ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 3 марта 2026 г. N АПЛ26-25
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Зинченко И.Н., Рудакова Е.В.,
при секретаре И.,
с участием прокурора Слободина С.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям К., С. о признании недействующими приказа Министерства культуры Российской Федерации от 20 февраля 2024 г. N 312 "О включении выявленного объекта культурного наследия "Научный городок физиолога И.П. Павлова на Колтушской возвышенности и Колтушское шоссе (часть)", 1932 - 1937 гг., середина XX века (Ленинградская область, Всеволожский район, с. Павлово, г. Колтуши (ранее д. Колтуши и д. Старая), д. Колбино, д. Токкари, д. Янино-2, д. Суоранда, д. Хирвости) в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения и утверждении границ его территории", приложения к указанному приказу в части
по апелляционной жалобе К. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2025 г. по делу N АКПИ25-760, которым в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя административных истцов К., С. - Ю., поддержавшего апелляционную жалобу, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства культуры Российской Федерации Р., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
приказом Министерства культуры Российской Федерации (далее также - Минкультуры России) от 20 февраля 2024 г. N 312 (далее - Приказ N 312) выявленный объект культурного наследия "Научный городок физиолога И.П. Павлова на Колтушской возвышенности и Колтушское шоссе (часть)", 1932 - 1937 гг., середина XX века (Ленинградская область, Всеволожский район, с. Павлово, г. Колтуши (ранее д. Колтуши и д. Старая), д. Колбино, д. Токкари, д. Янино-2, д. Суоранда, д. Хирвости) (далее - Объект) включен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения, вид объекта - достопримечательное место (пункт 1), утверждены границы его территории согласно приложению к данному приказу (пункт 2).
Приказ N 312 зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) 2 апреля 2024 г., регистрационный номер 77752.
К., С. обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административными исковыми заявлениями о признании недействующими Приказа N 312, приложения к данному приказу в части включения принадлежащих им на праве собственности земельных участков, расположенных по адресу: < ... > , в утвержденные границы территории Объекта. В обоснование заявленного требования ссылались на то, что оспариваемый акт не соответствует частям 1, 2 статьи 35 Конституции Российской Федерации, пункту 1 статьи 209, пунктам 2, 3 статьи 261 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункту 1 статьи 40, статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 3 статьи 4, статье 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статье 3.1, подпункту 2 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия), статьям 5, 8, 13, 16, 37 Федерального закона от 31 мая 2001 г. N 73-ФЗ "О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации", статье 24 Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации", пунктам 1, 2 статьи 2 Федерального закона от 11 июня 2003 г. N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", принят в нарушение пунктов 4(1), 5 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (далее - Правила подготовки нормативных правовых актов N 1009), без проведения обязательных публичных мероприятий (общественных обсуждений), с нарушением процедуры проведения государственной историко-культурной экспертизы.
Административные истцы указали, что оспариваемый акт нарушает их права и охраняемые законом интересы как собственников земельных участков на владение и распоряжение ими, поскольку включение участков, расположенных за пределами границ населенных пунктов, поименованных в Приказе N 312, в утвержденные границы территории Объекта влечет невозможность их использования по назначению в соответствии с видом разрешенного использования (для ведения фермерского хозяйства).
Административный ответчик Минкультуры России и заинтересованное лицо Минюст России административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Приказ N 312 принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав, свобод и законных интересов административных истцов.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2025 г. в удовлетворении административных исковых заявлений административным истцам отказано.
К., не согласившись с таким решением, в апелляционной жалобе просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административных исков. Полагает, что судом первой инстанции нарушены нормы материального и процессуального права, выводы суда, изложенные в решении о законности оспариваемого акта, не соответствуют обстоятельствам дела.
В жалобе административный истец ссылается на то, что государственная историко-культурная экспертиза (далее также - ГИКЭ, Экспертиза), положенная в основу оспариваемого Приказа N 312, проведена незаконно, поскольку государственный эксперт А., проводившая данную экспертизу, не соответствовала квалификационным требованиями, предъявляемым к экспертам пунктом 7 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569 (утратило силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2024 г. N 530 "Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе") (далее также - Положение об экспертизе), следовательно, не вправе была проводить Экспертизу. Считает, что судом первой инстанции при разрешении административного дела данному обстоятельству не дано надлежащей оценки, а также необоснованно отказано в удовлетворении ходатайства о вызове эксперта А. для дачи объяснений.
