ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 23 января 2024 г. N АКПИ23-998
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,
судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Кузьмичева С.И.,
при секретаре Б.,
с участием прокурора Русакова И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Азовчане" о признании недействующими абзаца третьего пункта 18, пункта 19, подпункта "а" пункта 21, подпункта "а" пункта 24, пунктов 25, 26 Правил регистрации, приостановления, возобновления и прекращения действия деклараций о соответствии, признания их недействительными, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2021 г. N 936,
установил:
постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2021 г. N 936 (далее также - Постановление) утверждены Правила регистрации, приостановления, возобновления и прекращения действия деклараций о соответствии, признания их недействительными (далее также - Правила).
Абзацем третьим пункта 18 Правил предусмотрено, что приостановление, возобновление и прекращение действия декларации о соответствии осуществляется по решению контрольного (надзорного) органа, уполномоченного на осуществление вида федерального государственного контроля (надзора) или вида регионального государственного контроля (надзора), в рамках которого осуществляется государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов и (или) обязательных требований, подлежащих применению до вступления в силу технических регламентов в соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее также - Закон о техническом регулировании).
Признание недействительной декларации о соответствии осуществляется по решению: органа государственного контроля (надзора); национального органа по аккредитации (пункт 19 Правил).
Подпунктом "а" пункта 21 Правил установлено, что органы государственного контроля (надзора) принимают решение о приостановлении действия декларации о соответствии в случае выявления фактов несоответствия продукции, документации к ней обязательным требованиям, установленным техническими регламентами, или обязательным требованиям, подлежащим применению до вступления в силу технических регламентов в соответствии с Законом о техническом регулировании.
В силу подпункта "а" пункта 24 Правил орган государственного контроля (надзора) принимает решение о признании недействительной декларации о соответствии в случае выявления установленных фактов несоответствия продукции обязательным требованиям технических регламентов или обязательным требованиям, подлежащим применению до вступления в силу технических регламентов в соответствии с Законом о техническом регулировании.
Согласно пункту 25 Правил выявление органом государственного контроля (надзора) случаев, указанных в пунктах 21 - 24 данных правил, осуществляется в ходе проведения контрольных (надзорных) мероприятий по осуществлению вида федерального государственного контроля (надзора) или вида регионального государственного контроля (надзора), в рамках которого осуществляется государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов и (или) обязательных требований, подлежащих применению до вступления в силу технических регламентов в соответствии с Законом о техническом регулировании.
Принятие органом государственного контроля (надзора) решений о приостановлении, возобновлении и прекращении действия декларации о соответствии, признании ее недействительной осуществляется в соответствии с порядком и в сроки, установленные законодательством Российской Федерации для принятия решений по результатам контрольных (надзорных) мероприятий (пункт 26 Правил).
Общество с ограниченной ответственностью "Азовчане" (далее также - Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзаца третьего пункта 18, пункта 19, подпункта "а" пункта 21, подпункта "а" пункта 24, пунктов 25, 26 Правил, ссылаясь на их несоответствие пункту 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, статьям 24, 34 Закона о техническом регулировании, статье 90 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле), пункту 19 Порядка регистрации, приостановления, возобновления и прекращения действия деклараций о соответствии продукции требованиям технических регламентов Евразийского экономического союза, утвержденного решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 20 марта 2018 г. N 41 (далее - Порядок регистрации деклараций о соответствии ЕАЭС), статье 9 Соглашения о принципах и подходах осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов Евразийского экономического союза в целях гармонизации законодательства государств - членов Евразийского экономического союза в указанной сфере (заключено в г. Москве 16 февраля 2021 г.) (далее также - Соглашение), полагая, что согласно приведенным нормативным правовым актам решение о необходимости приостановления или прекращения действия (признания недействительным) документа об оценке (декларации о соответствии) должно приниматься исключительно в форме предписания. Правила не содержат норм, предусматривающих издание предписаний, а указание в абзаце первом пункта 24 Правил на установленные факты, по мнению административного истца, не отражает конкретных случаев признания декларации о соответствии недействительной и допускает возможность злоупотреблений со стороны надзорных органов. Формулировки подпункта "а" пункта 21 и подпункта "а" пункта 24 Правил позволяют произвольно определять последствия в случае выявления фактов несоответствия продукции, документации к ней обязательным требованиям, установленным техническими регламентами. В пунктах 25 и 26 Правил отсутствует упоминание о том, что контрольные (надзорные) мероприятия должны проводиться в соответствии с Законом о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле.
