ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 28 февраля 2018 г. N 49-АПГ18-2
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.
судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.
при секретаре Дарькине А.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества "Оборонэнерго" в лице филиала "Уральский" об оспаривании постановления Государственного комитета Республики Башкортостан по тарифам "Об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, оказываемые территориальными сетевыми организациями Республики Башкортостан" от 28 декабря 2016 г. N 851 в части
по апелляционной жалобе акционерного общества "Оборонэнерго" в лице филиала "Уральский" на решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 5 октября 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя Государственного комитета Республики Башкортостан по тарифам Зиновьевой О.А., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Башкирские распределительные электрические сети" Габитова Р.Ф., полагавшего, что производство по делу подлежит прекращению, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Рыжкова М.И., полагавшего, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Государственным комитетом Республики Башкортостан по тарифам (далее также - Комитет, регулирующий орган) принято постановление от 28 декабря 2016 г. N 851 "Об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, оказываемые территориальными сетевыми организациями Республики Башкортостан" (далее - Постановление N 851).
В приложениях к названному нормативному правовому акту установлены долгосрочные параметры регулирования для территориальных сетевых организаций (приложение N 1), необходимая валовая выручка (далее также - НВВ) (приложение N 2) и индивидуальные тарифы на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями в Республике Башкортостан (приложение N 3).
Акционерное общество "Оборонэнерго" в лице филиала "Уральский" (далее также - Общество, АО "Оборонэнерго") обратилось в Верховный Суд Республики Башкортостан с административным исковым заявлением о признании не действующими в течение всего периода действия пунктов 1, 2, 3 Постановления N 851 в части установления для общества:
- базового уровня подконтрольных расходов на 2017 г. (пункт 18 приложения N 1);
- необходимой валовой выручки (далее - НВВ) общества на 2017 г. (пункт 18 приложения N 2);
- индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями общества с ограниченной ответственностью "Башкирские распределительные электрические сети" (далее - ООО "Башкирэнерго) и АО "Оборонэнерго" филиал "Уральский" (строка 18 в части 2017 г.) приложения N 3).
В обоснование заявленных требований Общество указало, что Комитет нарушил порядок определения базового уровня подконтрольных расходов, а также не включил в НВВ 2017 г. фактические затраты на оплату труда и налоговые отчисления за 2015 г., которые не были учтены при установлении тарифа в предыдущем периоде регулирования. АО "Оборонэнерго" также ссылается на нарушения регулирующим органом требований к составлению протокола заседания Правления Комитета.
Решением Верховного Суда Республики Башкортостан от 5 октября 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе АО "Оборонэнерго" просит отменить решение суда и принять новое решение об удовлетворении заявленных требований ввиду неправильного применения судом норм материального права, а также несоответствия выводов суда о недоказанности обстоятельств несения фактических расходов на оплату труда материалам административного дела.
Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Комитетом, прокуратурой Республики Башкортостан и ООО "Башкирэнерго" представлены возражения.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела апелляционную жалобу в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).
Законодательство об электроэнергетике включает Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Закон об электроэнергетике) и иные регулирующие отношения в сфере электроэнергетики федеральные законы, а также указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и иные нормативные правовые акты Российской Федерации (статья 2 Закона об электроэнергетике). К таким актам, в частности, относятся Основы ценообразования в области регулирования цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования), Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила регулирования цен), утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 г. N 1178. Названные акты применяются в редакции, действовавшей на дату принятия Постановления N 851.
Деятельность территориальных сетевых организаций по оказанию услуг по передаче электрической энергии подлежит государственному регулированию в том числе путем регулирования цен (тарифов) на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании таким организациям (пункт 1 статьи 6, пункт 2 статьи 20, пункты 1 и 4 статьи 23.1 Закона об электроэнергетике).
Тарифы для взаиморасчетов между двумя сетевыми организациями на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, принадлежащим на праве собственности или ином законном основании территориальным сетевым организациям, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункт 4 статьи 23.1, пункт 3 статьи 24 Закона об электроэнергетике, пункт 6 Основ ценообразования).
Как усматривается из материалов дела, Постановление N 851 принято уполномоченным органом при наличии необходимого кворума коллегиального органа (пункты 1.1, 4.1, 6.2, 6.3, подпункт 3.1.1 пункта 3.1 положения о Государственном комитете Республики Башкортостан по тарифам, утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от 5 сентября 2013 г. N 404) и 30 декабря 2016 г. размещено на Официальном Интернет-портале правовой информации Республики Башкортостан (http://www.npa.bashkortostan.ru).
Акционерное общество "Оборонэнерго" является сетевой организацией. Филиал общества "Уральский" оказывает услуги по передаче электрической энергии в том числе на территории Республики Башкортостан. Первым долгосрочным периодом регулирования для Общества являлся период 2012 - 2016 гг. Очередным (вторым) долгосрочным периодом регулирования для Общества является период 2017 - 2021 гг. Долгосрочное тарифное регулирование осуществляется с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.
