ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 24 марта 2023 г. N 307-ЭС23-1795
Судья Верховного Суда Российской Федерации Чучунова Н.С., изучив кассационную жалобу закрытого акционерного общества "Управление механизации N 282" на решение Арбитражного суда Новгородской области от 21.04.2022 и постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16.01.2023 по делу N А44-773/2022
установил:
Закрытое акционерное общество "Управление механизации N 282", адрес: 174411, Новгородская обл., Боровичский р-н, г. Боровичи, Гончарная ул., д. 12, ОГРН 1025300991792, ИНН 5320013512 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Министерству строительства, архитектуры и имущественных отношений Новгородской области, адрес: 173001, Великий Новгород, Тихвинская ул., д. 7, ОГРН 1195321002414, ИНН 5321198947 (далее - Министерство), о признании незаконным уведомления от 24.11.2021 N 19 об отказе во внесении изменений в разрешение на строительство и понуждении Министерства внести изменения в разрешение на строительство многоквартирного жилого дома, расположенного по адресу: Новгородская обл., Боровичский р-н, п. Прогресс, ул. Гагарина, д. 22.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Инспекция государственного строительного надзора Новгородской области, адрес: 173001, Великий Новгород, Большая Конюшенная ул., д. 5а, каб. 12, ОГРН 1025300800480, ИНН 5321041819 (далее - Инспекция), и администрация Боровичского муниципального района, адрес: 174411, Новгородская обл., Боровичский р-н, г. Боровичи, Коммунарная ул., д. 48, ОГРН 1025300993585, ИНН 5320009033 (далее - Администрация).
Решением Арбитражного суда Новгородской области от 21.04.2022 в удовлетворении заявленных требований отказано.
Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2022 решение суда первой инстанции отменено, оспариваемое уведомление Министерства признано недействительным, на Министерство возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Общества.
Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16.01.2023 апелляционное постановление от 15.09.2022 отменено, решение от 21.04.2022 оставлено в силе.
В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, заявитель просит отменить решение суда первой инстанции, постановление суда округа, ссылаясь на существенное нарушение норм материального и процессуального права.
В обоснование доводов жалобы заявитель указывает, что согласно статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим кодексом.
Основания для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство установлены в части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса.
Суд апелляционной инстанции верно указал, что мотивом вынесения оспариваемого уведомления явились нормы, связанные с необходимостью извещения о начале строительства работ, если направление такого извещения является обязательным в соответствии с требованиями части 5 статьи 52 Градостроительного кодекса, в случае, если внесение изменений в разрешение на строительство связано с продлением срока действия разрешения на строительство.
Суд апелляционной инстанции указал на необоснованное расширение судом первой инстанции перечня оснований для отказа в продлении разрешения на строительство, в том числе в связи с тем, что разрешение на строительство является срочным, и его срок в рассматриваемом случае истекал и подлежал продлению.
Нахождение объекта на консервации не препятствует необходимости продления разрешения на строительство, в том числе в связи с тем, что разрешение на строительство является срочным, и срок его истекал и подлежал продлению.
Предыдущее разрешение на строительство истекало 24.11.2021. Отказ в продлении такого разрешения свидетельствует о невозможности продолжения работ, и, следовательно, о незаконном строительстве данного объекта.
Разрешение на строительство как раз предполагает организацию работ на объекте, в том числе его снятие с консервации в установленном порядке.
Выводы судов первой и кассационной инстанций о необходимости представления вместе с уведомлением о возобновлении строительства ранее законсервированного объекта определенной технической документации противоречит требованиям пункта 13 Правил Постановления Правительства от 30.09.2011 N 802, согласно которому при возобновлении строительства объекта представляется исключительно уведомление.
Градостроительным кодексом и Правилами не установлено требований о необходимости предоставления документов, предусмотренных частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса в случае возобновления строительства (реконструкции) объекта.
Об этом указано и в письме Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 18.12.2020 37960-ОГ/08.
Суд первой инстанции сослался на часть 19 статьи 51 Градостроительного кодекса, согласно которой разрешение на строительство выдается на весь срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства, и якобы продление срока разрешения на строительство в рассматриваемом случае будет свидетельствовать о нарушении данной нормы.
Судом не дан анализ имеющегося в материалах дела календарного графика строительства объекта по адресу: Новгородская область, Боровичский район, пос. Прогресс, ул. Гагарина, д. 22, согласно которому срок окончания строительства запланирован на декабрь 2024 года, что и послужило основанием для продления срока разрешения на строительство до декабря 2024 года, то есть на три года.
Календарный график является составной частью проекта организации строительства и является исключительно делом застройщика определенного объект капитального строительства.
Ссылка судов первой и кассационной инстанций на часть 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса о том, что действие разрешения на строительство прекращается в случае расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки и якобы отсутствии у Общества прав на данные участки противоречит заключенному Обществом договору на аренду такого земельного участка площадью 14059 кв. м с кадастровым номером 53:02:012:03:1755 от 07.09.2020 до 07.09.2023 (дополнительное соглашение от 25.11.2013 N 9 предоставляло срок использования данного участка до 01.05.2020).
Помимо этого, согласно сведениям ЕГРН имеются данные об объекте незавершенного строительства степенью готовности 74% по указанному адресу, что является основанием для продления аренды земельного участка под данным объектом недвижимости.
Суд кассационной инстанции необоснованно применил пункт 7 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса и сделал вывод об отсутствии извещения о начале строительных работ. Между тем, такое извещение в материалах дела имеется.
Согласно пункту 1 части 7 статьи 291.6 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам изучения кассационной жалобы судья Верховного Суда Российской Федерации выносит определение об отказе в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии Верховного Суда Российской Федерации, если изложенные в кассационной жалобе доводы не подтверждают существенных нарушений норм материального права и (или) норм процессуального права, повлиявших на исход дела, и не являются достаточным основанием для пересмотра судебных актов в кассационном порядке, а также если указанные доводы не находят подтверждения в материалах дела.
При изучении доводов кассационной жалобы и принятых по делу судебных актов оснований, по которым жалоба может быть передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации, не установлено.
Как следует из обжалуемых актов, Администрация выдала Обществу разрешение на строительство от 02.06.2009 N RU 53502308-004 в отношении объекта капитального строительства - жилого многоквартирного дома, расположенного по адресу: Новгородская обл., Боровичский р-н, п. Прогресс, ул. Гагарина, д. 22, сроком действия до 01.05.2011 (далее - объект).
Действие указанного разрешения на строительство неоднократно продлевалось до 30.12.2012, 30.12.2013, 30.12.2014, 30.12.2015, 30.12.2016, 30.12.2017, 30.12.2020 на основании соответствующих решений Администрации и до 30.12.2021 в силу положений приложения N 3 к постановлению Правительства Российской Федерации от 03.04.2020 N 440 "О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020 году".
Общество 18.11.2021 обратилось в Министерство с заявлением о внесении изменений в разрешение на строительство от 02.06.2009 N RU 53502308-004, в котором просило продлить срок его действия на 3 года, то есть до 30.12.2024.
Уведомлением от 24.11.2021 N 19 Министерство со ссылкой на часть 4 статьи 52 Градостроительного кодекса отказало во внесении изменений в связи с тем, что на день выдачи указанного уведомления извещения о возобновлении строительства объекта капитального строительства в Инспекцию не поступало (письмо Инспекции от 24.11.2021 N УА-1466-И); работы на объекте не ведутся с 2015 года.
Не согласившись с указанным уведомлением, Общество оспорило его в судебном порядке.
Суд первой инстанции не усмотрел правовых оснований для удовлетворения заявленных требований, констатировав законность оспариваемого уведомления.
Апелляционный суд, напротив, пришел к выводу, что у Министерства не имелось оснований, установленных частью 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса, для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство. Апелляционный суд признал необоснованным применение к рассматриваемому случаю положений пункта 7 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса.
