ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 29 января 2025 г. N АКПИ24-1074
Верховный Суд Российской Федерации в составе
судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.
при секретаре Вознесенской Н.Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Кингашская горно-рудная компания" о признании частично недействующим пункта 11 требований к проведению аукциона на право пользования участком недр федерального значения Ак-Сугское, расположенным на территории Республики Тыва, для разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе добычи полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, в том числе из вскрышных и вмещающих горных пород, использования отходов недропользования, в том числе вскрышных и вмещающих горных пород, установленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2024 г. N 2373-р,
установил:
30 августа 2024 г. Правительством Российской Федерации издано распоряжение N 2373-р (далее также - Распоряжение) о проведении в 2024 году аукциона на право пользования участком недр федерального значения Ак-Сугское, расположенным на территории Республики Тыва, для разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе добычи полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, в том числе из вскрышных и вмещающих горных пород, использования отходов недропользования, в том числе вскрышных и вмещающих горных пород, в соответствии с требованиями к проведению аукциона согласно приложению (пункт 1).
В приложении к Распоряжению приведены требования к проведению аукциона на право пользования участком недр федерального значения Ак-Сугское, расположенным на территории Республики Тыва, для разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе добычи полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, в том числе из вскрышных и вмещающих горных пород, использования отходов недропользования, в том числе вскрышных и вмещающих горных пород, установленных Распоряжением (далее также - Требования).
Пунктом 11 Требований предусмотрено, что заявки на участие в аукционе вправе подавать юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, отвечающие требованиям, установленным законодательством Российской Федерации о недрах к пользователям недр на участках недр федерального значения, доля (вклад) участия Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех" (далее - Государственная корпорация "Ростех") в уставном капитале которых составляет не менее 50 процентов.
Общество с ограниченной ответственностью "Кингашская горно-рудная компания" (далее также - Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании незаконным пункта 11 Требований в той части, в которой он предусматривает в качестве условия для участия в аукционе юридического лица долю (вклад) в его уставном капитале Государственной корпорации "Ростех" не менее 50 процентов, ссылаясь на несоответствие статьям 13.1, 17 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), пунктам 3, 5 Правил проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения, участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесенным к участкам недр федерального или местного значения, в электронной форме, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2021 г. N 2499 (далее - Правила проведения аукциона). Полагает, что установление оспариваемым положением указанного специального требования к участникам аукциона исключает конкуренцию в сфере недропользования, создает ничем не обоснованное преимущество для юридических лиц, уставный капитал которых включает долю Государственной корпорации "Ростех", препятствует доступу иных профессиональных хозяйствующих субъектов к пользованию недрами Ак-Сугского месторождения, является экономически необоснованным и дискриминационным условием, ограничивающим конкуренцию и нарушающим антимонопольное законодательство, противоречит документам стратегического планирования.
В обоснование административного иска указано, что оспариваемое специальное требование об участии Государственной корпорации "Ростех" в уставном капитале заявителя исключает для Общества возможность принять участие в аукционе, чем нарушает его права и законные интересы.
Административный ответчик Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (поручение от 15 декабря 2024 г. N ДГ-П11-43735), в письменных возражениях на административный иск указавшему, что Распоряжение издано в соответствии с действующим законодательством и в установленном им порядке, в оспариваемой части не нарушает прав и законных интересов административного истца.
В судебном заседании представители административного истца Пахалков А.В., Шелковников А.А. поддержали заявленное требование и просили его удовлетворить.
Представители Правительства Российской Федерации Майер М.А., Никишин Д.Л., Сорокин И.А., Танин Е.В. административный иск не признали по доводам, изложенным в письменных возражениях.
Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав материалы дела, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
В силу статьи 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.
Частью 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации закреплено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Закон о недрах согласно его преамбуле содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.
В соответствии со статьей 13.1 Закона о недрах аукцион на право пользования участком недр федерального значения, участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесенным к участкам недр федерального или местного значения (далее также - аукцион), проводится в электронной форме в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации (часть первая). Установление специальных требований к участникам аукциона на право пользования участками недр, указанными в части первой данной статьи, осуществляется по решению Правительства Российской Федерации в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации (часть пятая).
Принятие решения о проведении аукциона, о составе аукционной комиссии осуществляется Правительством Российской Федерации в отношении участков недр федерального значения (пункт 1 части третьей статьи 13.1 Закона о недрах).
Участок недр Ак-Сугское относится к участкам недр федерального значения (пункт 781 Перечня участков недр федерального значения, опубликованного в "Российской газете" 5 марта 2009 г., N 37, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 7 ноября 2008 г. N 823).
Решение об установлении специального требования к участникам аукциона на право пользования участком недр федерального значения Ак-Сугское, расположенным на территории Республики Тыва, для разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе добычи полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, в том числе из вскрышных и вмещающих горных пород, использования отходов недропользования, в том числе вскрышных и вмещающих горных пород, принято Правительством Российской Федерации во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 12 июня 1996 г. N прс-650.
Распоряжение в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", размещено на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 30 августа 2024 г. и опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации 2 сентября 2024 г., N 36, ст. 5534.
Таким образом, Распоряжение издано Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий и в соответствии с требованиями законодательства к процедуре принятия, опубликования и вступления в силу.
Вопреки доводам Общества установленные Распоряжением Требования в оспариваемой части действующему законодательству не противоречат и полностью соответствует поручению Президента Российской Федерации от 12 июня 1996 г. N прс-650.
Правила проведения аукциона устанавливают порядок проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения, участком недр местного значения, а также участком недр, не отнесенным к участкам недр федерального или местного значения, в электронной форме (пункт 1).
Из пункта 5 Правил проведения аукциона следует, что в соответствии с частью пятой статьи 13.1 Закона о недрах Правительство Российской Федерации вправе устанавливать специальные требования к участникам аукциона на право пользования участками недр, указанными в части первой этой статьи, в целях реализации документов стратегического планирования, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, а также соблюдения социальных, экономических, экологических и других интересов населения, проживающего на соответствующей территории, и всех граждан Российской Федерации.
Приведенные положения не устанавливают конкретный перечень специальных требований к участникам аукциона на право пользования участками недр, их содержание определяется Правительством Российской Федерации в порядке реализации своих дискреционных полномочий исходя из указанных выше целей.
Федеральным законом от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" в пункте 3 статьи 8 одной из основных задач стратегического планирования названо определение приоритетов социально-экономической политики, целей и задач социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отдельных отраслей и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Статьей 11 названного закона установлен перечень документов стратегического планирования, к которым в числе прочих относятся ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, стратегия социально-экономического развития Российской Федерации, стратегия национальной безопасности Российской Федерации, а также основы государственной политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, стратегии социально-экономического развития макрорегионов, прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период и государственные программы Российской Федерации.
Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 29 февраля 2024 г. Правительству Российской Федерации поручено в том числе представить комплекс предложений по стимулированию бизнеса, который вкладывает средства в развитие и реализацию инфраструктурных, социальных проектов.
Из Стратегии развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации до 2050 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2024 г. N 1838-р, следует, что приоритетом Российской Федерации в сфере государственного геологического изучения недр и развития минерально-сырьевой базы на долгосрочную перспективу являются обеспечение экономики страны геологической информацией о недрах и формирование экономически обоснованного баланса между необходимым и достаточным внутренним потреблением, экспортом и импортом минерального сырья, который достигается путем своевременного воспроизводства и рационального использования запасов полезных ископаемых. Для каждого полезного ископаемого этот баланс будет разным в зависимости от уровня рыночного спроса, доли рентабельных запасов, технико-технологических, инфраструктурных и экологических ограничений добычи. Стратегической целью развития минерально-сырьевой базы является создание условий для устойчивого обеспечения минеральным сырьем социально-экономического развития и поддержания необходимого уровня экономической и энергетической безопасности Российской Федерации.
Стратегией экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 апреля 2017 г. N 176, предусмотрено, что целями государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности являются сохранение и восстановление природной среды, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики, ликвидация накопленного вреда окружающей среде вследствие хозяйственной и иной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата (пункт 24). Решение основных задач в области обеспечения экологической безопасности должно осуществляться в том числе по следующим приоритетным направлениям: внедрение инновационных и экологически чистых технологий, развитие экологически безопасных производств, минимизация ущерба, причиняемого окружающей среде при разведке и добыче полезных ископаемых (пункт 26).
Согласно Стратегии социально-экономического развития Республики Тыва до 2030 года, одобренной постановлением Правительства Республики Тыва от 24 декабря 2018 г. N 638, приоритетами экономического развития республики в числе прочих признаны: развитие базовых бюджетообразующих отраслей, обеспечивающих рост вклада в экономику региона, - добывающей и обрабатывающей промышленности, сельского хозяйства и лесоперерабатывающего комплекса в целях снижения дотационности бюджета республики; создание условий для трансформации экономической модели региона от преимущественно сырьевой в сторону индустриального и инновационного развития, осуществляемой на базе опережающего развития образования, сферы науки и инноваций с использование новых инструментов регионального развития.
Перечнем основных видов стратегического минерального сырья, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2022 г. N 2473-р, к стратегическому минеральному сырью в числе прочих отнесены: медь, молибден, золото, серебро, рений. Молибден и рений также включены в Перечень дефицитных видов твердых полезных ископаемых, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2024 г. N 939-р. Перечисленные полезные ископаемые залегают в участке недр федерального значения Ак-Сугское.