В обоснование заявленных требований Общество указало, что осуществляет предпринимательскую деятельность в том числе по производству колбасных изделий. Предписанием Южного межрегионального управления Россельхознадзора от 18 октября 2021 г., вынесенным на основании Правил, Обществу предписано принять меры к прекращению действия декларации о соответствии, а 3 мая 2023 г. указанным контрольным органом принято решение о признании декларации о соответствии недействительной.
Административный ответчик - Правительство Российской Федерации - поручил представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству экономического развития Российской Федерации (поручение от 1 декабря 2023 г. N ДГ-П36-17752), в письменных возражениях на административный иск указавшему, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов административного истца.
Представитель административного истца Л. в судебном заседании настаивал на удовлетворении заявленных требований.
В судебном заседании представители Правительства Российской Федерации Г., П.К., П.Е. поддержали изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просили отказать в удовлетворении административного иска.
Выслушав сообщение судьи-докладчика Нефедова О.Н., заслушав пояснения представителей сторон, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Согласно статье 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).
Согласно пункту 8 статьи 24 Закона о техническом регулировании регистрация, приостановление, возобновление, прекращение действия деклараций о соответствии, признание их недействительными осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Реализуя предоставленные ему полномочия, Правительство Российской Федерации Постановлением утвердило Правила. Нормативный правовой акт размещен 21 июня 2021 г. на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://pravo.gov.ru), опубликован 28 июня 2021 г. в Собрании законодательства Российской Федерации, N 26, ст. 4960.
Процедура издания, введения в действие и опубликования Постановления соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".
Таким образом, Правила утверждены Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных законом полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие.
Регулируя отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции, в том числе зданиям и сооружениям (далее - продукция), или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации; применении и исполнении на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также к выполнению работ или оказанию услуг в целях добровольного подтверждения соответствия; оценке соответствия, Закон о техническом регулировании в статье 2 под декларированием соответствия понимает форму подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов, а под декларацией о соответствии - документ, удостоверяющий соответствие выпускаемой в обращение продукции требованиям технических регламентов (абзацы пятый и шестой).
Недействительность декларации о соответствии является основанием для прекращения органом государственного контроля (надзора), национальным органом по аккредитации действия декларации о соответствии в случаях, установленных в соответствии с данным федеральным законом. Действие декларации о соответствии прекращается с момента внесения сведений о признании декларации о соответствии недействительной в реестр выданных сертификатов соответствия и зарегистрированных деклараций о соответствии, включающий в себя в том числе национальную часть Единого реестра выданных сертификатов соответствия и зарегистрированных деклараций о соответствии Евразийского экономического союза (абзац четырнадцатый статьи 2 Закона о техническом регулировании).
Договором о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29 мая 2014 г.) (далее - Договор о ЕАЭС) определены основные принципы функционирования Евразийского экономического союза (далее - ЕАЭС, Союз) и технического регулирования в рамках Союза, одним из которых является осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов Союза на основе гармонизации законодательства государств-членов (подпункт 9 пункта 1 статьи 51).
В соответствии с абзацем вторым пункта 4 статьи 53 Договора о ЕАЭС, согласно которому государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов Союза проводится в порядке, установленном законодательством государств-членов, заключено Соглашение о принципах и подходах осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов Евразийского экономического союза в целях гармонизации законодательства государств - членов Евразийского экономического союза в указанной сфере.
Из содержания абзаца одиннадцатого пункта 5 Протокола о техническом регулировании в рамках ЕАЭС (приложение N 9 к Договору о ЕАЭС) следует, что в порядке, определяемом Евразийской экономической комиссией, осуществляется только регистрация деклараций о соответствии техническим регламентам Союза.