При расчете тарифов на 2017 - 2021 гг. Комитет не включил в НВВ заявленные Обществом фактические расходы на оплату труда и страховые взносы за 2015 г., указав, что Обществом не доказана экономическая обоснованность данных расходов, с чем согласился суд первой инстанции.
В соответствии с пунктом 11 методических указаний по расчету тарифов на услуги по передаче электрической энергии, устанавливаемых с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки, утвержденные приказом Федеральной службы по тарифам России от 17 февраля 2012 года N 98-э (далее Методические указания N 98-э) необходимая валовая выручка в части содержания электрических сетей на базовый (первый) год долгосрочного периода регулирования определяется как сумма подконтрольных, неподконтрольных расходов, а также переменной, обозначающей результаты деятельности регулируемой организации до перехода к регулированию тарифов на услуги по передаче электрической энергии в форме установления долгосрочных параметров регулирования деятельности такой организации, учитываемые в базовом году долгосрочного периода регулирования в соответствии с пунктами 7 и 32 Основ ценообразования.
Пункт 7 Основ ценообразования, в частности, допускает при установлении регулируемых цен (тарифов) на очередной период регулирования включение в НВВ экономически обоснованных расходов, которые не учтены в предыдущем периоде регулирования по независящим от организации причинам при условии, что такие расходы подтверждены данными статистической и бухгалтерской отчетности за год и иными материалами.
В необходимую валовую выручку включаются расходы, связанные с производством и реализацией продукции (услуг), в том числе затраты на оплату труда и страховые взносы (пункты 17, 18 Основ ценообразования).
Согласно пункту 26 Основ ценообразования затраты на оплату труда устанавливаются с учетом отраслевых тарифных соглашений, заключенных регулируемыми организациями, фактического объема фонда оплаты труда и фактической численности работников в последнем расчетном периоде регулирования, а также с учетом прогнозного индекса потребительских цен.
Как следует из экспертного заключения Комитета и выписки из протокола заседания Правления, расходы, связанные с компенсацией незапланированных затрат, регулирующий орган не включил в НВВ при расчете тарифов на 2017 - 2021 гг.
Согласно пояснениям представителей регулирующего органа заявленные Обществом фактически понесенные, но не учтенные расходы на оплату труда и отчисления в государственные внебюджетные фонды за 2015 г. не были включены в НВВ в связи с отсутствием доказательств необходимости увеличения штатной численности и размера заработной платы при условии уменьшения объемов эксплуатируемых Обществом объектов электросетевого хозяйства, а также не представлением АО "Оборонэнерго" обосновывающих документов, в частности штатного расписания на 2015 г.
В апелляционной жалобе административный истец ссылается на то, что неучтенные расходы на оплату труда и производные от них расходы на взносы во внебюджетные фонды за 2015 г. документально подтверждены, однако данный довод опровергается материалами дела.
Действительно, Обществом представлены на электронном носителе положение о премировании, положение об оплате труда работников ОАО "Оборонэнерго", а также выписки из штатного расписания филиала "Уральский" АО "Оборонэнерго". Между тем указанные положения утверждены приказами генерального директора Общества от 29 декабря 2015 г., штатное расписание действует с 1 апреля 2016 г. Кроме того, сведения о фактической численности работников филиала Общества в 2015 г. не подтверждены официальной статистической отчетностью; обоснования потребности в увеличении штатной численности, почти в два раза превышающей плановую, учтенную при установлении тарифа на 2015 г., в материалах дела не имеется.
С учетом указанных обстоятельств Комитет обоснованно не включил заявленные Обществом фактические расходы на оплату труда и страховые взносы за 2015 г. при установлении тарифов на 2017 г.
Довод апелляционной жалобы о том, что указанные расходы подтверждены регулирующим органом, основываются на содержащемся в экспертном заключении Комитета утверждении, что фактический объем фонда оплаты труда определен с учетом результатов анализа обоснованности расходов, понесенных в предыдущем периоде регулирования, на основании официальной статистической отчетности, бухгалтерской отчетности Общества и показателей раздельного учета доходов и расходов.
Между тем данное суждение, относящееся к расчету базового уровня подконтрольных расходов, на очередной долгосрочный период регулирования не подтверждает достоверность фактически произведенных Обществом затрат в 2015 г. и не освобождает административного истца от доказывания обстоятельств, на которые он ссылается в обоснование заявленных требований.
Суд первой инстанции также согласился с расчетом регулирующего органа базового уровня операционных, подконтрольных расходов путем индексации размера таких расходов за год, предшествующий очередному периоду регулирования. Вместе с тем Судебная коллегия полагает данный вывод неверным в связи со следующим.
Согласно пункту 38 Основ ценообразования тарифы с применением метода долгосрочной индексации необходимой валовой выручки определяются в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой, в том числе на основании такого долгосрочного параметра регулирования, как базовый уровень подконтрольных расходов.
