности, в шестой подзоне запрещается размещать объекты, способствующие привлечению и массовому скоплению птиц (подпункт 6).
Аналогичные положения были закреплены в подпункте "е" пункта 2 Правил выделения на приаэродромной территории подзон (действовавших на момент выявления оператором аэродрома нарушений в деле заявителя), утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 декабря 2017 года N 1460, а также в пункте 1(4) действующего в настоящее время Положения о приаэродромной территории, утвержденного названным Постановлением Правительства Российской Федерации в редакции от 2 декабря 2021 года N 2183.
В соответствии с положениями абзацев первого и второго пункта 7 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации в случае выявления в правилах землепользования и застройки нарушений установленных на приаэродромной территории ограничений уполномоченный орган обязан подготовить заключение о выявленных нарушениях и направить его в соответствующий федеральный орган исполнительной власти, который, в свою очередь, направляет предписание в орган местного самоуправления об устранении этих нарушений, в том числе о сносе самовольной постройки.
2.3. Между тем правилами землепользования и застройки, которые согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения таких правил и внесения в них изменений (пункт 8).
Карта градостроительного зонирования, включенная в правила землепользования и застройки, устанавливает границы территориальных зон, а также в обязательном порядке отображает среди прочих границы зон с особыми условиями использования территорий (пункт 2 части 2, части 4 и 5 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При этом в силу частей 7 и 8 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки муниципального образования не применяются в части, противоречащей ограничениям использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления деятельности, установленным на приаэродромной территории, в границах которых полностью или частично расположена приаэродромная территория, установленная в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации, а срок приведения этих правил в соответствие с ограничениями использования объектов недвижимости, установленными на такой территории, не может превышать шести месяцев.
Соответственно, поступление от уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти обязательного для исполнения в установленные сроки предписания об устранении нарушений ограничений использования объектов недвижимости, установленных на приаэродромной территории, которые допущены в правилах землепользования и застройки поселения, городского округа, межселенной территории, в соответствии с пунктом 1.1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации является основанием для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки. После поступления такого предписания глава местной администрации обязан принять решение о внесении изменений в правила землепользования и застройки либо вправе обжаловать его в судебном порядке (часть 6 той же статьи).
Само по себе данное регулирование, осуществленное законодателем в рамках предоставленной ему дискреции в сфере установления правил осуществления контрольно-надзорной деятельности в области обеспечения безопасности полетов и использования воздушного пространства при осуществлении строительства на приаэродромных территориях, не влечет нарушения конституционных прав, поскольку, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, органы местного самоуправления располагают наиболее полной и оперативной информацией относительно всех ограничений использования земельных участков на своей территории, обладают всеми необходимыми инструментами оперативного и надлежащего контроля (Определение от 13 октября 2022 года N 2667-О).
Таким образом, абзацы первый и второй пункта 7 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации, устанавливающие основания и порядок действий уполномоченных органов в случае выявления в правилах землепользования и застройки нарушений установленных на приаэродромной территории ограничений использования объектов недвижимости и осуществления деятельности, в том числе процедуру подготовки и направления соответствующих заключений в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и предписаний об устранении названных нарушений в орган местного самоуправления соответствующего муниципального образования, действуя в нормативном единстве с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации, направлены на обеспечение безопасности полетов воздушных судов, защиту жизни и здоровья граждан, соблюдение требований, связанных с охраной интересов обороны и безопасности государства, и поэтому не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя в обозначенном им аспекте.
Что касается доводов заявителя о том, что оспариваемые законоположения позволяют уполномоченному органу направлять в орган местного самоуправления обязательные для исполнения предписания о сносе самовольной постройки на приаэродромной территории, то, как следует из представленных в Конституционный Суд Российской Федерации материалов, обстоятельства, связанные со сносом спорного объекта (полигона твердых бытовых и промышленных отходов) как самовольной постройки, арбитражными судами не исследовались. Проверка же законности и обоснованности вынесенных судебных актов, а равно оценка правильности применения в конкретном деле оспариваемых законоположений с учетом его фактических обстоятельств не входят в полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, как они определены в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы муниципального образования "Городской округ - город Барнаул Алтайского края", поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН