ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 июня 2023 г. N 308-ЭС23-2251
Дело N А53-1827/2022
Резолютивная часть определения объявлена 21.06.2023.
Полный текст определения изготовлен 28.06.2023.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Иваненко Ю.Г.,
судей Прониной М.В., Тютина Д.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Ростовской области на решение Арбитражного суда Ростовской области от 05.07.2022, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.09.2022 и постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30.11.2022 по делу N А53-1827/2022 по иску общества с ограниченной ответственностью "Волгодонское пассажирское автотранспортное предприятие - 2" к Ростовской области в лице Министерства финансов Ростовской области о взыскании убытков.
В судебном заседании приняли участие представитель Министерства финансов Ростовской области Лиманский М.А., общества с ограниченной ответственностью "Волгодонское пассажирское автотранспортное предприятие - 2" Ефремова К.Ю., Ищенко К.К.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., объяснения представителя Министерства финансов Ростовской области, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителей общества с ограниченной ответственностью "Волгодонское пассажирское автотранспортное предприятие - 2", возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
общество с ограниченной ответственностью "Волгодонское пассажирское автотранспортное предприятие - 2" (далее - ООО "Волгодонское ПАТП-2", общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском к Ростовской области в лице Министерства финансов Ростовской области о взыскании за счет казны Ростовской области убытков в виде недополученной платы с пассажиров, пользующихся льготным проездом на городском пассажирском транспорте, с мая по сентябрь 2021 г. в размере 1 361 296 руб. 87 коп.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство труда и социального развития Ростовской области, Администрация города Волгодонска, муниципальное казенное учреждение "Департамент строительства и городского хозяйства", Департамент труда и социального развития Администрации города Волгодонска (далее - Департамент труда и социального развития, департамент).
Решением Арбитражного суда Ростовской области от 05.07.2022, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.09.2022 и постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30.11.2022, исковые требования удовлетворены.
Министерство финансов Ростовской области обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой на данные судебные акты, в которой указывает на их незаконность ввиду существенного нарушения судами норм материального права, которые повлияли на исход дела, и просит отменить судебные акты и принять новое решение об отказе обществу в удовлетворении его иска.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 29.05.2023 кассационная жалоба Министерства финансов Ростовской области с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
ООО "Волгодонское ПАТП-2" в письменном отзыве на кассационную жалобу заявило возражения относительно доводов кассационной жалобы, ссылаясь на право общества получить возмещение расходов, произведенных в связи с бесплатным оказанием услуг по перевозке льготных категорий граждан, в истребованном объеме.
Министерство труда и социального развития Ростовской области в письменном отзыве поддерживает доводы кассационной жалобы о нарушении судами норм права при разрешении дела по существу.
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность принятых судебных актов, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что кассационная жалоба подлежит удовлетворению, а обжалуемые судебные акты - отмене по следующим основаниям.
Как следует из судебных актов и материалов дела, между Департаментом труда и социального развития и ООО "Волгодонское ПАТП-2" заключен договор от 15.01.2021 N 5, в соответствии с которым во исполнение постановления Правительства Ростовской области от 15.12.2011 N 232 общество (перевозчик) предоставляет услуги по перевозке отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которым относится к ведению Ростовской области в соответствии с Областными законами Ростовской области от 22.10.2004 N 163-ЗС "О социальной поддержке тружеников тыла", от 22.10.2004 N 164-ЗС "О социальной поддержке граждан, пострадавших от политических репрессий", от 22.10.2004 N 175-ЗС "О социальной поддержке ветеранов труда", от 20.09.2007 N 763-ЗС "О ветеранах труда Ростовской области" в рамках предоставления департаментом мер социальной поддержки гражданам по проезду на городском пассажирском транспорте общего пользования (кроме такси), а департамент возмещает расходы перевозчику за проезд на городском пассажирском транспорте общего пользования (кроме такси) граждан, в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели в областном бюджете, на основании ежемесячных отчетов о количестве выданных единых проездных талонов, ежемесячных отчетов о количестве фактически перевезенных льготных категорий граждан и ежемесячных актов о фактически предоставленных услугах по перевозке отдельных категорий граждан, которые определены сторонами в приложении 1, являющимся неотъемлемой частью данного договора (пункт 1.1).
Общество обязалось в течение срока действия договора предоставлять гражданам, имеющим право на меры социальной поддержки, льготный проезд в городском пассажирском транспорте (кроме такси) в соответствии с правовыми актами, указанными в пункте 1.1 договора, при предъявлении гражданами соответствующего удостоверения, дающего право на льготный проезд, и единого проездного талона (пункт 2.1 договора).
Условиями договора урегулирован порядок обмена между сторонами документами, подтверждающими факт оказания услуг и их объем (пункт 2.2), а также установлено, что возмещение расходов общества по перевозкам льготных категорий граждан производится в размере 265 руб. в месяц на каждого гражданина, по количеству фактически перевезенных льготных категорий граждан, получивших единые проездные талоны, на основании исследования пассажиропотока льготных категорий граждан, но не более общего количества выданных единых проездных талонов в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных на эти цели (пункт 2.6 договора).
По пункту 2.7 договора возмещение расходов перевозчику осуществляется в соответствии с методикой распределения, установленной подпунктом 6.1.3 пункта 6 приложения 1 к постановлению Правительства Ростовской области от 15.12.2011 N 232, и отчетами муниципального казенного учреждения "Департамент строительства и городского хозяйства".
Во исполнение договора сторонами составлены акты о фактическом возмещении расходов ООО "Волгодонское ПАТП-2" по перевозке в общественном транспорте областных льготников в соответствии с выданными едиными социальными проездными талонами от 03.06.2021 N 95 (за май 2021 г.), от 06.07.2021 N 125 (за июнь 2021 г.), от 05.08.2021 N 145 (за июль 2021 г.), от 07.09.2021 N 171 (за август 2021 г.) и от 04.10.2021 N 189 (за сентябрь 2021 г.), на основании которых обществу выплачены суммы возмещения соответственно 198 687 руб. 18 коп., 230 701 руб. 58 коп., 212 387 руб. 84 коп., 222 338 руб. 57 коп., 450 147 руб. 96 коп.
ООО "Волгодонское ПАТП-2", не согласившись с размером полученного возмещения и считая, что имеет право на компенсацию расходов, понесенных в связи с перевозкой льготных категорий граждан, исходя из экономически обоснованного тарифа на регулярные перевозки общественным транспортом в городском сообщении, утвержденного постановлением Администрации города Волгодонска от 19.12.2018 N 2909, то есть сверх ограничения размера выплат, установленного договором, обратилось в суд с иском по настоящему делу.
Суд первой инстанции, удовлетворяя иск, исходил из того, что на территории Ростовской области не определены порядок и методика расчета компенсации разницы между затратами транспортных организаций на обеспечение равной доступности услуг для отдельных категорий граждан и стоимостью единого социального проездного билета, а в соответствии с установленными для общества тарифами на перевозку компенсация расходов, осуществляемая исходя из цены льготных билетов, не приводит к полному возмещению понесенных обществом расходов.
Исходя из положений статей 15, 16, 784, 789, 790, 1064, 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - Гражданский кодекс), Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", суд пришел к выводу, что возникшие у истца убытки в связи с предоставлением льгот в общественном пассажирском транспорте отдельным категориям граждан, в отношении которых оказываются меры социальной поддержки, подлежат возмещению за счет казны субъекта Российской Федерации.
В целях определения размера убытков общества суд счел допустимым применение расчетного метода, основанного на использовании данных, полученных в результате обследований пассажиропотока в городе Волгодонске, утвержденных постановлением Администрации города Волгодонска, а также сведений, отраженных в актах от 03.06.2021 N 95, от 06.07.2021 N 125, от 05.08.2021 N 145, от 07.09.2021 N 171 и от 04.10.2021 N 189.
Суды апелляционной и кассационной инстанций изложенную позицию поддержали.
Между тем с такими выводами судов нельзя согласиться, так как они основаны на неправильном применении норм права к установленным правоотношениям.