Согласно пункту 2 статьи 9 Соглашения приостановление или прекращение действия (признание недействительными) документов об оценке соответствия осуществляется органами государственного контроля (надзора) и (или) иными уполномоченными органами государства-члена в соответствии с законодательством этого государства-члена.
Порядком регистрации деклараций о соответствии ЕАЭС предусмотрено, что основанием для приостановления действия декларации о соответствии, зарегистрированной в национальной части единого реестра, является выдача заявителю органом государственного контроля (надзора) соответствующего государства-члена предписания о приостановлении действия декларации о соответствии. Выдача указанного предписания, а также приостановление (возобновление) действия декларации о соответствии осуществляются в случаях и порядке, предусмотренных законодательством государства-члена (пункт 18).
Основаниями для прекращения действия декларации о соответствии являются: принятие заявителем решения о прекращении действия декларации о соответствии; выдача заявителю органом государственного контроля (надзора) предписания (принятие указанным органом решения) о прекращении действия декларации о соответствии, зарегистрированной в национальной части единого реестра соответствующего государства-члена; принятие органом государственного контроля (надзора) решения о признании декларации о соответствии, зарегистрированной в национальной части соответствующего государства-члена, недействительной. Принятие указанных решений (выдача указанного предписания), а также прекращение действия декларации о соответствии осуществляются в соответствии с законодательством государства-члена (пункт 19).
Таким образом, положения Порядка регистрации деклараций о соответствии ЕАЭС применяются только в части регистрации статусов деклараций о соответствии в национальной части единого реестра и не регулируют форму и порядок приостановления, возобновления, прекращения действия деклараций о соответствии органами государственного контроля (надзора) государств - членов ЕАЭС.
Закон о техническом регулировании в пункте 1 статьи 4 предусматривает, что законодательство Российской Федерации о техническом регулировании состоит из этого федерального закона, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 32 названного федерального закона государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов осуществляется в рамках видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора), федеральными законами о которых устанавливается, что предметом соответствующих вида федерального государственного контроля (надзора), вида регионального государственного контроля (надзора) является соблюдение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований, установленных техническими регламентами.
Статьей 34 Закона о техническом регулировании предусмотрены полномочия органов государственного контроля (надзора) выдавать предписания о приостановлении или прекращении действия декларации о соответствии лицу, принявшему декларацию, и направлять информацию о выдаче предписания о приостановлении или прекращении действия декларации о соответствии в национальный орган по аккредитации (абзац шестой); принимать решение о приостановлении, прекращении действия декларации о соответствии, признании ее недействительной в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (абзац девятый).
Приостановление либо прекращение действия декларации о соответствии, признание ее недействительной в силу пункта 2 статьи 28 названного закона влечет обязанность лица, которому выдана декларация, приостановить или прекратить реализацию продукции.
Правила устанавливают порядок регистрации деклараций о соответствии продукции требованиям технических регламентов Российской Федерации, деклараций о соответствии на продукцию, включенную в единый перечень продукции, подлежащей декларированию соответствия, деклараций о соответствии продукции требованиям технических регламентов Евразийского экономического союза (Таможенного союза) и деклараций о соответствии на продукцию, включенную в единый перечень продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия с выдачей сертификатов соответствия и деклараций о соответствии по единой форме, в реестре выданных сертификатов соответствия и зарегистрированных деклараций о соответствии с использованием специализированного сервиса автоматизированной электронной регистрации деклараций о соответствии с применением структурного, форматно-логического и иных видов контроля (абзац первый пункта 1).
Оспариваемые положения нормативного правового акта не противоречат нормам Закона о техническом регулировании, предусматривающего в статье 34 как выдачу органами государственного контроля (надзора) предписания о приостановлении или прекращении действия декларации о соответствии лицу, принявшему декларацию, так и принятие ими самостоятельного решения о приостановлении, прекращении действия декларации о соответствии, признании ее недействительной в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
При этом данным законом не установлена обязательность принятия такого решения в форме предписания.
Закон о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле регулирует отношения по организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, под которым понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений (часть 1 статьи 1, часть 1 статьи 2).
