ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 16 марта 2022 г. N 5-КАД21-65-К2
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Александрова В.Н.,
судей Николаевой О.В. и Калининой Л.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Шмелева Константина Владимировича на решение Троицкого районного суда г. Москвы от 7 октября 2020 г., апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 20 апреля 2021 г. и кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2021 г. по делу N 2а-88/2020 по административному исковому заявлению Шмелева К.В. об оспаривании решения публичного акционерного общества "Россети Московский регион" об отказе в согласовании размещения здания на земельном участке, о возложении обязанности.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Николаевой О.В., объяснения представителя Шмелева К.В. - Алифановой А.В., поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителя публичного акционерного общества "Россети Московский регион" Мартынюк С.Ю., возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Шмелев К.В. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения публичного акционерного общества "Россети Московский регион" (далее - ПАО "Россети Московский регион"), оформленного письмом от 26 сентября 2019 г. N 9ЭС/02/1450, об отказе в согласовании размещения здания на земельном участке с кадастровым номером < ... > .
В обоснование заявленных требований указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером < ... > , расположенного по адресу: г. < ... > . На данном участке, находящемся в охранной зоне объекта электросетевого хозяйства - воздушной линии электропередачи, административный истец возвел жилой дом. В целях подготовки технического плана названного дома и последующего оформления на него права собственности Шмелев К.В. обратился в ПАО "Россети Московский регион" с заявлением о согласовании размещения жилого дома на указанном земельном участке. Уведомлением от 26 сентября 2019 г. N 9ЭС/02/1450 ПАО "Россети Московский регион" отказало в согласовании размещения жилого дома, поскольку он находится в охранной зоне ЛЭП 220 кВ "Кедрово - Лесная".
Решением Троицкого районного суда г. Москвы от 7 октября 2020 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 20 апреля 2021 г., в удовлетворении требований отказано.
Кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2021 г. указанные судебные акты оставлены в силе.
Шмелев К.В. обратился с кассационной жалобой в Верховный Суд Российской Федерации, в которой просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты и направить дело в суд первой инстанции на новое рассмотрение в ином составе судей.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 17 февраля 2022 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что судом при рассмотрении настоящего дела допущены существенные нарушения норм материального права.
Как усматривается из материалов дела и установлено судом, ПАО "Россети Московский регион" является собственником группы воздушных линий электропередачи 220 кВ между подстанциями ПС 220 кВ "Кедрово", ПС 500 кВ "Очаково", ПС 220 кВ "Лесная", протяженностью 204,39 км, инв. N 110-0084, лит. 24Л, адрес (местонахождение) объекта: Московская область (Наро-Фоминский, Одинцовский, Подольский, Ленинский р-ны), г. Москва (Западный административный округ). Согласно техническому паспорту указанного объекта входящая в него воздушная линия электропередачи 220 кВ "Кедрово - Лесная" построена и введена в эксплуатацию в 1970 г.
Шмелеву К.В. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером < ... > , расположенный по адресу: г. < ... > , уч. < ... > , категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: для садоводства. Указанный участок попадает в охранную зону ЛЭП 220 кВ "Кедрово - Лесная", составляющую для данного класса напряжения, согласно Правилам установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 160 "О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон" (далее также - Правила), 25 м от проекции крайних проводов на землю в обе стороны.
На указанном земельном участке в соответствии с проектом планировки и застройки садоводческого некоммерческого товарищества " < ... > ", утвержденным постановлением главы Наро-Фоминского района Московской области от 30 июня 2005 г. N 1389 "Об утверждении корректировки проекта планировки и застройки СНТ " < ... > ", расположенного у дер. < ... > ", Шмелевым К.В. возведен жилой дом.
30 июля 2019 г. Шмелев К.В. обратился с заявлением о согласовании размещения на своем земельном участке здания.
Письмом от 26 сентября 2019 г. ПАО "Россети Московский регион" в согласовании размещения здания на земельном участке с кадастровым номером < ... > отказало, ссылаясь только на факт нахождения здания в охранной зоне ЛЭП 220 кВ "Кедрово - Лесная" (расстояние от проекции крайнего провода воздушной линии до строения ориентировочно 3 м).