Установление оспариваемых административным истцом специальных требований к участникам аукциона на право пользования участком недр федерального значения Ак-Сугское, как следует из возражений Правительства Российской Федерации, обусловлено тем, что деятельность по добыче твердых полезных ископаемых является высокорисковой, в связи с чем недропользователю в целях подтверждения достаточного финансового потенциала для выполнения вытекающих из предоставленной лицензии на пользование недрами обязательств необходимо соответствовать установленным критериям, в том числе и в части уставного капитала, обеспечивающего покрытие возникающих долговых обязательств в случае наступления негативных последствий. С учетом сложности процесса добычи твердых ископаемых, его финансовой затратности и длительного характера, в целях обеспечения государственных интересов, а также интересов населения Республики Тыва юридическое лицо должно обладать не только достаточным финансовым капиталом, но и являться постоянным субъектом хозяйственной деятельности, который имеет устойчивый статус на рынке.
В части 1 статьи 3 Федерального закона от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О Государственной корпорации по содействую разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех" указано, что целями деятельности названной корпорации являются содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции российскими организациями - разработчиками и производителями указанной продукции, в том числе организациями, в которых эта корпорация в силу преобладающего участия в их уставных капиталах, либо в соответствии с заключенными между ними договорами, либо иным образом имеет возможность влиять на принимаемые этими организациями решения, а также участие в социальных и иных общественно значимых проектах в интересах государства и общества в соответствии с данным федеральным законом, другими федеральными законами, решениями Президента Российской Федерации.
Следовательно, юридическое лицо, у которого доля (вклад) участия Государственной корпорации "Ростех" в уставном капитале составляет не менее 50 процентов, позволит обеспечить реализацию целей, вытекающих из приведенных документов стратегического планирования, поскольку для реализации проекта по созданию нового горно-обогатительного комбината и освоения участка недр федерального значения Ак-Сугское, расположенного в Республике Тыва, требуются большие финансовые вложения и высокотехнологичное оборудование.
Установленные Распоряжением специальные требования к участникам аукциона не предрешают исхода аукциона, не создают преимуществ конкретным лицам, а направлены прежде всего на допуск к участию в аукционе лиц, которые по своим характеристикам соответствуют требованиям документов стратегического планирования и обеспечат соблюдение социальных, экономических и экологических интересов граждан, проживающих в Республике Тыва, и всех граждан Российской Федерации.
Доводы Общества о несоответствии пункта 11 Требований в оспариваемой части положениям статьи 17 Закона о недрах, статьи 15 Закона о защите конкуренции являются несостоятельными.
Пунктом 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции закреплено, что федеральным органам исполнительной власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе запрещается создание дискриминационных условий.
Антимонопольные требования при пользовании недрами предусмотрены статьей 17 Закона о недрах.
Из разъяснений, приведенных в абзаце третьем пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 4 марта 2021 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства", следует, что установление (предоставление) правовым актом прав и вытекающих из них преимуществ на рынке для определенной категории хозяйствующих субъектов само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий, если это допускается законодательством и обусловлено публичным интересом, например, необходимо для предоставления поддержки отдельным категориям хозяйствующих субъектов, определенным законодательством, для обеспечения социально-экономического развития региона.
Применительно к рассматриваемому делу установление правовым актом прав и вытекающих из них преимуществ на рынке для определенной категории хозяйствующих субъектов само по себе не свидетельствует о создании дискриминационных условий, поскольку такая дифференциация допускается законодательством и обусловлена публичным интересом.
Исходя из анализа действующего законодательства, торги представляют собой способ заключения договора, содержащий правовой механизм, обеспечивающий определенный порядок в действиях организатора и конкуренцию среди участников торгов с целью выявления победителя, предложение которого может быть признано лучшим среди других.
По существу, требования административного истца сводятся к изменению оспариваемого акта и определению иных (целесообразных, с его точки зрения) специальных требований к участникам аукциона, что недопустимо, поскольку федеральным законодателем полномочия по установлению особенностей порядка проведения аукциона на право пользования участком недр федерального значения отнесены законодателем к дискреционным полномочиям Правительства Российской Федерации. Иное повлекло бы неизбежность вмешательства в целесообразность принимаемых решений.
С учетом изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемый акт, принятый полномочным органом государственной власти в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца в указанном им аспекте не нарушает и не создает препятствий к их реализации, в связи с чем административное исковое заявление не подлежит удовлетворению согласно пункту 2 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Руководствуясь статьями 175 - 180 и 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью "Кингашская горно-рудная компания" о признании частично недействующим пункта 11 требований к проведению аукциона на право пользования участком недр федерального значения Ак-Сугское, расположенным на территории Республики Тыва, для разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе добычи полезных ископаемых и полезных компонентов из отходов недропользования, в том числе из вскрышных и вмещающих горных пород, использования отходов недропользования, в том числе вскрышных и вмещающих горных пород, установленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2024 г. N 2373-р, отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
О.Н.НЕФЕДОВ