ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 24 мая 2017 г. N 8-АПГ17-7
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зинченко И.Н.
судей Корчашкиной Т.Е. и Горчаковой Е.В.
при секретаре Горенко А.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Симона А.А. о признании недействующим решения муниципалитета города Ярославля от 8 ноября 2016 года N 752 "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность мэра города Ярославля"
по апелляционной жалобе Симона А.А. на решение Ярославского областного суда от 16 февраля 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления Симона А.А. отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения Симона А.А., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя муниципалитета города Ярославля Воробьева А.М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Селяниной Н.Я., полагавшей решение суда подлежащим отмене в части, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
2 ноября 2016 года муниципалитетом города Ярославля принято, а 8 ноября 2016 года и.о. мэра города Ярославля подписано решение муниципалитета города Ярославля N 752 "Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность мэра города Ярославля" (далее - решение от 8 ноября 2016 г. N 752, Положение).
Решение от 8 ноября 2016 г. N 752 опубликовано в газете "Городские новости" от 12 ноября 2016 г. N 92.
Пунктом 4 решения от 8 ноября 2016 г. N 752 предусмотрено, что установленный настоящим решением порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность мэра города Ярославля применяется после истечения срока полномочий мэра города Ярославля, избранного на муниципальных выборах до вступления в силу Закона Ярославской области от 4 октября 2016 г. N 54-з "О внесении изменений в Закон Ярославской области "О сроках полномочий, наименованиях, порядке формирования, иных вопросах организации и деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области".
В соответствии с подпунктами 1, 2 пункта 3.3 Положения кандидат допускается к участию в конкурсе в случае наличия: высшего профессионального образования в области государственного и муниципального управления и (или) экономики, финансов, юриспруденции, инженерного дела, технологии и технических наук; наличия опыта профессиональной деятельности в области государственного или муниципального управления, экономики, финансов, юриспруденции, инженерного дела, технологии и технических наук, хозяйственного управления и (или) стажа работы на руководящих должностях в органах государственной власти Российской Федерации, в органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в органах местного самоуправления не менее семи лет.
Согласно подпункту 3 пункта 3.4 Положения кандидат, изъявивший желание участвовать в конкурсе, лично представляет в комиссию, осуществляющую проведение конкурса, среди прочих документов копию трудовой книжки.
В силу требований пункта 6.7 Положения решение конкурсной комиссии о кандидатах, прошедших конкурсный отбор, справки на них, содержащие краткую характеристику кандидатов, и документы кандидатов, прошедших конкурсный отбор, иные материалы конкурса направляются конкурсной комиссией в муниципалитет города Ярославля не позднее 3 (трех) дней со дня принятия решения о кандидатах, прошедших конкурсный отбор, для принятия решения об избрании мэра города Ярославля.
Как установлено пунктом 6.9 Положения, муниципалитет города Ярославля на основании решения конкурсной комиссии и материалов, указанных в пункте 6.7 Положения, избирает мэра города Ярославля путем открытого поименного голосования большинством голосов от установленной численности депутатов.
Симон А.А., являясь лицом, изъявившим желание участвовать в конкурсе по отбору кандидатур на должность мэра города Ярославля, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим решения муниципалитета города Ярославля от 8 ноября 2016 г. N 752.
Фактически административным истцом оспариваются пункт 4 решения от 8 ноября 2016 г. N 752, пункты 3.3, 3.4, 6.7, 6.9 Положения как не соответствующие нормам Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ), Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Ярославской области от 16 октября 2014 г. N 59-з "О сроках полномочий, наименованиях, порядке формирования, иных вопросах организации и деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области" (далее - Закон Ярославской области от 16 октября 2014 г. N 59-з), Устава города Ярославля, а также в связи с нарушением его прав, свобод и законных интересов как кандидата на должность мэра города Ярославля.
Кроме того, по мнению административного истца, решение от 8 ноября 2016 г. N 752 подлежит признанию недействующим ввиду существенного нарушения предусмотренной Уставом города Ярославля, Регламентом муниципалитета города Ярославля, утвержденным решением муниципалитета города Ярославля от 6 апреля 2006 года N 232 (далее - Регламент), процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта.
Решением Ярославского областного суда от 16 февраля 2017 года в удовлетворении административного искового заявления Симона А.А. отказано.
В апелляционной жалобе Симон А.А. ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции как незаконного и необоснованного, просит решение суда первой инстанции отменить и вынести по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления.
Как указывает податель апелляционной жалобы, суд первой инстанции дал неверную оценку обстоятельствам, имеющим значение для правильного разрешения дела, и не применил подлежащий применению Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ, чем были нарушены его права как кандидата на должность мэра города Ярославля и незаконно умалены не подлежащие умалению гарантии реализации им конституционного права на участие в выборах.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, представителями муниципалитета города Ярославля, конкурсной комиссии по отбору кандидатур на должность мэра города Ярославля, прокуратуры Ярославской области представлены возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующим выводам.
Согласно части 2 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
В силу пункта 1 части 2 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Таким образом, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ прямо предусматривает, что порядок избрания главы муниципального образования определяется законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.
