ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 16 января 2024 г. N 41-КГ23-66-К4
61RS0043-01-2022-000533-30
Судебная коллегия по гражданским делам Российской Федерации в составе:
председательствующего Асташова С.В.,
судей Горшкова В.В., Марьина А.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по иску прокурора Морозовского района в интересах неопределенного круга лиц к администрации Морозовского городского поселения Морозовского района Ростовской области, МКУ "Управление городского хозяйства и строительства" о возложении обязанности осуществить строительство сетей водоснабжения и водоотведения, обеспечении постановки на кадастровый учет сетей водоснабжения и водоотведения по кассационной жалобе администрации Морозовского городского поселения Морозовского района Ростовской области на решение Морозовского районного суда Ростовской области от 27 июля 2022 г., апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 2 ноября 2022 г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 28 марта 2023 г.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горшкова В.В., выслушав представителя администрации Морозовского городского поселения Морозовского района Ростовской области Ступак Е.Э., представителя МКУ "Управление городского хозяйства и строительства" Босову Т.А., поддержавших доводы кассационной жалобы, прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Санину О.В., возражавшую против удовлетворения кассационной жалобы и отмены судебных постановлений, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
прокурор Морозовского района обратился в суд с названным иском к администрации Морозовского городского поселения Морозовского района Ростовской области и МКУ "Управление городского хозяйства и строительства" (далее - МКУ "УГХиС"), полагая, что ответчиками не принимаются меры к обеспечению жителей ряда улиц в г. Морозовске Ростовской области водоснабжением и водоотведением.
Решением Морозовского районного суда Ростовской области от 27 июля 2022 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 2 ноября 2022 г., исковые требования прокурора удовлетворены частично, на администрацию Морозовского городского поселения и МКУ "УГХиС" возложена обязанность осуществить строительство сетей водоснабжения и водоотведения по улицам Строителей, Майской, Радужной, Дружбы, Парковой, Каштановой, Полевой и Энтузиастов в г. Морозовске Ростовской области в срок до 31 декабря 2023 г., в удовлетворении остальной части исковых требований отказано.
Определением судебной коллегии по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 28 марта 2023 г. решение суда первой инстанции и апелляционное определение оставлены без изменения.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2023 г. администрации Морозовского городского поселения Морозовского района Ростовской области восстановлен пропущенный процессуальный срок подачи кассационной жалобы на указанные судебные акты.
В кассационной жалобе ставится вопрос об отмене состоявшихся судебных постановлений.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Кротова М.В. от 11 декабря 2023 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе, возражения на кассационную жалобу, Судебная коллегия находит, что имеются основания для отмены состоявшихся по делу судебных актов.
В соответствии со ст. 390.14 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных постановлений в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Такие нарушения допущены при рассмотрении настоящего дела.
Судом установлено, что в 2015 году администрацией Морозовского городского поселения выполнен проект планировки и межевания приоритетной территории жилищного строительства, в соответствии с которым запланировано предоставить под индивидуальную жилищную усадебную застройку 353 земельных участка по улицам Дружбы, Строителей, Радужной, Парковой, Майской, Каштановой, Полевой и Энтузиастов в г. Морозовске Морозовского района.
В настоящее время застроено 10 земельных участков, что составляет 3,5% от общего количества земельных участков, предоставленных под строительство.
Удовлетворяя частично требования прокурора, суд пришел к выводу, что ответчиками в течение разумного срока не было принято должных мер по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем в части строительства сетей водоснабжения и сетей водоотведения по указанным выше улицам в г. Морозовске Ростовской области, то есть нарушены права жителей Морозовского городского поселения, круг которых в настоящее время не определен.
С данными выводами суда первой инстанции согласились суды апелляционной и кассационной инстанций.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит, что решение суда, апелляционное определение и определение кассационного суда общей юрисдикции приняты с нарушением норм действующего законодательства и согласиться с ними нельзя по следующим основаниям.
В силу ч. 1 ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
По настоящему делу иск заявлен прокурором в порядке данной статьи в интересах неопределенного круга лиц, требованием являлось возложение на ответчиков обязанности осуществить строительство водопровода по восьми улицам в пределах муниципального образования.
Удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд согласился с тем, что он действует в интересах неопределенного круга лиц, поскольку бездействие ответчиков нарушает права жителей Морозовского городского поселения, круг которых в настоящее время не определен, и применение меры прокурорского реагирования в виде обращения в суд с настоящим иском в сложившейся ситуации, учитывая ценность защищаемых прав, является оправданной.
Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 9 ноября 2017 г. N 2516-О отмечено, что в случае, если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Таким образом, именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.
Как указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, конституционная природа местного самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципальных образований, обусловливает необходимость учета особенностей данной публичной власти; это предопределяет необходимость достижения баланса таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированность гражданам соответствующих социальных прав, включая права, приобретенные на основании закона, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (постановления от 11 ноября 2003 г. N 16-П, от 15 мая 2006 г. N 5-П, от 18 мая 2011 г. N 9-П, от 5 июля 2017 г. N 18-П и др.).
Таким образом, действующее законодательство возлагает на органы публичной власти, в частности, на органы местного самоуправления, обязанность по организации обеспечения граждан, которым предоставлены земельные участки в качестве меры социальной поддержки, необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления), устанавливая государственные гарантии осуществления местного самоуправления в Российской Федерации, а также общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы его организации (преамбула), определяет и нормативную основу компетенции муниципальных образований, включая определение вопросов местного значения и их дифференциацию по видам муниципальных образований.
В числе вопросов местного значения городского округа в ч. 1 ст. 16 этого федерального закона закреплены, в частности, организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (п. 4).
При этом, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, выявляя конституционно-правовую природу ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, следует учитывать, что направления деятельности администраций городских округов выражены в правовых нормах общего характера, поэтому содержание такой деятельности, включая конкретные способы, методы, средства решения вопросов местного значения, должно раскрываться во взаимосвязи с положениями специального отраслевого, в том числе бюджетного, законодательства. Понятие "организация", используемое для целей определения вопросов местного значения, подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг. Термин "организация" в любом случае не может трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности, поскольку в противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода муниципальных образований за пределы своей компетенции. Поэтому содержательное наполнение компетенции муниципальных образований, определяемое указанным термином, не может раскрываться в отрыве от содержания компетенции иных территориальных уровней публичной власти, а также вне связи с обязанностями, которые могут быть возложены на участников гражданского оборота с учетом особенностей той или иной сферы отношений.
Таким образом, основной целью местного самоуправления является удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. При этом названные законоположения, прямо отсылающие к отраслевому законодательству, предполагают лишь определенную степень участия городских округов в реализации соответствующих публичных задач и не ограничивают органы местного самоуправления в определении оптимальных вариантов их решения, в частности с учетом существующих финансовых возможностей муниципального образования.
В системе действующего на уровне Российской Федерации законодательного регулирования не установлен специальный порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, при их предоставлении в собственность гражданам бесплатно в качестве одной из мер государственной поддержки.
Между тем, как отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в абзаце третьем п. 1 и п. 3 его ст. 86, а также ст. 129 и 135 (постановление от 17 июня 2004 г. N 12-П; определения от 12 апреля 2005 г. N 142-О, от 13 июня 2006 г. N 194-О, от 2 ноября 2006 г. N 540-О и от 10 октября 2013 г. N 1591-О).
Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации актуальна и при решении вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки в случаях, установленных субъектом Российской Федерации. Конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.
Исходя из приведенных выше положений закона и его смысла, выявленного Конституционным Судом Российской Федерации, организация муниципальным образованием обеспечения необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой должна осуществляться в отношении граждан, которым уже предоставлены земельные участки в качестве меры социальной поддержки.
При разрешении настоящего спора суд возложил на ответчика - администрацию Морозовского городского поселения Морозовского района Ростовской области обязанность осуществить строительство инфраструктуры по восьми улицам в пределах муниципального образования, 96,5% земельных участков на которых еще не были предоставлены в пользование гражданам, то есть находятся в собственности самого муниципального образования.
Как определено ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.
Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
В настоящем случае суд принятым решением в нарушение приведенной нормы права возложил на собственника - администрацию Морозовского городского поселения Морозовского района Ростовской области обязанность по пользованию принадлежащим ему имуществом.
При этом собственники выделенных земельных участков, не лишенные возможности защищать свои права самостоятельно, с требованиями, аналогичными заявленным прокурором, в суд не обращались.
