ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 августа 2017 г. N 66-АПГ17-24
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.
при секретаре Тимохине И.Е.
рассмотрела административное дело по апелляционным жалобам службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области, администрации города Иркутска и акционерного общества "Агентство развития памятников Иркутска", а также по апелляционному представлению прокурора, участвовавшего в административном деле, на решение Иркутского областного суда от 21 февраля 2017 года, которым удовлетворен административный иск Алиевой В.М. об оспаривании приказа службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 12 октября 2016 года N 97-спр "Об отказе во включении в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации выявленного объекта культурного наследия".
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
12 октября 2016 года службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области издан приказ N 97, которым отказано во включении в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации выявленного объекта культурного наследия "Доходный дом Южикова" начала XX века, расположенного по адресу: < ... > . Данный приказ официально опубликован в общественно-политической газете "Областная" от 28 ноября 2016 года N 132.
Алиева В.М. обратилась в суд с административным иском о признании указанного приказа недействующим со дня издания, ссылаясь в обоснование своего требования на несоблюдение процедуры проведения государственной историко-культурной экспертизы, послужившей основанием для издания этого приказа.
Решением Иркутского областного суда от 21 февраля 2017 года административный иск удовлетворен.
Служба по охране объектов культурного наследия Иркутской области, администрация города Иркутска и акционерное общество "Агентство развития памятников Иркутска" в своих апелляционных жалобах, а также участвовавший в административном деле прокурор в своем апелляционном представлении просят решение суда отменить и принять по административному делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска. Относительно доводов апелляционных жалоб и апелляционного представления Алиевой В.М. представлены возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, апелляционного представления, возражений на них, а также заключения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.
При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции пришел к выводу о нарушении службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области процедуры издания оспариваемого приказа и несоответствии его требованиям Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569.
В соответствии с пунктом "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно подпункту 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия.
Пунктом 1 статьи 15 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" закреплено, что в Российской Федерации ведется единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, содержащий сведения об объектах культурного наследия.
Названный реестр формируется посредством включения в него объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение о включении их в реестр, а также посредством исключения из реестра объектов культурного наследия, в отношении которых было принято решение об исключении их из реестра, в порядке, установленном Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (статья 16 этого федерального закона).
Отношения, возникающие в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в соответствии с полномочиями органов государственной власти Иркутской области, регулирует Закон Иркутской области от 23 июля 2008 года N 57-оз "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации в Иркутской области".
Согласно части 2 статьи 4 данного закона Иркутской области меры по сохранению, использованию, популяризации и государственной охране объектов культурного наследия в Иркутской области в соответствии с законодательством осуществляет исполнительный орган государственной власти Иркутской области, уполномоченный в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
В соответствии со статьей 8 этого же закона Иркутской области решение о включении выявленного объекта культурного наследия либо об отказе во включении такого объекта в реестр объектов культурного наследия в качестве объекта культурного наследия регионального значения или местного (муниципального) значения принимается исполнительным органом государственной власти Иркутской области, уполномоченным в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, на основании заключения государственной историко-культурной экспертизы в срок не позднее тридцати рабочих дней со дня получения указанного заключения.
Постановлением правительства Иркутской области от 9 марта 2010 года N 31-пп утверждено Положение о службе по охране объектов культурного наследия Иркутской области, согласно которому служба по охране объектов культурного наследия Иркутской области является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим полномочия в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, осуществляющим на территории Иркутской области государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия в соответствии с законодательством.
Подпунктом 8 пункта 7 вышеназванного Положения предусмотрено, что служба по охране объектов культурного наследия Иркутской области в соответствии с возложенными на нее задачами в установленном порядке принимает решения о включении объекта в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия регионального значения или объекта культурного наследия местного (муниципального) значения или об отказе во включении объекта в указанный реестр.
Как видно из материалов административного дела, "Доходный дом Южикова" был включен в Сводный список вновь выявленных объектов города Иркутска, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, как объект культурного наследия и подлежал государственной охране в соответствии с Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".
Объект был принят под охрану государства в установленном законом порядке в связи с включением в Список вновь выявленных объектов города Иркутска, представляющих историческую, научную, художественную или иную ценность, в 1994 году, что подтверждается Списком вновь выявленных памятников истории и культуры города Иркутска, составленным на основании материалов натурного обследования и историко-архивных изысканий за 1988 - 1994 годы.
В каталог памятников архитектуры города Иркутска "Доходный дом Южикова" был внесен под номером 122.