В возражениях на апелляционную жалобу Минкультуры России просит в ее удовлетворении отказать и оставить решение суда без изменения, полагая, что доводы жалобы являются необоснованными.
Минюст России в письменном отзыве на апелляционную жалобу поддержал правовую позицию, изложенную суду первой инстанции, просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия его представителя.
К., С. в судебное заседание апелляционной инстанции не явились, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены в установленном законом порядке.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.
В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Разрешая данное дело, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что такое основание для признания Приказа N 312 недействующим отсутствует.
Закон об объектах культурного наследия, как следует из его преамбулы, регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры. Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Данным законом определено, что принятие решений о включении объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее также - Реестр) в качестве объекта культурного наследия федерального значения или об отказе во включении объекта культурного наследия в указанный реестр, а также утверждение границ территории объекта культурного наследия федерального значения, включаемого в названный реестр, отнесены к компетенции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (пункт 5 статьи 3.1, пункт 1 статьи 9).
В соответствии с Положением о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. N 590, таким органом является Минкультуры России, к полномочиям которого отнесено в том числе утверждение границ территорий объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, а также границ территории объекта культурного наследия федерального значения, включаемого в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, ведение Реестра (пункт 1, подпункты 5.3.7 и 5.4.3 пункта 5).
С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно указал в решении, что Приказ N 312, которым Объект включен в Реестр в качестве объекта культурного наследия федерального значения, определен его вид - достопримечательное место и утверждены границы его территории согласно приложению (состоящему из графической карты-схемы и ее фрагментов в масштабе 1:5000 на 8 отдельных листах, приложения к границам территории Объекта, содержащего перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости), издан Минкультуры России в пределах предоставленных федеральным законодателем полномочий. Процедура принятия, введения в действие и опубликования нормативного правового акта, установленная Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и Правилами подготовки нормативных правовых актов N 1009, также была соблюдена.
Суд правомерно признал несостоятельными доводы административных истцов о незаконности оспариваемого Приказа N 312 по мотиву нарушения порядка его принятия, выразившегося в несоблюдении процедуры проведения ГИКЭ.
Исходя из положений статьи 18 Закона об объектах культурного наследия заключение государственной историко-культурной экспертизы является основанием для включения объекта культурного наследия в Реестр. Такое заключение должно содержать в том числе сведения о границах территории выявленного объекта культурного наследия, включая графическое описание местоположения этих границ, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости (подпункт 7 пункта 2 названной статьи).
Статьей 29 указанного закона предусмотрено, что историко-культурная экспертиза проводится на основе принципов научной обоснованности, объективности и законности; презумпции сохранности объекта культурного наследия при любой намечаемой хозяйственной деятельности; соблюдения требований безопасности в отношении объекта культурного наследия; достоверности и полноты информации, предоставляемой заинтересованным лицом на историко-культурную экспертизу; независимости экспертов; гласности.
При этом объектами историко-культурной экспертизы являются не только выявленные объекты культурного наследия в целях обоснования целесообразности включения данных объектов в Реестр, но и документы, обосновывающие включение объектов культурного наследия в Реестр (статья 30 Закона об объектах культурного наследия).
Порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы, требования к определению физических и юридических лиц, которые могут привлекаться в качестве экспертов, перечень представляемых экспертам документов, порядок их рассмотрения, порядок проведения иных исследований в рамках ГИКЭ, порядок определения размера оплаты Экспертизы, касающейся объектов культурного наследия федерального значения, а также порядок назначения повторной Экспертизы установлены Положением об экспертизе.
Согласно пункту 6 названного положения ГИКЭ проводится по инициативе заинтересованного органа государственной власти, органа местного самоуправления, юридического или физического лица на основании договора между заказчиком и экспертом, заключенного в письменной форме в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
Из материалов административного дела видно, что в рамках реализации положений статей 28 - 32 Закона об объектах культурного наследия в целях обеспечения сохранности Объекта с 9 сентября 2019 г. по 17 января 2024 г. по заказу общества с ограниченной ответственностью "Центр культурных исследований и экспертиз" на основании заключенного с экспертом договора от 9 сентября 2019 г. экспертом А. была проведена государственная историко-культурная экспертиза, по результатам которой 17 января 2024 г. составлен акт государственной историко-культурной экспертизы (далее - Акт ГИКЭ), обосновывающий включение Объекта в Реестр в качестве объекта культурного наследия федерального значения в виде достопримечательного места. Указанный акт 18 января 2024 г. был размещен на официальном сайте Минкультуры России в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для общественного обсуждения; сводка предложений, поступивших в связи с проведением публичного обсуждения этого акта, опубликована 30 января 2024 г., что отвечает требованиям пункта 4 статьи 32 Закона об объектах культурного наследия и абзаца третьего пункта 29 Положения об экспертизе.