Отказывая в удовлетворении требований об оспаривании названного отказа, суд первой инстанции, с позицией которого согласились суды апелляционной и кассационной инстанций, исходил из того, что согласно действующему законодательству размещение в охранной зоне электрических сетей каких-либо объектов запрещено; нахождение большей части земельного участка истца непосредственно под линией электропередачи приведет к невозможности осуществления собственником этой линии необходимого обслуживания, а в случае аварии - устранения неисправности, не ставя под угрозу безопасность и права третьих лиц, в том числе владельца земельного участка.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с выводами суда по следующим основаниям.
Охранная зона объектов электроэнергетики (объектов электросетевого хозяйства и объектов по производству электрической энергии) предусмотрена пунктом 3 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).
Правилами установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 160, предусмотрено, что охранные зоны устанавливаются для всех объектов электросетевого хозяйства вдоль воздушных линий электропередачи - в виде части поверхности участка земли и воздушного пространства (на высоту, соответствующую высоте опор воздушных линий электропередачи), ограниченной параллельными вертикальными плоскостями, отстоящими по обе стороны линии электропередачи от крайних проводов при неотклоненном их положении на расстоянии, приведенном в приложении к данным Правилам "Требования к границам установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства" (от 2 до 55 м), в частности, для линий с проектным номинальным классом напряжения 220 кВ - 25 м.
В охранных зонах в целях обеспечения безопасных условий эксплуатации и исключения возможности повреждения линий электропередачи и иных объектов электросетевого хозяйства устанавливаются особые условия использования территорий (пункт 2 Правил).
Согласно пункту 8 Правил в охранных зонах запрещается осуществлять любые действия, которые могут нарушить безопасную работу объектов электросетевого хозяйства, в том числе привести к их повреждению или уничтожению, и (или) повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан и имуществу физических или юридических лиц, а также повлечь нанесение экологического ущерба и возникновение пожаров, в том числе:
а) набрасывать на провода и опоры воздушных линий электропередачи посторонние предметы, а также подниматься на опоры воздушных линий электропередачи;
б) размещать любые объекты и предметы (материалы) в пределах созданных в соответствии с требованиями нормативно-технических документов проходов и подъездов для доступа к объектам электросетевого хозяйства, а также проводить любые работы и возводить сооружения, которые могут препятствовать доступу к объектам электросетевого хозяйства, без создания необходимых для такого доступа проходов и подъездов;
в) находиться в пределах огороженной территории и помещениях распределительных устройств и подстанций, открывать двери и люки распределительных устройств и подстанций, производить переключения и подключения в электрических сетях (указанное требование не распространяется на работников, занятых выполнением разрешенных в установленном порядке работ), разводить огонь в пределах охранных зон вводных и распределительных устройств, подстанций, воздушных линий электропередачи, а также в охранных зонах кабельных линий электропередачи;
г) размещать свалки;
д) производить работы ударными механизмами, сбрасывать тяжести массой свыше 5 тонн, производить сброс и слив едких и коррозионных веществ и горюче-смазочных материалов (в охранных зонах подземных кабельных линий электропередачи).
Из положений статьи 89 ЗК РФ и Правил следует, что охранная зона линейного энергообъекта (к которым относятся воздушные линии электропередачи) устанавливается не для целей использования земельного участка собственником воздушной линии электропередачи, а для обеспечения безопасных условий эксплуатации данного объекта и исключения возможности его повреждения. Определение охранной зоны не зависит от волеизъявления собственника земельного участка или сетевой организации, эксплуатирующей воздушную линию электропередачи. Земельные участки в границах охранных зон воздушных линий электропередачи у собственников участков, землевладельцев, землепользователей или арендаторов не изымаются, устанавливается лишь запрет на осуществление действий, которые могут нарушить безопасную работу объектов электросетевого хозяйства.
При этом Правила не устанавливают безусловный запрет на строительство в охранной зоне. Согласно пунктам 10, 11 Правил в пределах охранных зон строительство, капитальный ремонт, реконструкция или снос зданий и сооружений, а также размещение объектов жилищного строительства, в том числе индивидуального (в охранных зонах воздушных линий электропередачи), запрещаются только без письменного решения сетевых организаций о согласовании.
