ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 12 мая 2021 г. N 4-КАД21-9-К1
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Николаевой О.В.,
судей Калининой Л.А. и Нефедова О.Н.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Горбунова Александра Александровича на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 6 июля 2020 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13 октября 2020 года по административному делу N 13а-232/20 по административному исковому заявлению Горбунова А.А. о признании незаконным решения Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области о приостановлении осуществления государственного кадастрового учета земельного участка и о возложении на административного ответчика обязанности совершить определенные действия.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя Горбунова А.А. - Зыкова В.П., поддержавшего доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
28 августа 2019 года Горбунов А.А. обратился через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг Московской области в Управление Росреестра по Московской области с заявлением о внесении сведений в ЕГРН об изменении вида разрешенного использования на "овощеводство" в отношении земельного участка с кадастровым номером < ... > , площадью 60 975 кв. м, расположенного по адресу: < ... > .
Решением Управления федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области от 5 сентября 2019 года, оформленным уведомлением в адрес Горбунова А.А., осуществление кадастрового учета по изменению вида разрешенного использования приостановлено по причине несоответствия указанного в заявлении вида разрешенного использования сведениям градостроительного регламента, являющегося составной частью правил землепользования и застройки, а также ненаправления сведений об описании местоположения границ территориальных зон, реквизитов акта органа местного самоуправления об утверждении правил землепользования и застройки, содержащих градостроительный регламент, источники официального опубликования этого, сведений о видах разрешенного использования объектов недвижимости, предельных максимальных и минимальных размеров земельных участков, входящих в состав территориальной зоны.
17 сентября 2018 года решением апелляционной комиссии по обжалованию решений о приостановлении осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав отказано в принятии к рассмотрению заявления в связи с отсутствием в заявлении сведений о кадастровом инженере, изготовившем межевой план, а также отсутствует сам межевой план, представленный с заявлением в орган регистрации прав, по результатам рассмотрения которого было принято решение о приостановлении.
Горбунов А.А. обратился в Ступинский городской суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области о приостановлении осуществления государственного кадастрового учета по внесению сведений в Единый государственный реестр недвижимости об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером < ... > , принадлежащего ему на праве собственности.
Решением Ступинского городского суда Московской области от 19 декабря 2019 года данное решение Управления Росреестра по Московской области признано незаконным с возложением на административного ответчика обязанности произвести испрашиваемые регистрационные действия.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 6 июля 2020 года, оставленным без изменения кассационным определением судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13 октября 2020 года, решение Ступинского городского суда Московской области от 19 декабря 2019 года отменено. Принято новое решение об отказе в удовлетворении требований административного иска.
В кассационной жалобе, адресованной Верховному Суду Российской Федерации, Горбунов А.А. просит судебные акты апелляционной и кассационной инстанций отменить в порядке статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оставив в силе решение суда первой инстанции.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2021 года административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 23 апреля 2021 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы об отмене оспариваемых судебных постановлений, судебная коллегия исходила из следующего.
Законность и справедливость при рассмотрении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также с получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (статьи 6, 8, 9 КАС РФ).
При разрешении административного дела суд применяет нормы материального права, которые действовали на момент возникновения правоотношения с участием административного истца, если из федерального закона не вытекает иное (части 2 и 5 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Обязанность доказывания законности управленческого решения возлагается на орган, организацию, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие) (статьи 210, 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 названного выше процессуального закона).
Такого характера нарушения имеются.
Предмет спора составляет обжалование решения регистрирующего органа в связи с приостановлением выполнения регистрационных действий по внесению в ЕГРН сведений об изменении вида разрешенного использования, урегулированных Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".
Орган регистрации прав вносит в ЕГРН такие сведения на основании документов, поступивших в порядке, установленном данным Федеральным законом.
Сведения о видах разрешенного использования земельного участка федеральным законом отнесены к дополнительным сведениям об объекте недвижимого имущества (пункт 4 части 5 статьи 8).