По мнению апелляции, основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство могут являться отсутствие у органа государственного строительного надзора извещения от застройщика именно о начале работ по строительству объекта (то есть строительные работы ранее не велись), поскольку указанная норма не содержит в качестве основания такого отказа отсутствие уведомления о возобновлении строительства после консервации объекта, а также нарушение Правил консервации.
Помимо этого, суд апелляционной инстанции констатировал наличие извещения о возобновлении строительства объекта после его приостановления, признав таким документом извещение от 22.12.2020, и дополнительно сослался на действия Администрации по продлению действия спорного разрешения в период приостановления строительства (до 30.12.2015, 30.12.2016, 30.12.2017, 30.12.2020), при которых на нарушения Правил консервации не указывалось.
Кассационная инстанция, отменяя постановление апелляционного суда и оставляя в силе решение суда первой инстанции, исходила из следующего.
В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.
Согласно пункту 7 части 21.15 статьи 51 Градостроительного кодекса основанием для отказа во внесении изменений в разрешение на строительство является наличие у уполномоченных на выдачу разрешений на строительство органов информации о выявленном в рамках государственного строительного надзора, государственного земельного надзора или муниципального земельного контроля факте отсутствия начатых работ по строительству, реконструкции на день подачи заявления о внесении изменений в разрешение на строительство в связи с продлением срока действия такого разрешения или информации органа государственного строительного надзора об отсутствии извещения о начале данных работ, если направление такого извещения является обязательным в соответствии с требованиями части 5 статьи 52 названного Кодекса, в случае, если внесение изменений в разрешение на строительство связано с продлением срока действия разрешения на строительство.
Частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса установлено, что в случае, если в соответствии с названным Кодексом при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства предусмотрен государственный строительный надзор, застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции объекта капитального строительства должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещение о начале таких работ с приложением документов, перечисленных в указанной норме.
Как следует из оспариваемого уведомления, отказ в продлении срока действия разрешения на строительство мотивирован частью 4 статьи 52 Градостроительного кодекса ввиду отсутствия на день рассмотрения данного вопроса извещения о возобновлении строительства объекта.
Частью 4 статьи 52 Градостроительного кодекса предусмотрено, что при необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев застройщик или технический заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства.
Согласно пункту 2 Правил проведения консервации объекта капитального строительства, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2011 N 802 (далее - Правила консервации), решение о консервации объекта принимается в случае прекращения его строительства (реконструкции) или в случае необходимости приостановления строительства (реконструкции) объекта на срок более 6 месяцев с перспективой его возобновления в будущем.
Письмом от 16.07.2015 Общество сообщило Департаменту архитектуры и градостроительной политики Новгородской области о приостановлении с 16.07.2015 ведения строительно-монтажных работ на всех объектах.
Приказом указанного Департамента от 15.07.2016 N 311 в отношении объекта незавершенного строительства прекращено исполнение функции регионального государственного строительного надзора, о чем Общество было поставлено в известность письмом от 18.07.2016.
Общество 22.12.2020 направило в Инспекцию извещение о возобновлении строительства объекта. Инспекция письмом от 21.01.2021 со ссылкой на пункты 7, 10 и 12 Правил консервации сообщила Обществу о невозможности возобновления государственного строительного контроля по причине отсутствия графика производства работ, инвентаризации выполненных работ по строительству объекта, а также его технического обследования, по результатам которого определяются необходимый объем и стоимость работ по восстановлению утраченных или разрушенных за период консервации конструктивных элементов или деталей объекта.
Кроме того, Инспекция отметила, что наряду с разрешением на строительство объекта N RU 53502308-004 Обществу выдано разрешение на строительство от 22.09.2012 N RU 53502308-31а, разрешающее надстройку шестым этажом пятиэтажного многоквартирного жилого дома, расположенного по адресу строительства объекта (Новгородская обл., Боровичский р-н, п. Прогресс, ул. Гагарина, д. 22), и предлагала устранить разночтения в направленных документах, определиться с объектами и представить документы по каждому объекту в соответствии с требованиями действующего законодательства.