Сводный список вновь выявленных памятников истории и культуры города Иркутска (1988 - 1994) был согласован с Управлением по охране культурного наследия Министерства культуры Российской Федерации 17 февраля 1995 года.
Кроме того, принятие объекта под охрану подтверждается охранным свидетельством от 6 января 2004 года N 573/2003, выданным Б. - собственнику квартиры N < ... > , которое с 10 сентября 2008 года признано утратившим силу и аннулировано службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области.
25 декабря 2007 года службой по охране объектов культурного наследия Иркутской области издан приказ N 80-спр, которым из "Сводного списка вновь выявленных объектов города Иркутска, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, 2000 года" исключен объект под регистрационным номером 151 "Доходный дом Южикова - < ... > ".
Решением Иркутского областного суда от 13 апреля 2016 года в редакции определения того же суда от 7 июня 2016 года, оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 24 августа 2016 года, удовлетворен административный иск Алиевой В.М. и приказ службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 25 декабря 2007 года N 80-спр признан недействующим со дня вступления решения суда в законную силу.
Таким образом, на момент издания оспариваемого по настоящему административному делу приказа службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 12 октября 2016 года N 97-спр "Доходный дом Южикова" находился в Сводном списке вновь выявленных объектов города Иркутска, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, 2000 года.
Судом первой инстанции также установлено, что после включения спорного объекта в Сводный список в 1994 году и до момента исключения его из данного списка 25 декабря 2007 года государственная историко-культурная экспертиза не проводилась.
Учитывая приведенные обстоятельства и исходя из целей законодательства о сохранении культурного наследия, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о необходимости применения в отношении спорного вновь выявленного памятника истории и культуры положений федерального законодательства, действующих на момент издания оспариваемого по настоящему административному делу приказа службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области, согласно которым после принятия решения о включении объекта, обладающего признаками объекта культурного наследия, в перечень выявленных объектов культурного наследия региональный орган охраны объектов культурного наследия обеспечивает проведение государственной историко-культурной экспертизы (пункт 1 статьи 18 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации").
Суд первой инстанции исходил из того, что такая экспертиза проведена 8 июня 2016 года аттестованным экспертом по проведению государственной историко-культурной экспертизы Г. на основании договора N 1, заключенного между публичным акционерным обществом "Агентство развития памятников Иркутска" и Г. 29 апреля 2016 года, на выполнение работ по проведению государственной историко-культурной экспертизы документации, в соответствии с которым исполнитель обязуется выполнить работы по проведению государственной историко-культурной экспертизы документации, обосновывающей включение выявленного объекта культурного наследия "Доходный дом Южикова" в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Согласно акту государственной историко-культурной экспертизы документов от 8 июня 2016 года экспертом Г. дано заключение о необоснованности включения объекта культурного наследия "Доходный дом Южикова" в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
В перечне документов, представленных на экспертизу, указана научно-исследовательская документация по изучению историко-культурной ценности объекта культурного наследия, подготовленная областным государственным учреждением "Центр по сохранению историко-культурного наследия Иркутской области".
Согласно подпункту 1 пункта 11 статьи 18 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" региональный орган охраны объектов культурного наследия вправе принять решение об отказе во включении выявленного объекта культурного наследия в реестр при наличии отрицательного заключения государственной историко-культурной экспертизы.
Основанием для издания оспариваемого приказа службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области об отказе во включении в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации выявленного объекта "Доходный дом Южикова" послужил указанный акт государственной историко-культурной экспертизы от 8 июня 2016 года.
Признавая приказ службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области от 12 октября 2016 года N 97-спр недействующим, суд первой инстанции сделал вывод о том, что данный приказ не соответствует требованиям федерального законодательства, имеющего большую юридическую силу, а акт государственной историко-культурной экспертизы не соответствует требованиям Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года N 569.
Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Агентство развития памятников Иркутска не могло выступать заказчиком проведения государственной историко-культурной экспертизы объекта культурного наследия "Доходный дом Южикова", так как заказчиком мог выступать только региональный орган охраны объектов культурного наследия.
Такой вывод суда первой инстанции противоречит положениям Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", которые не устанавливают обязательных требований к заказчику государственной историко-культурной экспертизы, и положениям пункта 6 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, согласно которым экспертиза проводится по инициативе заинтересованного органа государственной власти, органа местного самоуправления, юридического или физического лица на основании договора между заказчиком и экспертом, заключенного в письменной форме в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации.
Исходя из изложенного, заказчиком проведения государственной историко-культурной экспертизы может выступать любое заинтересованное лицо.