В силу пункта 12 Правил для получения письменного решения о согласовании осуществления действий, предусмотренных пунктами 10 и 11 Правил, заинтересованные лица обращаются с письменным заявлением к сетевой организации (ее филиалу, представительству или структурному подразделению), ответственной за эксплуатацию соответствующих объектов электросетевого хозяйства, не позднее чем за 15 рабочих дней до осуществления необходимых действий.
Сетевая организация в течение 2 дней с даты поступления заявления рассматривает его и принимает решение о согласовании (отказе в согласовании) осуществления соответствующих действий.
Отказ в согласовании действий, предусмотренных пунктами 10 и 11 Правил, допускается, если осуществление соответствующих действий нарушает требования, установленные нормативными правовыми актами, и может повлечь нарушение функционирования объектов электросетевого хозяйства. Отказ должен быть мотивированным и содержать ссылки на положения нормативных правовых актов, которые будут нарушены вследствие производства заявителем работ (осуществления действий).
Отказ сетевых организаций в выдаче письменного решения о согласовании осуществления в охранных зонах действий, предусмотренных пунктами 10 и 11 Правил, может быть обжалован в суде.
Положения части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании действий (бездействия) органа государственной власти, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.
К административным делам, рассматриваемым по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.
Поскольку ПАО "Россети Московский регион" при согласовании условий использования земельных участков, расположенных в пределах охранных зон, реализует административные и публичные полномочия, где отношения не основаны на равенстве сторон, требования об оспаривании решения названной организации об отказе в согласовании действий, предусмотренных пунктами 10 и 11 Правил, вытекают из публичных правоотношений и подлежат рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства.
В силу прямого предписания абзаца четвертого пункта 12 Правил такой отказ должен быть мотивированным.
Оформленное письмом от 26 сентября 2019 г. за N 9ЭС/02/1450 решение ПАО "Россети Московский регион" об отказе в согласовании размещения здания на земельном участке с кадастровым номером < ... > указывает только на нахождение этого земельного участка в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 160 в охранной зоне ЛЭП 220 кВ "Кедрово - Лесная" и не содержит никакого обоснования, в связи с чем испрашиваемое размещение нарушает требования, предусмотренные названным нормативным правовым актом, не устанавливающим безусловный запрет на строительство в охранной зоне, и может повлечь нарушение функционирования соответствующего объекта электросетевого хозяйства.
Реализация собственником земельного участка предоставленного ему статьей 40 ЗК РФ права возводить жилые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов не может быть поставлена в зависимость от произвольного усмотрения владельца объекта электросетевого хозяйства, то есть от решения, не основанного на перечисленных в пункте 12 Правил обстоятельствах, которые могут повлечь нарушение функционирования соответствующих объектов электросетевого хозяйства.
Таким образом, отсутствие в оспариваемом решении общества от 26 сентября 2019 г. мотивов отказа в согласовании размещения здания лишает Шмелева К.В. возможности реализовать право на возведение на принадлежащем ему земельном участке жилого дома после устранения выявленных ответчиком нарушений законодательства.
В связи с допущенными судами первой, апелляционной и кассационной инстанций существенными нарушениями норм материального права решение Троицкого районного суда г. Москвы от 7 октября 2020 г., апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 20 апреля 2021 г. и кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2021 г. подлежат отмене с вынесением по делу нового судебного акта об удовлетворении административного искового заявления.
На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 328 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
определила:
решение Троицкого районного суда г. Москвы от 7 октября 2020 г., апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 20 апреля 2021 г. и кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 21 сентября 2021 г. отменить.
Признать незаконным и отменить решение публичного акционерного общества "Россети Московский регион" от 26 сентября 2019 г. об отказе Шмелеву Константину Владимировичу в согласовании размещения здания на земельном участке с кадастровым номером < ... > , находящемся по адресу: г. < ... > .
Возложить на публичное акционерное общество "Россети Московский регион" обязанность повторно рассмотреть обращение Шмелева Константина Владимировича от 30 июля 2019 г. о согласовании размещения здания на земельном участке с кадастровым номером < ... > , находящемся по адресу: г. < ... > .