Решение о приостановлении, прекращении действия декларации о соответствии, признании ее недействительной по смыслу части 3 статьи 90 приведенного федерального закона относится к иным решениям, принимаемым при проведении и по результатам проведения контрольных (надзорных) мероприятий, которые, помимо решений, перечисленных в части 2 указанной статьи, могут быть предусмотрены федеральным законом о виде контроля.
В соответствии с частью 4 статьи 56 Закона о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле оценка соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований контрольными (надзорными) органами не может проводиться иными способами, кроме как посредством контрольных (надзорных) мероприятий, контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, указанных в данной статье.
Виды контрольной (надзорной) деятельности, которые не регулируются положениями названного федерального закона, приведены в части 3 его статьи 1, частях 4 и 5 статьи 2.
Из анализа приведенных законоположений следует, что в случае если обязательное требование отнесено к предметам видов государственного контроля (надзора), регулируемых Законом о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле, то оценка соблюдения таких требований может осуществляться только посредством проведения контрольных (надзорных) мероприятий в соответствии с этим законом.
Вопреки позиции административного истца положение подпункта "а" пункта 24 Правил каких-либо неясностей, приводящих к его неоднозначному толкованию, не содержит. Установление факта нарушения обязательных требований осуществляется по результатам контрольных (надзорных) мероприятий, проведенных в порядке, предусмотренном Законом о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле.
Содержание пунктов 25 и 26 Правил, в свою очередь, согласуется с положениями названного федерального закона, в том числе в части сроков принятия органами государственного контроля (надзора) решений о приостановлении, возобновлении, прекращении действия сертификатов соответствия, признании их недействительными.
Ссылки административного истца на то, что формулировки подпункта "а" пункта 21 и подпункта "а" пункта 24 Правил допускают произвольное определение контрольными (надзорными) органами последствий в случае выявления фактов несоответствия продукции, документации к ней обязательным требованиям, установленным техническими регламентами, являются несостоятельными.
Установленным фактом несоответствия продукции обязательным требованиям, выявление которого является основанием для принятия решения о признании недействительной декларации о соответствии (подпункта "а" пункта 24 Правил), является факт нарушения обязательных требований, установленный (подтвержденный) в порядке, предусмотренном Законом о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле. При этом первоначальное выявление при проведении контрольных (надзорных) мероприятий фактов несоответствия продукции обязательным требованиям, до их подтверждения в указанном порядке, может служить основанием для принятия решения о приостановлении действия декларации о соответствии (подпункт "а" пункта 21 Правил).
Приведенные положения по своему содержанию не допускают неоднозначного толкования и какой-либо правовой неопределенности в части их применения не содержат.
При таких обстоятельствах доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений Правил законодательству Российской Федерации, имеющему большую юридическую силу, и актам, составляющим право Союза, являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права.
Нормативный правовой акт большей юридической силы, который устанавливал бы иной порядок принятия решения о приостановлении, прекращении действия декларации о соответствии, признании ее недействительной, отсутствует.
Доводы о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта Конституции Российской Федерации не подлежат рассмотрению, поскольку в силу части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации рассмотрение дел о соответствии Конституции Российской Федерации нормативных актов Правительства Российской Федерации относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.
Указание административного истца на судебную практику арбитражных судов не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований. Проверка правильности выбора и применения арбитражным судом оспариваемых положений нормативного правового акта осуществляется с учетом фактических обстоятельств конкретного дела и не является предметом нормоконтроля по данному административному делу.
С учетом того, что Правила в оспариваемой части соответствуют нормативным правовым актам большей юридической силы, прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах не нарушают, в удовлетворении заявленного требования следует отказать на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Азовчане" о признании недействующими абзаца третьего пункта 18, пункта 19, подпункта "а" пункта 21, подпункта "а" пункта 24, пунктов 25, 26 Правил регистрации, приостановления, возобновления и прекращения действия деклараций о соответствии, признания их недействительными, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2021 г. N 936, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий
судья Верховного Суда
Российской Федерации
О.Н.НЕФЕДОВ
Судьи Верховного Суда
Российской Федерации
В.С.КИРИЛЛОВ
С.И.КУЗЬМИЧЕВ