ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 2 августа 2017 г. N 74-АПГ17-7
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.
при секретаре Горенко А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 13 апреля 2017 года, которым удовлетворен административный иск прокурора Республики Саха (Якутия) об оспаривании части 1.1 статьи 75 и части 4 статьи 76 регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), принятого постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 17 апреля 2008 года ГС N 17-IV.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешникова В.Ю., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, и заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
17 апреля 2008 года Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) издано постановление ГС N 17-IV, которым принят регламент Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).
24 ноября 2016 года Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) издано постановление ГС N 951-V, которым статья 75 регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) дополнена частью 1.1, а статья 76 этого же регламента дополнена частью 4.
Постановление Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 24 ноября 2016 года ГС N 951-V опубликовано 29 ноября 2016 года на официальном интернет-портале правовой информации pravo.gov.ru, а также в республиканских газетах "Якутские ведомости" от 6 декабря 2016 года N 47, "Ил Тумэн" от 15 декабря 2016 года N 49 (начало) и от 23 декабря 2016 года N 50 (окончание), "Сокуоннар. Уураахтар. Дьаhаллар" от 1 февраля 2017 года N 4.
Частью 1.1 статьи 75 регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) установлено, что представление прокурора Республики Саха (Якутия) рассматривается профильным комитетом в течение месяца со дня внесения указанного представления, а на основании части 4 статьи 76 данного регламента по результатам рассмотрения представления прокурора Республики Саха (Якутия) и отзыва государственно-правового управления аппарата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) профильный комитет может принять решение о внесении на рассмотрение пленарного заседания Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) вопроса, поставленного в представлении прокурора Республики Саха (Якутия).
Прокурор Республики Саха (Якутия) обратился в суд с административным иском о признании приведенных норм недействующими, ссылаясь на их противоречие пунктам 1 и 2 статьи 24 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", пунктам 2 и 3 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также части 2 статьи 11 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) от 10 июля 2002 года 35-З N 401-II "О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)".
Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 13 апреля 2017 года административный иск удовлетворен.
В апелляционной жалобе Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) просит решение суда отменить в части признания недействующей части 4 статьи 76 регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и принять в этой части новое решение об отказе в удовлетворении заявленного требования; доводов относительно остальной части решения суда апелляционная жалоба не содержит.
На апелляционную жалобу участвовавшим в административном деле прокурором представлены возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены по доводам апелляционной жалобы не находит.
Согласно статье 28 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. Представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение. Протесты и представления вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены статьями 23 и 24 настоящего федерального закона.
В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 24 этого же федерального закона представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.
При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции пришел к правильному выводу о противоречии части 1.1 статьи 75 регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) абзацу первому пункта 1 статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которым представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению, то есть представление должно быть рассмотрено в первоочередном порядке, и рассмотрение представления не может быть отложено, в том числе на месяц, как это закреплено оспариваемой нормой регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).
Исходя из абзаца второго пункта 1 статьи 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты результативные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, то есть в течение месяца со дня внесения представления могут и должны быть приняты названные меры по представлению, а не рассмотрено представление, как это закреплено оспариваемой нормой регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия); представление должно быть рассмотрено незамедлительно.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласна с суждением суда о том, что в статье 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" срок рассмотрения представления прокурора и срок принятия результативных мер по этому представлению разграничены, что Государственным Собранием (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) при издании постановления Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 24 ноября 2016 года ГС N 951-V не учтено.
В вышеназванной части решение не обжалуется.
Согласно части 2 статьи 4 Конституционного закона Республики Саха (Якутия) "О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)" формами работы Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) являются пленарные заседания, заседания и расширенные заседания совета Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), деятельность постоянных комитетов, комиссий, депутатских объединений, а также парламентские слушания, "правительственные часы", депутатские запросы, встречи, отчеты перед избирателями и другое.
В соответствии с абзацем первым части 3 этой же статьи основной формой работы Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) являются пленарные заседания.