В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной поддержки населения отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Статьей 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действующей в период спорных, предусмотрено, что полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, указанные в пункте 2 этой статьи, осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Согласно подпункту 24 пункта 2 названной статьи социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, социальная поддержка ветеранов труда, лиц, проработавших в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов, жертв политических репрессий, в том числе, за счет средств предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты пособий на оплату проезда на общественном транспорте, иных социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан, отнесена к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Областным законом Ростовской области от 30.06.2006 N 507-ЗС "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ростовской области в сфере государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров и багажа" исполнительно-распорядительные органы городских округов в Ростовской области наделяются на неограниченный срок государственными полномочиями Ростовской области по государственному регулированию тарифов на перевозку пассажиров и багажа (часть 1 статьи 1). Финансовое обеспечение государственных полномочий осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из областного бюджета (часть 1 статьи 4).
Постановлением Правительства Ростовской области от 15.12.2011 N 232 утверждено Положение о расходовании средств областного бюджета на предоставление гражданам в целях оказания социальной поддержки субсидий на оплату жилых помещений и коммунальных услуг, материальной и иной помощи для погребения, мер социальной поддержки в соответствии с отдельными нормативными правовыми актами социальной направленности, а также об условиях и порядке их предоставления (далее - Положение о расходовании средств).
Положение о расходовании средств (в редакции, действующей в спорный период) устанавливает порядок расходования субвенций, представляемых из областного бюджета бюджетам муниципальных районов и городских округов Ростовской области, на осуществление, в числе прочего, полномочий в части предоставления мер социальной поддержки в денежном и (или) натуральном выражении, предусмотренных Областным законом Ростовской области от 22.10.2004 N 175-ЗС "О социальной поддержке ветеранов труда", Областным законом Ростовской области от 22.10.2004 N 163-ЗС "О социальной поддержке тружеников тыла", Областным законом Ростовской области от 22.10.2004 N 164-ЗС "О социальной поддержке граждан, пострадавших от политических репрессий", Областным законом Ростовской области от 20.09.2007 N 763-ЗС "О ветеранах труда Ростовской области" (далее совместно - областные законы Ростовской области), за исключением проезда на железнодорожном и водном транспорте пригородного сообщения и на автомобильном транспорте пригородного межмуниципального и междугородного внутриобластного сообщения.
Предоставление субвенций из областного бюджета бюджетам местных образований на реализацию мер социальной поддержки, предусмотренных областными законами Ростовской области, осуществляет Министерство труда и социального развития Ростовской области (пункт 1, подпункт 2.1 пункта 2 Положения о расходовании средств).
В соответствии с областными законами Ростовской области ветеранам труда, труженикам тыла, гражданам, пострадавшим от политических репрессий, ветеранам труда Ростовской области предоставляются льготы по бесплатному проезду в городском пассажирском транспорте.
Согласно пункту 4.1 Положения о расходовании средств администрации муниципальных образований заключают с поставщиками транспортных услуг муниципальные контракты о предоставлении транспортных услуг на очередной финансовый год.
Субвенции из бюджета Ростовской области, предназначенные для финансирования указанных льгот, направляются органам социальной защиты населения муниципальных образований (далее - органы социальной защиты населения), которые расходуют их на выплаты поставщикам транспортных услуг (пункт 5, подпункт 6.1 пункта 6 Положения о расходовании средств).
Пунктом 5 статьи 790 Гражданского кодекса предусмотрено, что в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.
При осуществлении правового регулирования такого вида предпринимательской деятельности, как оказание услуг по перевозке пассажиров общим принципом регулирования правоотношений в названной сфере является необходимость соблюдения баланса между интересами пассажиров как экономически более слабой стороны в этих правоотношениях, которым должна быть обеспечена равнодоступность предлагаемых услуг, и интересами перевозчиков, эффективное функционирование которых предполагает возмещение им затрат на оказание таких услуг; пункт 5 статьи 790 Гражданского кодекса, закрепляющий возмещение транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета расходов, понесенных в связи с установлением на основании закона или иного правового акта льгот и преимуществ по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, направлен на обеспечение справедливого баланса публичных и частных интересов; при этом все элементы правового механизма, обеспечивающего возмещение потерь в доходах перевозчика, в том числе порядок их возмещения, определяются соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 22.09.2022 N 2101-О).
Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.
Таким образом, именно неисполнение обязанности по выплате компенсации не полученной от потребителей платы влечет возникновение убытков.
Ссылаясь на отсутствие установленного на законодательном уровне способа расчета размера неполученной платы от льготных категорий пассажиров и их количества и, как следствие, возможность использования расчетного метода исходя из конкретных обстоятельств дела, суды не приняли во внимание предусмотренный в Ростовской области механизм возмещения названных расходов.
Так, подпунктом 6.1.3 пункта 6 Положения о расходовании средств установлено, что льготный проезд в соответствии с областными законами Ростовской области осуществляется по единому проездному талону, выдача которого производится органами социальной защиты населения бесплатно и без ограничения срока действия.
Финансирование расходов за проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси), автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) внутрирайонных маршрутов осуществляется органами социальной защиты населения или финансовыми органами муниципальных образований ежемесячно согласно заключенным органами социальной защиты населения договорам с транспортными предприятиями и отчетам на 1-е число месяца, в котором осуществляется финансирование, в размере 265,0 руб. в месяц по количеству фактически перевезенных льготных категорий граждан, получивших единые проездные талоны, на основании исследования пассажиропотока льготных категорий граждан, но не более общего количества выданных единых проездных талонов.
Указанным подпунктом предусмотрено, что при наличии нескольких транспортных предприятий финансирование производится по формуле, согласно которой сумма финансирования i-го транспортного предприятия в месяц (Сi) определяется как произведение отношения общей суммы финансирования услуг по перевозке льготных категорий граждан (Си) к численности перевезенных граждан льготных категорий по всем транспортным предприятиям (Чл) на численность перевезенных граждан льготных категорий по i-му транспортному предприятию (Члi).
Постановление Правительства Ростовской области от 15.12.2011 N 232 является действующим нормативным правовым актом, установившим порядок компенсации, методику расчета и исходные данные, необходимые для расчета размера выпадающих доходов перевозчиков, и подлежало применению при рассмотрении настоящего спора.
Данное постановление в обозначенной части, которая воспроизведена в содержании отмеченного договора департамента и общества и которой определен размер возмещения платы, не полученной от льготных категорий граждан, в установленном законом порядке не признано недействующим.
Несоответствие закону норм постановления, по которым обществу произведено фактическое возмещение расходов по перевозке в общественном транспорте областных льготников в соответствии с выданными едиными социальными проездными талонами за период май - сентябрь 2021 г., также не установлено судами.
В то же время согласно обстоятельствам дела и представленным доказательствам, которые не оспаривались обществом, суммы полученного с мая по сентябрь 2021 г. возмещения расходов соответствуют методике расчета возмещения расходов, предусмотренной в подпункте 6.1.3 пункта 6 приложения N 1 к постановлению Правительства Ростовской области от 15.12.2011 N 232, а также условиям договора от 15.01.2021 N 5, с которыми при его заключении согласилось общество, включая его цену, определенную согласно пункту 1.2 договора в приложении N 2 (3 157 000 руб.).
Следовательно, с учетом действующих в Ростовской области правил возмещения расходов транспортным организациям в связи с предоставлением услуг по перевозке обозначенных выше льготных категорий граждан и установленных договорных отношений общества с департаментом оснований для удовлетворения иска по данному делу не имелось.
В связи с отмеченными существенными нарушениями норм права, повлиявшими на исход дела, обжалуемые судебные акты подлежат отмене согласно части 1 статьи 291.11, пункту 5 части 1 статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с принятием нового решения об отказе ООО "Волгодонское ПАТП-2" в удовлетворении иска, так как допущена ошибка в применении и толковании норм материального права.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда Ростовской области от 05.07.2022, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 01.09.2022 и постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30.11.2022 по делу N А53-1827/2022 отменить.
В удовлетворении иска общества с ограниченной ответственностью "Волгодонское пассажирское автотранспортное предприятие - 2" к Ростовской области в лице Министерства финансов Ростовской области о взыскании убытков отказать.
Председательствующий судья
Ю.Г.ИВАНЕНКО
Судья
М.В.ПРОНИНА
Судья
Д.В.ТЮТИН