В связи с указанными обстоятельствами Инспекция не признала извещение о возобновлении строительства поданным, а строительство возобновленным, о чем сообщила Министерству письмом от 24.11.2021.
Суд кассационной инстанции согласился с выводом первой инстанции о том, что наличие связи между началом возобновления работ после консервации объекта капитального строительства и продлением срока действия разрешения на строительство означает, что такое разрешение подлежит продлению при наличии у уполномоченного органа информации о начале застройщиком действий по завершению строительства объекта капитального строительства. В противном случае в отсутствие извещения о возобновлении строительства, отвечающего требованиям действующего законодательства, испрашиваемое продление срока действия разрешения на строительство (на три года) при истекшем сроке такого строительства более чем на 12 лет противоречит части 19 статьи 51 Градостроительного кодекса согласно которой разрешение на строительство выдается на весь срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства.
Статьей 52 Градостроительного кодекса закреплены обязанности, которые неукоснительно должны исполняться лицами, осуществляющими строительство.
К таким обязанностям, в частности, относятся: обеспечение соблюдения требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несение ответственности за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации (часть 3); при осуществлении строительства, требующего в силу требований законодательства проведения государственного строительного надзора, направление заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, в уполномоченные органы извещения о начале таких работ с приложением необходимых документов (часть 5); при необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на шесть месяцев обеспечение консервации объекта капитального строительства (часть 4).
Порядок проведения консервации объекта капитального строительства определен Правилами консервации, согласно которым консервация является комплексом мероприятий, позволяющих сохранить прочность, устойчивость и надежность выполненных строительных работ, а также обеспечить безопасность объекта капитального строительства для окружающих с целью исключения возникновения угрозы для жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества.
В соответствии с пунктом 10 Правил консервации застройщик (заказчик) в течение 10 календарных дней после принятия решения о консервации объекта уведомляет об этом орган, выдавший разрешение на строительство (реконструкцию), а также орган государственного строительного надзора в случае, если строительство (реконструкция) объекта подлежит государственному строительному надзору.
После завершения консервации, проведенной в соответствии с требованиями указанных Правил, приостанавливается процесс строительства и осуществление государственного строительного надзора (в случае его проведения).
Пунктом 13 Правил консервации предусмотрена прямая обязанность застройщика заблаговременно, но не позднее чем за семь дней до возобновления строительства объекта, направить в орган, выдавший разрешение на строительство, а также в орган строительного надзора (при необходимости) уведомление о возобновлении строительства объекта.
Требования пункта 13 Правил консервации корреспондируются с частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса и устанавливают аналогичную данной норме публично-правовую обязанность застройщика по уведомлению органа государственного строительного надзора о начале возобновления строительства объекта после его консервации, поскольку по существу строительство объекта начинается заново после полной его остановки и в течение всего срока возобновленного строительства подлежит государственному строительному надзору.
Признавая поданное в Инспекцию извещение Общества от 22.12.2020 надлежащим, суд апелляционной инстанции не дал оценки действиям Общества, допустившего простой объекта, не завершенного строительством, на длительный период (более шести лет) без его консервации в порядке, предусмотренном императивными нормами градостроительного законодательства.
Действия Администрации по продлению действия спорного разрешения в период приостановления строительства в отсутствие ссылки на нарушение Правил консервации сами по себе не являются доказательством соблюдения Обществом требований указанных Правил.
Доводы заявителя жалобы не подтверждают существенных нарушений норм материального и (или) процессуального права, повлиявших на исход дела.
Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 291.1, 291.6 и 291.8 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судья Верховного Суда Российской Федерации
определил:
Отказать в передаче кассационной жалобы закрытого акционерного общества "Управление механизации N 282" для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
Н.С.ЧУЧУНОВА