Названный параметр определяется регулирующими органами как сумма доли базового уровня подконтрольных расходов, рассчитанного с применением метода экономически обоснованных расходов (затрат) в соответствии с Методическими указаниями N 98-э и доли базового уровня подконтрольных расходов, рассчитанного с использованием метода сравнения аналогов в соответствии с методическими указаниями по определению базового уровня операционных, подконтрольных расходов территориальных сетевых организаций, необходимых для осуществления регулируемой деятельности, и индекса эффективности операционных, подконтрольных расходов с применением метода сравнения аналогов, утвержденными приказом Федеральной службы по тарифам России от 18 марта 2015 г. N 421-э (далее - Методические указания N 421-э).
Как следует из пункта 9 Методических указаний N 421-э, соотношение указанных долей составляет соответственно 70% и 30%, рассчитанных от базового уровня операционных расходов согласно Методическим указаниям N 98-э и Методическим указаниям N 421-э.
Согласно выписке из протокола заседания Правления Комитета от 28 декабря 2016 г. N 109, заключения регулирующего органа, пояснениям представителей административного ответчика, данным в суде апелляционной инстанции, базовый уровень операционных, подконтрольных расходов рассчитан регулирующим органом как сумма долей уровня этих расходов, определенного методом аналогов, и уровня, определенного путем применения индекса потребительских цен к уровню этих расходов, установленных филиалу "Уральский" АО "Оборонэнерго" на 2016 г.
Согласно пункту 13 Методических указаний N 421-э, если в соответствии с представленными данными значение фактических операционных расходов территориальной сетевой организации за один год из двух лет, предшествующих периоду регулирования, превышает значение операционных, подконтрольных расходов, установленное органом регулирования для такой организации на соответствующий год, более чем на количество процентов, определяемых по формуле 14 названных методических указаний, установление базового уровня таких расходов осуществляется в соответствии с действующим для данной организации долгосрочным методом регулирования.
Как усматривается из материалов административного дела, и не опровергается лицами, участвующими в деле, соотношение фактических операционных, подконтрольных расходов филиала Общества за 2014 и 2015 гг. к значению данных расходов, установленному органом регулирования за эти же периоды, превышало допустимое отклонение, определенное по формуле, содержащейся в пункте 13 Методических указаний N 421-э, и составляющее 25,7%.
Таким образом, базовый уровень операционных, подконтрольных расходов подлежал расчету в соответствии с действовавшим на дату установления Обществу тарифов на 2017 - 2021 гг. методом регулирования - долгосрочной индексации необходимой валовой выручки.
Согласно пункту 11 Методических указаний N 98-э уровень подконтрольных расходов на первый (базовый) год долгосрочного периода регулирования (базовый уровень подконтрольных расходов) устанавливается регулирующими органами в соответствии с пунктом 12 названных методических указаний методом экономически обоснованных расходов. При установлении базового уровня подконтрольных расходов учитываются результаты анализа обоснованности расходов регулируемой организации, понесенных в предыдущем периоде регулирования, и результаты проведения контрольных мероприятий.
Между тем Комитет, установив превышение фактических операционных, подконтрольных расходов названного филиала Общества за два года, предшествующие году установления тарифа, над значением, рассчитанным по формуле 14 Методических указаний N 421-э, в нарушение пункта 13 названных методических указаний не применил метод экономически обоснованных расходов для определения названного выше базового уровня.
Таким образом, оспариваемые тарифы рассчитаны регулирующим органом с нарушением положений тарифного законодательства, а выводы суда первой инстанции основаны на неправильном толковании норм материального права и не соответствуют обстоятельствам дела, что в силу пункта 3 части 2 и пункта 3 части 3 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является основанием для отмены решения суда и принятия нового решения.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 КАС РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает его не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.
Устанавливая дату, с которого Постановление N 851 должно быть признано недействующим, Судебная коллегия полагает, что, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт до вынесения решения суда применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, оно подлежит признанию не действующим со дня вступления настоящего апелляционного определения в законную силу в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части".
С учетом изложенного и руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Республики Башкортостан от 5 октября 2017 г. отменить.
Признать не действующим с даты вступления в законную силу настоящего апелляционного определения постановление Государственного комитета Республики Башкортостан по тарифам "Об установлении тарифов на услуги по передаче электрической энергии по электрическим сетям, оказываемые территориальными сетевыми организациями Республики Башкортостан" от 28 декабря 2016 года N 851 в части базового уровня подконтрольных расходов филиала "Уральский" акционерного общества "Оборонэнерго" на 2017 г. (пункт 18 приложения N 1); необходимой валовой выручки филиала "Уральский" акционерного общества "Оборонэнерго" на 2017 г. (пункт 18 приложения N 2); индивидуальных тарифов на услуги по передаче электрической энергии для взаиморасчетов между сетевыми организациями общества с ограниченной ответственностью "Башкирские распределительные электрические сети" и филиалом "Уральский" акционерного общества "Оборонэнерго" (строка 18 в части 2017 г. приложения N 3).