ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 30 июля 2020 г. N АПЛ20-172
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Горчаковой Е.В., Тютина Д.В.
при секретаре Горбачевой Е.А.
с участием прокурора Степановой Л.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Сергеева Алексея Александровича об оспаривании пунктов 1, 18, 38 Наставления по отводу и таксации лесосек в лесах Российской Федерации, утвержденного приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 15 июня 1993 г. N 155,
по апелляционной жалобе Сергеева А.А. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2020 г. по делу N АКПИ19-1044, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца Грачева А.Н., поддержавшего апелляционную жалобу, объяснения представителя Федерального агентства лесного хозяйства Миятлиевой Д.М., представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Подвигиной А.Ю., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Федеральная служба лесного хозяйства России приказом от 15 июня 1993 г. N 155 (далее - Приказ) утвердила Наставление по отводу и таксации лесосек в лесах Российской Федерации (далее - Наставление), которое применяется при подготовке лесосечного фонда по главному пользованию, отводе древостоев для рубок ухода за лесом, санитарных и прочих рубок, подсочки (осмолоподсочки), а также при отпуске второстепенных лесных материалов и является обязательным для выполнения всеми органами лесного хозяйства и другими предприятиями, ведущими лесное хозяйство (пункт 1).
Пунктом 18 Наставления, находящимся в разделе III "Порядок отвода лесосек", установлено, что съемка границ и привязка лесосек производится с помощью буссоли, гониометра или других геодезических инструментов, а промеры линий - мерной лентой или стальной рулеткой длиной 20 м и более. Ошибки при отводе лесосек не должны превышать: при измерении линий - 1 м на 300 м; при измерении углов - не более 30'.
В пункте 38 раздела V Наставления "Таксация лесосек" при отпуске древесины с учетом площади указано, что таксация лесосек методом закладки круговых реласкопических площадок производится в древостоях, где нет густого подроста и подлеска, препятствующего применению полнотомеров (угловых шаблонов) или призмы. Полнотомер с шириной (раствором) насадки 14,1 мм применяется в древостоях со средним диаметром до 20 см, а с раствором 20 мм и призма - в древостоях со средним диаметром больше 20 см. Перед началом работы полнотомеры и призмы подвергаются обязательной поверке.
Сергеев А.А., являющийся индивидуальным предпринимателем, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими приведенные предписания Наставления, ссылаясь на то, что оно, обладая признаками нормативного правового акта, не прошло государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) и не было опубликовано для всеобщего сведения в установленном порядке.
Административный истец также полагал, что Наставление в оспариваемой части не соответствует положениям пунктов 11, 17, 21 статьи 2, частям 1 - 3 статьи 9 Федерального закона от 26 июня 2008 г. N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений" (далее - Закон об обеспечении единства измерений), а также пункту 3 Методики инструментального замера площади лесного пожара, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 23 июня 2014 г. N 275 (далее - Методика N 275), так как позволяет осуществить съемку границ, привязку и таксацию лесосек приборами, не прошедшими поверку.
В обоснование нарушения Наставлением его прав Сергеев А.А. указал, что решением Братского городского суда Иркутской области от 21 октября 2019 г. удовлетворен иск Братского природоохранного прокурора о взыскании с него в солидарном порядке с другими ответчиками в пользу муниципального образования "Братский" причиненного лесному фонду ущерба в размере 6237784 руб. При разрешении данного спора судом применены оспариваемые пункты Наставления.
Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз) и Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) в письменных возражениях на административный иск указали на то, что Приказ издан компетентным органом в соответствии с законодательством Российской Федерации, действовавшим на дату его издания; Наставление носит ведомственный характер, распространяется на органы лесного хозяйства и другие предприятия, ведущие лесное хозяйство в целях реализации государственных задач, прав и свобод человека и гражданина не затрагивает, в связи с чем не нуждается в государственной регистрации.
Минюст России представил отзыв на административное исковое заявление, в котором сообщил, что Наставление, содержащее правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, не было представлено на государственную регистрацию в Минюст России, в связи с чем не влечет за собой правовых последствий и не может служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления Сергееву А.А. отказано.
Не согласившись с таким решением, административный истец подал апелляционную жалобу, в которой просит его отменить в связи с неправильным применением судом первой инстанции норм материального права и принять по делу новое решение о признании недействующими пунктов 1 и 18 Наставления.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минприроды России и Рослесхоз просят решение Верховного Суда Российской Федерации оставить без изменения, полагают, что в ходе судебного разбирательства судом первой инстанции были установлены все обстоятельства, имеющие значение для разрешения дела, судом правильно применены нормы материального и процессуального права, а апелляционная жалоба является необоснованной и не подлежащей удовлетворению.
Минюст России представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором поддержал позицию, высказанную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия его представителя.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания пунктов 1, 18, 38 Наставления недействующими отсутствует.
В соответствии с Положением о Федеральной службе лесного хозяйства России, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 1992 г. N 1021 (утратило силу с 5 июля 1994 г. в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 5 июля 1994 г. N 808), на дату издания Приказа Федеральная служба лесного хозяйства России являлась центральным органом федеральной исполнительной власти по управлению лесным хозяйством на территории Российской Федерации, осуществляющим государственное регулирование и контроль в области использования, охраны и воспроизводства лесов. Другими органами управления лесным хозяйством Российской Федерации являлись органы управления лесами в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономных образованиях; районные управления лесами, лесхозы, лесничества (пункты 1 и 4).
Задачи, возложенные на Федеральную службу лесного хозяйства России, реализовывались через органы управления лесами в республиках в составе Российской Федерации, краях, областях, автономных образованиях, а также через подведомственные предприятия и учреждения (пункт 2).
К таким предприятиям на дату утверждения Наставления относились лесхозы, лесокомбинаты и леспромхозы Министерства лесного хозяйства РСФСР, осуществлявшие в лесах государственного значения комплекс производственных, лесохозяйственных и лесозаготовительных работ, а также переработку древесины. Кроме того, лесхозы, лесокомбинаты и леспромхозы являлись первичным органом управления гослесфондом в границах территории предприятия (пункт 1 Общего положения о лесхозах, лесокомбинатах и леспромхозах Министерства лесного хозяйства РСФСР, утвержденного приказом Министра лесного хозяйства РСФСР от 8 января 1971 г. N 6 (утратил силу в связи с изданием приказа Федеральной службы лесного хозяйства России от 10 сентября 1993 г. N 238).
Пункт 1 Наставления определяет круг лиц, которыми оно применяется и для которых является обязательным при подготовке лесосечного фонда по главному пользованию, отводе древостоев для рубок ухода за лесом, санитарных и прочих рубок, подсочки (осмолоподсочки), а также при отпуске второстепенных лесных материалов. К этим лицам относятся органы лесного хозяйства и предприятия, ведущие лесное хозяйство.
Проанализировав изложенные нормы, суд первой инстанции сделал правильный вывод, что Приказ издан полномочным федеральным органом исполнительной власти, а утвержденное им Наставление, предназначенное для применения органами и предприятиями лесного хозяйства, является ведомственным актом, не обязательным для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему органов, учреждений и предприятий лесного хозяйства, о чем и указано в оспариваемом пункте 1 Наставления, не содержащем предписаний, противоречащих нормативным правовым актам большей юридической силы и нарушающих права и законные интересы административного истца.
При рассмотрении настоящего административного дела суд первой инстанции обоснованно отверг довод административного истца о том, что Наставление не может регулировать соответствующие правоотношения, так как не было зарегистрировано в Минюсте России.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. N 305 "О государственной регистрации ведомственных нормативных актов" с 15 мая 1992 г. была предусмотрена обязательная государственная регистрация нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Данным постановлением утверждено Положение о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов (далее - Положение N 305), в силу которого государственная регистрация таких актов осуществлялась Минюстом России.
Указом Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации" (далее - Указ N 104) устанавливалось, что нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 г. и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в газете "Российские вести", если иное не предусмотрено законодательством. Официальное опубликование актов осуществляется не позднее 10 дней после их государственной регистрации. Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения каких бы то ни было санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний; на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров (пункт 1).
Из содержания Наставления усматривается, что оно подготовлено Федеральной службой лесного хозяйства России совместно с научно-исследовательской и академической организациями в целях повышения качества отвода и точности таксации лесосек главного пользования, рубок ухода за лесом, санитарных и прочих рубок, подсочки (осмолоподсочки), а также отпуска второстепенных лесных материалов и улучшения на этой основе использования лесных ресурсов.
Соблюдение Наставления предписано органам управления лесами республик в составе Российской Федерации, краев, областей и автономных образований, учреждениям и организациям непосредственного подчинения, ГО "Леспроект" при подготовке лесосечного фонда по главному пользованию, отводе древостоев для рубок ухода за лесом, санитарных и прочих рубок, подсочке (осмолоподсочке), а также при отпуске второстепенных лесных материалов.
Пунктом 4 Наставления осуществление отвода и таксации лесосек возложено на работников лесного хозяйства под непосредственным руководством лесничих, их помощников, на лесоустроительные предприятия ГО "Леспроект", а также на специализированные группы, создаваемые территориальными органами управления лесным хозяйством или лесхозами. Ответственность за соблюдение Наставления возложена на директора и главного лесничего лесхоза.
Как правильно указано в обжалуемом решении, правовых норм, затрагивающих гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, оспариваемый акт не содержит.
При этом Наставление не является межведомственным актом, поскольку не содержит положений, обязательных для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему органов лесного хозяйства, не устанавливает правовой статус организаций.
Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Приказ, утвердивший Наставление, не подлежал государственной регистрации и опубликованию в соответствии с требованиями Положения N 305 и Указа N 104, в связи с чем оснований для признания Наставления не действующим со дня его принятия не имеется.
Доводы административного истца о несоответствии Наставления в оспариваемой части положениям пунктов 11, 17, 21 статьи 2, частям 1 - 3 статьи 9 Закона об обеспечении единства измерений, пункту 3 Методики N 275 также обоснованно признаны судом несостоятельными.
Согласно части 2 статьи 1 указанного федерального закона он регулирует отношения, возникающие при выполнении измерений, установлении и соблюдении требований к измерениям, единицам величин, эталонам единиц величин, стандартным образцам, средствам измерений, применении стандартных образцов, средств измерений, методик (методов) измерений, а также при осуществлении деятельности по обеспечению единства измерений, предусмотренной законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений, в том числе при выполнении работ и оказании услуг по обеспечению единства измерений.
Сфера государственного регулирования обеспечения единства измерений распространяется на измерения, к которым установлены обязательные метрологические требования и которые выполняются при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды (пункт 3 части 3 статьи 1).
Статьей 9 Закона об обеспечении единства измерений установлено, что в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений к применению допускаются средства измерений утвержденного типа, прошедшие поверку в соответствии с положениями этого федерального закона, а также обеспечивающие соблюдение установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений обязательных требований, включая обязательные метрологические требования к измерениям, обязательные метрологические и технические требования к средствам измерений, и установленных законодательством Российской Федерации о техническом регулировании обязательных требований. В состав обязательных требований к средствам измерений в необходимых случаях включаются также требования к их составным частям, программному обеспечению и условиям эксплуатации средств измерений. При применении средств измерений должны соблюдаться обязательные требования к условиям их эксплуатации. Конструкция средств измерений должна обеспечивать ограничение доступа к определенным частям средств измерений (включая программное обеспечение) в целях предотвращения несанкционированных настройки и вмешательства, которые могут привести к искажениям результатов измерений. Порядок отнесения технических средств к средствам измерений устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обеспечения единства измерений.
Частью 1 статьи 13 данного закона предусмотрено, что средства измерений, предназначенные для применения в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, до ввода в эксплуатацию, а также после ремонта подлежат первичной поверке, а в процессе эксплуатации - периодической поверке. Применяющие средства измерений в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны своевременно представлять эти средства измерений на поверку.
В пунктах 11, 17 и 21 статьи 2 Закона об обеспечении единства измерений приводятся определения понятий "методика (метод) измерений", "поверка средств измерений" (далее также - поверка), "средство измерений".
Оспариваемые пункты 18 и 38 Наставления определяют инструменты, с помощью которых производится съемка границ, привязка и таксация лесосек, способы проведения таких работ, и не содержат положений о том, что указанные в них средства измерения не подлежат поверке.
Доводы апелляционной жалобы о противоречии Наставления Методике N 275 и Правилам заготовки древесины и особенностей заготовки древесины в лесничествах, лесопарках, указанных в статье 23 Лесного кодекса Российской Федерации, утвержденным приказом Минприроды России от 13 сентября 2016 г. N 474, несостоятельны, поскольку указанные методика и правила обладают равной юридической силой с Наставлением. Как уже отмечалось, в силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Утверждение в апелляционной жалобе о том, что пункт 18 Наставления носит неопределенный характер и позволяет судам в разных делах по-разному его трактовать, является ошибочным, поскольку содержание указанного пункта отвечает критерию ясности и недвусмысленности правовой нормы и не вызывает неоднозначного толкования.
Установив, что Наставление было утверждено в пределах предоставленных Федеральной службе лесного хозяйства России полномочий, не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления Сергеева А.А.
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 19 марта 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Сергеева Алексея Александровича - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Члены коллегии
Е.В.ГОРЧАКОВА
Д.В.ТЮТИН