Вместе с тем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с выводом суда первой инстанции о противоречии оспариваемого приказа службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области положениям федерального законодательства, учитывая при этом, что ошибочность вывода суда первой инстанции о несоответствии акта экспертизы в части определения круга лиц, по инициативе которых проводится такая экспертиза, не изменяет правильность вывода суда о недопустимости принятия в отношении спорного объекта культурного наследия государственной историко-культурной экспертизы.
В силу части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отмечает дополнительные основания, по которым акт государственной историко-культурной экспертизы является недопустимым и не мог быть принят административным ответчиком при решении вопроса об отказе во включении вновь выявленного объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Согласно статье 30 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" объектами историко-культурной экспертизы являются выявленные объекты культурного наследия в целях обоснования целесообразности включения данных объектов в реестр (абзац второй); документы, обосновывающие включение объектов культурного наследия в реестр (абзац четвертый).
Толкование указанного положения федерального закона свидетельствует о том, что экспертиза выявленных объектов культурного наследия в целях обоснования целесообразности включения данных объектов в реестр и экспертиза документов, обосновывающих включение объектов культурного наследия в реестр, являются разными видами экспертиз и отличаются по объекту исследования.
В первом случае объектом исследования является непосредственно вновь выявленный объект культурного наследия. Во втором - документы, обосновывающие включение объектов культурного наследия в реестр.
Поскольку административный ответчик принимал решение о целесообразности включения выявленного объекта культурного наследия в реестр, то объектом экспертного исследования в данном случае должен быть сам объект культурного наследия.
Как видно из материалов административного дела, объектом государственной историко-культурной экспертизы от 8 июня 2016 года являлись документы и материалы, обосновывающие включение в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации выявленного объекта культурного наследия (пункт 9 акта экспертизы).
При этом используемые экспертом документы обосновывали выявление нового объекта культурного наследия и не разрабатывались для определения судьбы такого объекта в государственном реестре.
По настоящему административному делу установлено, что экспертиза выявленного объекта культурного наследия в целях обоснования целесообразности включения данного объекта в реестр, как это предусмотрено абзацем вторым статьи 30 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", не проводилась.
Таким образом, на момент издания оспариваемого приказа службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области административный ответчик имел только экспертизу документов, при этом экспертного заключения по выявленному объекту культурного наследия в целях обоснования целесообразности включения его в реестр, необходимого для принятия органом охраны объектов культурного наследия соответствующего решения, не имелось.
При таких обстоятельствах решение административного ответчика в отсутствие отрицательного заключения государственной историко-культурной экспертизы вновь выявленного объекта культурного наследия принято с нарушением подпункта 1 пункта 11 статьи 18 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" и обоснованно признано судом первой инстанции недействующим.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с доводами апелляционных жалоб об отсутствии нарушений принципа проведения экспертизы, установленных судом, по следующим основаниям.
Суд первой инстанции правильно указал в решении на допущенные нарушения принципа проведения экспертизы о независимости экспертов, закрепленного статьей 29 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", поскольку при проведении экспертизы экспертному исследованию подверглась научно-исследовательская документация по изучению историко-культурной ценности объекта культурного наследия, содержащая рекомендацию исключить объект культурного наследия из Сводного списка вновь выявленных объектов города Иркутска, представляющих историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, 2000 года. Данная документация, по мнению эксперта, обладает достаточной полнотой и информативностью для принятия решения и позволяет прийти к выводу о необоснованности включения объекта культурного наследия в реестр. Между тем указанная документация разработана в 2007 году областным государственным учреждением "Центр по сохранению историко-культурного наследия Иркутской области", с которым эксперт Г. в период производства экспертизы состояла в трудовых отношениях.
Принцип независимости предполагает выражение экспертом своей позиции независимо от какого-либо постороннего воздействия.
Вопреки доводам апелляционных жалоб нарушение принципа независимости происходит при выявлении любой возможности оказания постороннего воздействия, к каковой напрямую относится зависимость эксперта от работодателя при исследовании им документации, подготовленной его работодателем.
Иные доводы апелляционных жалоб и апелляционного представления относительно приведенных в решении суда первой инстанции выводов не изменяют вышеприведенный вывод о незаконности изданного региональным органом охраны объектов культурного наследия приказа, в связи с чем, не могут служить основанием к отмене или изменению правильного по существу решения суда.
На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Иркутского областного суда от 21 февраля 2017 года оставить без изменения, апелляционные жалобы службы по охране объектов культурного наследия Иркутской области, администрации города Иркутска и акционерного общества "Агентство развития памятников Иркутска", а также апелляционное представление прокурора, участвовавшего в административном деле, - без удовлетворения.