Частями 1 и 2 указанного конституционного закона Республики Саха (Якутия) установлено, что Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) из числа народных депутатов Республики Саха (Якутия) образует постоянные комитеты, комиссии, которые: 1) осуществляют подготовку и предварительное рассмотрение законопроектов; 2) организуют парламентские слушания; 3) осуществляют контроль за соблюдением и исполнением законов; 4) дают заключения на соответствующие разделы проекта закона Республики Саха (Якутия) о государственном бюджете Республики Саха (Якутия) и вносят к ним предложения; 5) выполняют поручения Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и председателя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), связанные с подготовкой вопросов, выносимых на рассмотрение Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), а также с осуществлением контрольных функций Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия); 6) обращаются с предложениями в Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) или к председателю Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) о вынесении на обсуждение населения наиболее важных вопросов, затрагивающих интересы населения; 7) заслушивают сообщения государственных органов и организаций по вопросам, относящимся к ведению постоянного комитета, комиссии.
Исходя из частей 1 и 1.1 статьи 75 регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), протест прокурора Республики Саха (Якутия) на нормативный правовой акт подлежит рассмотрению на ближайшем пленарном заседании Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), а представление прокурора Республики Саха (Якутия) рассматривается профильным комитетом.
При этом согласно части 1 статьи 76 указанного регламента протест, представление прокурора Республики Саха (Якутия), а также отзыв государственно-правового управления аппарата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) на протест, представление прокурора Республики Саха (Якутия) на своем заседании рассматривает профильный комитет.
Частью 3 статьи 76 этого же регламента предусмотрено, что по результатам рассмотрения протеста прокурора Республики Саха (Якутия) и отзыва государственно-правового управления аппарата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) профильный комитет принимает решение: 1) о согласии с протестом прокурора Республики Саха (Якутия); 1.1) о согласии с протестом прокурора Республики Саха (Якутия) в части; 2) о несогласии с протестом прокурора Республики Саха (Якутия).
Частью 4 статьи 76 оспариваемого регламента закреплено, что по результатам рассмотрения представления прокурора Республики Саха (Якутия) и отзыва государственно-правового управления аппарата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) профильный комитет может принять решение о внесении на рассмотрение пленарного заседания Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) вопроса, поставленного в представлении прокурора Республики Саха (Якутия).
Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 25 постановления от 29 ноября 2007 года 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный нормативный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части.
Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, правовые нормы должны отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом (статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению указанного принципа (постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года N 16-П и от 21 января 2010 года N 1-П и от 13 июля 2010 года N 16-П).
Признавая недействующей часть 4 статьи 76 регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), суд первой инстанции правомерно исходил из того, что данная норма является неопределенной и вызывает неоднозначное толкование, поскольку установленное ею правовое регулирование не позволяет сделать вывод о том, является ли решение профильного комитета окончательным, и может ли решение профильного комитета являться окончательным в случае отказа во внесении представления прокурора на рассмотрение пленарного заседания Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), учитывая, что постоянные комитеты, их деятельность, представляют собой одну из форм работы Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), а не орган, в которой вносится представление прокурора и который полномочен устранить допущенное нарушение. Оснований не согласиться с таким выводом суда Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не находит.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации отмечает, что вышеназванное обстоятельство неопределенности оспариваемой нормы является самостоятельным основанием для признания части 4 статьи 76 регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) недействующей.
Кроме этого, системное толкование оспариваемого регламента Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) свидетельствует о том, что рассмотрение протеста прокурора Республики Саха (Якутия) на нормативный правовой акт относится к компетенции пленарного заседания. Поскольку содержание части 4 статьи 76 данного регламента допускает принятие окончательного решения по результатам рассмотрения представления прокурора Республики Саха (Якутия) профильным комитетом без внесения этого представления на рассмотрение пленарного заседания Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), имеет место противоречие норм внутри одного нормативного акта, что также свидетельствует о ее неопределенности.
Доводы апелляционной жалобы о сложившейся в Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) практике рассмотрения представлений прокурора служить основанием для отмены состоявшегося решения суда не могут, так как о незаконности решения суда не свидетельствуют. Других доводов апелляционная жалоба не содержит.
Таким образом, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным. Оснований для отмены данного решения суда по доводам апелляционной жалобы Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 13 апреля 2017 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) - без удовлетворения.