Содержанием Акта ГИКЭ подтверждается, что при проведении ГИКЭ экспертом были изучены научно-проектная документация и материалы, относящиеся к выявленному Объекту (его элементам), историко-архивные и библиографические материалы, содержащие информацию о ценности Объекта и всех его составляющих элементов с точки зрения истории, архитектуры, градостроительства, ценности природных ландшафтов, учтены замечания и предложения, содержащиеся в протоколах Научно-методического совета при Минкультуры России от 14 сентября 2017 г. N 3-ИЛ, от 6 июня 2018 г. N 2-ИЛ, представлены графические, текстовые разделы, включающие историко-культурные и натурные исследования Объекта, его фотографические изображения и описание границ его территории, включая текстовое и графическое описание местоположения этих границ, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Территория, вошедшая в границы объекта культурного наследия федерального значения, была обследована экспертом с проведением фотофиксации фрагментов градостроительной и природной среды в границах территории Объекта, что подтверждается материалами данной фотофиксации (приложение N 4 к Акту ГИКЭ).
Таким образом, при проведении Экспертизы в целях обоснования целесообразности включения выявленного Объекта в Реестр были представлены достаточные по объему и степени проработанности материалы, выполнен сравнительный анализ всего комплекса данных по выявленному объекту культурного наследия, произведено визуальное обследование Объекта, имеются графические, текстовые разделы, включающие историко-культурные и натурные исследования Объекта, представлены фотографические изображения, описание и обоснование границ территории Объекта, вида, категории историко-культурного значения и предмета охраны выявленного Объекта.
Данные исследования, направленные на обеспечение сохранности всех объектов культурного наследия, исторически ценных элементов (планировочной структуры, зданий, строений и сооружений, формирующих комплекс научного городка, основанного физиологом И.П. Павловым), уникального природного ландшафта и композиционно, масштабно связанной с ним застройки, проведены в соответствии с пунктами 15, 19, 20 Положения об экспертизе в объеме, достаточном для обоснования вывода государственной историко-культурной экспертизы.
Довод административных истцов о несоответствии эксперта А. предъявляемым к экспертам требованиям, установленным пунктом 7 Положения об экспертизе, ввиду отсутствия у нее надлежащей квалификации для проведения ГИКЭ, был предметом рассмотрения суда первой инстанции и обоснованно признан несостоятельным.
Требования к определению физических и юридических лиц, которые могли привлекаться в качестве экспертов, на время проведения ГИКЭ устанавливались ранее действующими Положением о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 г. N 569 (утратило силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2024 г. N 530 "Об утверждении Положения о государственной историко-культурной экспертизе") и принятым в развитие названного акта Положением о порядке аттестации экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы, утвержденным приказом Минкультуры России от 26 августа 2010 г. N 636 (утратило силу с 5 мая 2025 г. в связи с изданием Приказа Минкультуры России от 1 апреля 2025 г. N 582), пунктом 7 каждого из которых предусматривалось, что в качестве экспертов привлекаются физические лица, обладающие научными и практическими знаниями, необходимыми для проведения экспертизы, удовлетворяющие следующим требованиям: высшее и (или) послевузовское профессиональное образование по направлению (специальности), соответствующему профилю экспертной деятельности; умение проводить необходимые исследования, оформлять по их результатам заключения экспертизы; в исключительных случаях допускается среднее профессиональное или дополнительное образование по профилю экспертной деятельности (если эксперт привлекается для проведения экспертизы объектов, указанных в подпункте "д" пункта 11(1) Положения об экспертизе, необходимо высшее образование претендента (бакалавриат, специалитет, магистратура, подготовка кадров высшей квалификации, осуществляемая по результатам освоения программ подготовки научных и научно-педагогических кадров в аспирантуре) по специальностям "История", "Музейное дело и охрана памятников" и "Археология").