Согласно части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса. Кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления. Условиями конкурса могут быть предусмотрены требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения. Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены учитываемые в условиях конкурса требования к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
На территории Ярославской области принят и действует Закон Ярославской области от 16 октября 2014 г. N 59-з, устанавливающий сроки полномочий и порядок формирования представительных органов муниципальных образований Ярославской области, сроки полномочий и порядок избрания глав муниципальных образований Ярославской области, наименования органов местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области, а также регулирующий иные вопросы их организации и деятельности.
Как установлено частью 1 статьи 4 Закона Ярославской области от 16 октября 2014 г. N 59-з, глава городского округа, являющегося административным центром Ярославской области, избирается представительным органом этого муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и возглавляет местную администрацию.
При этом подлежащих учету в условиях конкурса требований к уровню профессионального образования и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального района, городского округа, городского округа с внутригородским делением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, Законом Ярославской области от 16 октября 2014 г. N 59-з не установлено.
Статьями 83, 84 Устава города Ярославля, являющегося актом высшей юридической силы по отношению к правовым актам органов и должностных лиц городского самоуправления, имеющего прямое действие и применяющегося на всей территории города Ярославля, предусмотрено, что мэр города избирается муниципалитетом города из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность мэра города устанавливается муниципалитетом города. Мэром города может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года. Кандидатом на должность мэра города может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления.
Во исполнение предоставленных представительному органу муниципального образования полномочий по установлению порядка проведения конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования муниципалитетом города Ярославля принято решение от 8 ноября 2016 г. N 752, которым утверждено Положение, отдельные нормы которого, а также порядок принятия и введения в действие самого решения оспариваются административным истцом.
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят муниципалитетом города Ярославля как в пределах полномочий муниципального образования, так и в соответствии с компетенцией его представительного органа, с соблюдением требований законодательства к его форме и виду, процедуре его принятия и правилам введения его в действие.
Приходя к такому выводу, суд первой инстанции, проанализировав положения Регламента и фактические обстоятельства дела, принимая во внимание разъяснения, содержащиеся в пункте 19 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", обоснованно отклонил доводы административного истца о нарушении процедуры принятия решения от 8 ноября 2016 г. N 752 (отсутствие предварительного рассмотрения проекта на заседании постоянной комиссии муниципалитета, несоблюдение срока направления проекта), указав, что в данном случае существенные положения Регламента при его принятии были соблюдены, а допущенные нарушения основанием для удовлетворения административных исковых требований с учетом конкретных обстоятельств дела сами по себе являться не могут.
Также суд верно не согласился с позицией административного истца о несоответствии пункта 4 решения от 8 ноября 2016 г. N 752 положениям части 8 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, поскольку решением от 8 ноября 2016 г. N 752, определяющим порядок проведения конкурса по отбору кандидатур на должность мэра города Ярославля, структура органов местного самоуправления изменена не была.
Являются правильными выводы суда первой инстанции об отсутствии правовых оснований для признания недействующими пунктов 6.7, 6.9 Положения.
Суд привел аргументированное суждение о том, что действие Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ, на нарушение норм которого указывал административный истец, на правоотношения по избранию представительным органом мэра города Ярославля из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, не распространяется.
Специальным законом, устанавливающим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяющим государственные гарантии его осуществления, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.
Следовательно, положения Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ подлежат применению к спорным правоотношениям только в том случае, когда это прямо предусмотрено нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ.
Применительно к предмету настоящего спора такой случай предусмотрен в части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ и касается лишь требований к кандидату на должность главы муниципального образования (отсутствие ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления).
Иным же нормам Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ, на которые ссылается административный истец, регулирующим порядок проведения предвыборной агитации и устанавливающим, что голосование на выборах является тайным, оспариваемый нормативный правовой акт противоречить не может.
Учитывая изложенное, предусмотрев в пункте 6.7 Положения порядок и сроки направления решения комиссии и материалов конкурса в муниципалитет города Ярославля, а в пункте 6.9 Положения - избрание мэра города Ярославля путем открытого поименного голосования большинством голосов от установленной численности депутатов, представительный орган муниципального образования действовал в пределах предоставленных полномочий, руководствовался нормами Регламента и требований нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу и регулирующих спорные правоотношения, не нарушил.
Суд первой инстанции обоснованно не усмотрел несоответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, пункта 3.4 Положения, который оспаривался административным истцом в части возложения на кандидата, изъявившего желание участвовать в конкурсе, обязанности представлять в комиссию копию трудовой книжки.
Выводы суда применительно к данным требованиям административного истца правомерно мотивированы тем, что пункт 3.4 Положения во взаимосвязи с иными нормами Положения предусматривает представление кандидатом копии трудовой книжки только при ее наличии, не исключает возможности представить (при отсутствии трудовой книжки) иные документы, подтверждающие сведения об основном месте его работы или службы, о занимаемой им должности (роде занятий), притом что наличие между кандидатом и конкурсной комиссией спора по данному вопросу на законность оспариваемого нормативного правового акта не влияет.
Мотивы, по которым суд пришел к вышеназванным выводам, подробно изложены в решении, оснований не согласиться с ними, в том числе с учетом доводов апелляционной жалобы, у Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не имеется.