К заявлению о государственном кадастровом учете прилагаются документ, подтверждающий соответствующие полномочия представителя заявителя (если с заявлением обращается его представитель); документы, являющиеся основанием для осуществления государственного кадастрового учета; иные документы, предусмотренные данным Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами.
Не допускается истребование дополнительных документов, если представленные документы отвечают требованиям статьи 21 названного Федерального закона и требованиям принятых в соответствии с указанным Федеральным законом нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если иное не установлено упомянутым Федеральным законом или иными федеральными законами (части 4 и 5 статьи 18).
По смыслу статьи 22 изменение вида разрешенного использования не предполагает составления межевого плана, межевой план представляет собой документ, который составляется в случае изменения основных характеристик объекта недвижимости, таких как местоположение границ земельного участка, площадь.
Основания для приостановления регистрационных действий предусмотрены статьей 26 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости".
Судя по материалам дела, таких оснований не усматривается исходя из характера сведений, подлежащих внесению в ЕГРН, представленные Горбуновым А.А. в регистрирующий орган документы отвечают установленным требованиям закона, а именно: с заявлением в регистрирующий орган об изменении вида разрешенного использования земельного участка обратилось надлежащее лицо, каких-либо противоречий между заявленными правами и уже зарегистрированными правами не выявлено, представленные заявителем документы для испрашиваемых регистрационных действий являются действительными, содержащиеся в них сведения достоверны, подача Горбуновым А.А. заявления обусловлена принятым постановлением администрации городского округа "Серебряные пруды" Московской области от 11 марта 2016 года N 354 об изменении существующего вида разрешенного использования "для ведения садоводства" на "овощеводство" земельного участка с кадастровым номером < ... > , принадлежащего на праве собственности заявителю Горбунову А.А.
Доказательств обратного в судебное заседание представителями регистрирующего органа не представлено; какие-либо доводы в обоснование истребования межевого плана у заявителя для рассмотрения его заявления об изменении разрешенного использования земельного участка без изменения его технических характеристик, в том числе границ, административным ответчиком не приведены, и это несмотря на то, что обязанность доказывания законности административного акта лежит на органе, должностном лице, которые приняли этот акт.
Очевидно, что при таких обстоятельствах суд первой инстанции справедливо пришел к выводу о признании незаконным приостановления регистрационных действий.
Отменяя решение суда первой инстанции, суды и апелляционной, и кассационной инстанции, ссылаясь на положения части 3 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, как видно, формально исходили из того, что при изменении сведений о разрешенном использовании земельного участка должны быть соблюдены в совокупности два условия: сведения о виде разрешенного использования, вносимые в государственный кадастр недвижимости, должны соответствовать фактическому использованию участка и видам разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для соответствующей территории; и коль скоро испрашиваемый вид разрешенного использования "под овощеводство" не соответствует действующим Правилам землепользования и застройки городского округа "Серебряные Пруды" Московской области от 29 декабря 2017 года N 63/9, согласно которым спорный земельный участок включен в границы территориальной зоны, предназначенной для ведения садоводства и дачного хозяйства - СХ-2, то приостановление регистрационных действий по осуществлению внесения сведений в ЕГРН об изменении вида разрешенного вида использования является правомерным.
С выводами вышестоящих судебных инстанций согласиться нельзя.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на необходимость исследования судами фактических обстоятельств конкретного дела по существу и недопустимость установления одних лишь формальных условий применения нормы, иное приводило бы к тому, что право на судебную защиту оказалось бы серьезно ущемленным. Формальный подход тем более не должен допускаться в делах, в которых гражданин в отношениях с органами публичной власти выступает как слабая сторона и в которых применение правовых норм без учета всех обстоятельств дела может привести к тому, что его имущественное положение будет значительно ухудшено вопреки целям социального государства, призванного создавать условия для достойной жизни и свободного развития граждан (постановления от 12 июля 2007 года N 10-П, от 13 декабря 2016 года N 28-П, от 10 марта 2017 года N 6-П, от 11 февраля 2019 года N 9-П).