Как верно указано судом в решении и подтверждается материалами административного дела, оснований, препятствующих проведению Экспертизы экспертом А., не имелось, поскольку названный эксперт, имеющая на время проведения ГИКЭ и составления Акта ГИКЭ высшее образование по специальности "Архитектура", стаж работы по специальности 35 лет и аттестованная приказами Минкультуры России от 17 июля 2019 г. N 977, от 14 июля 2023 г. N 2121, соответствовала установленным ранее действующим законодательством Российской Федерации требованиям к лицам, привлекаемым в качестве экспертов для проведения ГИКЭ, следовательно, акт ГИКЭ составлен надлежащим лицом.
Кроме того, как следует из Положения об экспертизе, эксперт в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за соблюдение принципов проведения ГИКЭ, установленных статьей 29 Закона об объектах культурного наследия, за достоверность сведений, изложенных в акте ГИКЭ (пункт 17). Поскольку Положением об экспертизе необходимость предупреждения эксперта об уголовной ответственности не предусмотрена, ссылка административных истцов на отсутствие такого предупреждения не может служить поводом для признания недействующим изданного на основании указанного акта Приказа N 312.
Само по себе несогласие административных истцов с выводами эксперта, изложенными в Акте ГИКЭ, также не может служить основанием для признания названного приказа недействующим.
Согласно пунктам 2, 3 статьи 32 Закона об объектах культурного наследия в случае несогласия с заключением историко-культурной экспертизы соответствующий орган охраны объектов культурного наследия по собственной инициативе либо по заявлению заинтересованного лица вправе назначить повторную экспертизу в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. В случае несогласия с решением соответствующего органа охраны объектов культурного наследия физическое или юридическое лицо может обжаловать это решение в суд.
Аналогичные положения изложены и в пункте 33 Положения об экспертизе.
Судом первой инстанции установлено, что Акт ГИКЭ в предусмотренном законом порядке оспорен не был. Минкультуры России, согласившись с данным актом, разместило проект Приказа N 312 на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (https://culture.gov.ru) и в паспорте проекта довело информацию, относящуюся к его разработке, о проведении общественного обсуждения с 2 по 16 февраля 2024 г. и о проведении независимой антикоррупционной экспертизы с 2 по 8 февраля 2024 г. По результатам общественного обсуждения и проведенной экспертизы Приказ N 312 зарегистрирован в Минюсте России 2 апреля 2024 г.
Учитывая изложенное, правомерным является вывод суда первой инстанции о том, что установленный Законом об объектах культурного наследия порядок для включения выявленного Объекта в Реестр, в том числе в части проведения государственной историко-культурной экспертизы, а также требования к процедуре утверждения границ территорий Объекта, включая проведение общественного обсуждения, при издании Приказа N 312 был соблюден, что подтверждается материалами административного дела.
Довод апелляционной жалобы о том, что судом необоснованно отказано в удовлетворении ходатайства административных истцов о вызове в судебное заседание эксперта А. для дачи объяснений, не свидетельствует о незаконности принятого судом решения. Из протоколов судебных заседаний от 11 и 17 декабря 2025 г. следует, что указанное ходатайство было предметом обсуждения при рассмотрении данного административного дела и правомерно отклонено судом первой инстанции ввиду отсутствия правовых оснований для его удовлетворения.
В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
При этом в силу части 7 названной статьи суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет эти обстоятельства в полном объеме.
Из содержания обжалуемого решения видно, что по настоящему административному делу указанные требования процессуального закона судом первой инстанции были выполнены.
Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, Приказ N 312 не противоречит и прав административных истцов в упоминаемых им аспектах не нарушает, суд правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административным истцам в удовлетворении административных исковых заявлений.
Ссылка в апелляционной жалобе на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 декабря 2025 г. N 42-П "По делу о проверке конституционности части 23 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина Малинова М.А." не опровергает изложенных в решении выводов суда первой инстанции о законности оспариваемых Приказа N 312 и приложения к нему в оспариваемой части, поскольку эти выводы не входят в противоречие с правовой позицией, высказанной в названном постановлении.
В обжалуемом решении правильно приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению, выводы суда, изложенные в нем, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству. Доводы административных истцов, имеющие правовое значение для данного административного дела, были проверены судом и получили надлежащую оценку в решении.
Решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены в апелляционном порядке решения суда не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 декабря 2025 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу К. - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Члены коллегии
И.Н.ЗИНЧЕНКО
Е.В.РУДАКОВ