Следовательно, решение от 8 ноября 2016 г. N 752 в названной части соответствует нормативным правовым актам, на нарушение которых указано в административном исковом заявлении, а равно иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и регулирующим спорные правоотношения, права, свободы и законные интересы Симона А.А. не нарушает.
В то же время, отказывая в удовлетворении административных исковых требований Симона А.А. в части оспаривания пункта 3.3 Положения, суд ошибочно исходил из того, что, закрепив в решении от 8 ноября 2016 г. N 752 требования к профессиональному образованию, профессиональным знаниям и навыкам кандидата на должность мэра города Ярославля, представительный орган муниципального образования реализовал предоставленные ему частью 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ полномочия, что оснований для признания Положения в данной части недействующим не имеется.
С данными выводами суда первой инстанции Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации согласиться не может.
Как указано выше, абзацем вторым части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ определено, что кандидатом на должность главы муниципального образования может быть зарегистрирован гражданин, который на день проведения конкурса не имеет в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ ограничений пассивного избирательного права для избрания выборным должностным лицом местного самоуправления.
Аналогичные положения закреплены в статье 84 Устава города Ярославля, в которой также указано, что мэром города может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года.
Из системного толкования приведенных положений нормативных правовых актов, имеющих по отношению к решению от 8 ноября 2016 г. N 752 большую юридическую силу, следует, что какие-либо дополнительные требования к гражданину Российской Федерации для допуска к участию в конкурсе, а равно дополнительные ограничения его права на регистрацию в качестве кандидата на должность главы муниципального образования, установлены быть не могут.
В то же время подпунктами 1, 2 пункта 3.3 Положения установлены не предусмотренные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, Уставом города Ярославля требования, которым должен соответствовать кандидат - наличие высшего профессионального образования по определенным специальностям, опыта профессиональной деятельности в определенных областях и (или) стажа работы на определенных руководящих должностях не менее семи лет.
В силу этих же норм Положения последствиями несоответствия кандидата указанным требованиям является отказ в допуске к участию в конкурсе без оценки конкурсной комиссией кандидата и представленных им документов на предмет соответствия условиям конкурса.
Таким образом, подпунктами 1, 2 пункта 3.3 Положения ограничивается право граждан Российской Федерации на регистрацию в качестве кандидата на должность мэра города Ярославля.
Вместе с тем таких полномочий по установлению не предусмотренных федеральным законодательством ограничений, которые не соотносятся с конституционно значимыми принципами и целями, изложенными в части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, представительному органу местного самоуправления не предоставлено.
Установив дополнительные требования к образованию, опыту и стажу работы кандидата, при отсутствии которых гражданин Российской Федерации не может участвовать в конкурсе и претендовать на должность мэра города Ярославля, муниципалитет города Ярославля, которой был вправе определять лишь порядок проведения конкурса, вышел за пределы предоставленных ему полномочий.
Более того, указанные требования о наличии высшего профессионального образования, опыта и (или) стажа работы не менее семи лет фактически увеличивают закрепленный в Уставе города Ярославля возраст (21 год), по достижении которого гражданин Российской Федерации может быть избран мэром города Ярославля.
Действительно, абзац седьмой части 2.1 статьи 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ предусматривает право представительного органа муниципального образования предусмотреть в условиях конкурса по отбору кандидатур на должность главы муниципального образования требования к профессиональному образованию и (или) профессиональным знаниям и навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения, а также право субъекта Российской Федерации установить в законе аналогичные требования, учитываемые в условиях конкурса, применительно к осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
Однако правовая конструкция данной нормы предполагает, что такое право может быть реализовано исключительно в рамках реализации полномочий по утверждению порядка проведения конкурса и, как следствие, по определению условий конкурса, на соответствие которым кандидат и представленные им документы подлежат оценке конкурсной комиссией.
Следовательно, факт соответствия либо несоответствия кандидата требованиям, которые являются предпочтительными для осуществления главой муниципального образования полномочий по решению вопросов местного значения и переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий (в случае принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации) может быть учтен конкурсной комиссией в случае включения таких требований в условия конкурса при принятии решения по результатам его проведения, но не может являться основанием для отказа в допуске к участию в конкурсе.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что подпункты 1, 2 пункта 3.3 Положения не соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также нарушают права, свободы и законные интересы Симона А.А.
Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции в названной выше части подлежит отмене с вынесением в отмененной части нового решения об удовлетворении административного искового заявления.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт в указанной части подлежит признанию не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Ярославского областного суда от 16 февраля 2017 года отменить в части отказа в удовлетворении требований Симона А.А. о признании недействующими подпунктов 1, 2 пункта 3.3 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность мэра города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета города Ярославля от 8 ноября 2016 г. N 752, и в этой части принять по делу новое решение.
Признать недействующими подпункты 1, 2 пункта 3.3 Положения о порядке проведения конкурса по отбору кандидатур на должность мэра города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета города Ярославля от 8 ноября 2016 г. N 752, со дня вступления решения суда в законную силу.
В остальной части это решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Симона А.А. - без удовлетворения.