В связи с этим судам надлежало учесть, что федеральный законодатель, включая правила землепользования и застройки, а также административные регламенты в систему правовых регуляторов земельных и градостроительных отношений и устанавливая объективные критерии, с которыми связывается изменение видов разрешенного использования, одновременно определяет требования к установлению самих административных регламентов.
Так, градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны (часть 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Следовательно, вид разрешенного использования "под овощеводство", установленный на основании постановления администрации городского округа "Серебряные Пруды" Московской области от 11 марта 2016 года N 354, которое было принято до утверждения Правил землепользования и застройки, должен быть отражен в градостроительном регламенте.
Подлежало постановление и направлению в регистрирующий орган с целью внесения соответствующих изменений в государственный кадастр недвижимости в рамках межведомственного взаимодействия.
То обстоятельство, что постановление не было направлено своевременно в уполномоченный регистрирующий орган для внесения соответствующих изменений в государственный кадастр недвижимости в порядке межведомственного взаимодействия без участия административного истца и не было учтено при утверждении правил землепользования и застройки, не означает утрату права на внесение сведений об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером < ... > в ЕГРН на основании названного выше постановления, о чем пришел к выводу суд апелляционной инстанции.
Постановление принято органом местного самоуправления в рамках его компетенции и в порядке, который был установлен законодательством, в том числе Федеральным законом от 29 декабря 2004 года N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации". В соответствии с предписаниями названного Федерального закона вплоть до утверждения в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки до 31 декабря 2017 года решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования принимается главой местной администрации с учетом заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний.
Факт ненаправления администрацией городского округа постановления в регистрирующий орган с целью внесения сведений об изменении вида разрешенного использования не отменяет как правоустанавливающего, правоподтверждающего характера этого постановления в случае представления его в регистрирующий орган лично Горбуновым А.А., так и доказательственного значения при рассмотрении и разрешении исковых требований в судебном заседании.
Впоследствии данное постановление не отменялось, не изменялось и не признавалось в установленном законом порядке недействующим, поэтому Горбунов А.А. не лишен возможности использовать установленный этим постановлением вид разрешенного использования земельного участка "под овощеводство" без установления срока его приведения в соответствие с градостроительным регламентом, что не исключается федеральным законодательством.
В силу части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни и здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Аналогичная норма приведена в пункте 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.
Как видно, и земельное, и градостроительное законодательство исходит из сохранения прав на использование объектов капитального строительства и земельных участков по прежнему фактическому разрешенному использованию в случае, когда происходит изменение градостроительной документации, предусматривающей иное зонирование территории (и существующее фактическое использование объектов не опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия).
Сведений о том, что использование земельного участка административного истца с видом разрешенного использования "под овощеводство" опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, ни материалы дела, ни доводы административного ответчика не содержат.
Приостановление регистрационных действий по внесению сведений существенно при таких обстоятельствах нарушает право административного истца на использование земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования, установленного органом публичной власти, и, как следствие, подрывает доверие граждан к закону и действиям должностных лиц органов публичной власти.
Согласно сформулированной в решениях Конституционного Суда Российской Федерации правовой позиции в законодательном регулировании в социальной сфере должен соблюдаться принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной и правоприменительной политики, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право власти будут уважать и реализовывать (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2001 года N 8-П, от 23 апреля 2004 года N 9-П, определения Конституционного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2003 года N 415-О, от 4 апреля 2006 года N 89-О и другие).
Поскольку судебные акты постановлены с существенным нарушением норм материального и норм процессуального права, которое повлияло на исход административного дела и без устранения которого невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца на внесение в ЕГРН сведений о виде разрешенного использования, они подлежат отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 6 июля 2020 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13 октября 2020 года отменить, решение Ступинского городского суда Московской области от 19 декабря 2019 года оставить в силе.