Поскольку в настоящее время все выделенные в 2015 году в соответствии с проектом планировки и межевания приоритетной территории жилищного строительства земельные участки находятся в собственности либо муниципального образования, либо лиц, которым они были распределены, и которые самостоятельно не предъявляли каких-либо требований, суду следовало не просто констатировать, что нарушаются права неопределенного круга лиц, но и указать, какие конкретно права нарушены, чего сделано не было.
При этом согласно п. 5 ст. 10 Гражданского кодекса Российской Федерации добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются.
Причины, по которым у суда возникли сомнения в добросовестности действий ответчиков по обеспечению водоснабжением в будущем при предоставлении в собственность гражданам земельных участков с учетом сроков действия программы по предоставлению земельных участков населению, в решении не приведены.
Нельзя согласиться с выводами суда о том, что на ответчиков должна быть возложена именно обязанность осуществить строительство сетей водоснабжения и водоотведения.
Помимо Закона об общих принципах организации местного самоуправления, который предусматривает обязанность муниципального образования организовать обеспечение земельных участков надлежащей инфраструктурой, деятельность муниципальных органов в этой области регулируется также Федеральными законами от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" (Закон о водоснабжении) и от 21 июля 2005 г. N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (Закон о концессионных соглашениях).
Согласно ч. 2 ст. 41.1 Закона о водоснабжении осуществление полномочий по организации в границах поселения, муниципального округа, городского округа водоснабжения населения и водоотведения посредством передачи прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в муниципальной собственности, реализуется по договорам их аренды или по концессионным соглашениям, за исключением случаев передачи прав владения, пользования, распоряжения такими системами и (или) объектами в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации.
В соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 4 Закона о концессионных соглашениях объектами концессионного соглашения являются, в том числе объекты централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем.
Как предусмотрено ч. 1 ст. 3 Закона о концессионных соглашениях, по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой и предназначенные для осуществления деятельности, предусмотренной концессионным соглашением, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.
По смыслу данной нормы закона обязанность по возведению необходимой инфраструктуры для собственников земельных участков на территории муниципального образования возлагается на концессионера, а не на муниципальное образование, выступающее по договору концедентом.
Кроме того, суд не учел, что уставами администрации Морозовского городского поселения Морозовского района Ростовской области и МКУ "УГХиС" не предусмотрено осуществление ими строительства объектов инфраструктуры.
В силу ст. 13, 21 Закона о концессионных соглашениях в целях эффективного использования централизованной системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения отдельных систем этих объектов, находящихся в муниципальной собственности, заключается концессионное соглашение путем проведения конкурса на право заключения такого соглашения с размещением информации и протоколов конкурсной комиссии на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
В свою очередь, передача муниципального имущества - объектов водоснабжения и водоотведения без проведения конкурсных процедур противоречит действующему законодательству, препятствует эффективному и законному вовлечению муниципального имущества в оборот, а также развитию конкуренции, приводит к ненадлежащему содержанию муниципального имущества.
Возлагая обязанность осуществить строительство сетей водоснабжения, суд приведенные выше положения закона не учел, при этом ограничил муниципальное образование в предоставленном ему праве осуществлять функции по организации обеспечения объектами инфраструктуры на свое усмотрение с учетом выделения бюджетного финансирования.
Одновременно с этим суд не установил, имеется ли техническая возможность осуществить строительство сетей водоснабжения и водоотведения по улицам в отсутствие на земельных участках строений, которые к этой системе могут быть подключены, что вызывает сомнения в возможности надлежащим образом исполнить судебный акт и, тем самым, защитить права неопределенного круга лиц.
В настоящем случае судом первой инстанции при постановлении решения не были соблюдены требования о законности и обоснованности судебного акта, а потому допущенные нарушения, не исправленные судом апелляционной инстанции и кассационным судом общей юрисдикции, являются существенными и непреодолимыми, в связи с чем могут быть исправлены только посредством отмены судебных постановлений.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что принятые по делу решение суда первой инстанции, апелляционное определение и определение кассационного суда общей юрисдикции нельзя признать законными, они подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
На основании изложенного и руководствуясь ст. 390.14 - 390.16 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Морозовского районного суда Ростовской области от 27 июля 2022 г., апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 2 ноября 2022 г. и определение судебной коллегии по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 28 марта 2023 года отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.