ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 21 июня 2023 г. N 41-КАД23-4-К4
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Николаевой О.В.
судей Калининой Л.А. и Кузьмичева С.И.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Губернатора Ростовской области, Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области на решение Ростовского областного суда от 23 ноября 2021 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 6 октября 2022 г. по административному делу N 3а-205/2021 по административному исковому заявлению Яловенко Е.В. о признании не действующим указа губернатора Ростовской области от 8 декабря 2016 г. N 171 "Об утверждении схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Ростовской области" в части.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителей Губернатора Ростовской области Пилипеевой Н.Л., Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области Пода Л.В., поддержавших доводы кассационной жалобы, возражение представителя Яловенко Е.В. - Гончарова В.П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Клевцовой Е.А., полагавшей, что кассационное определение подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Указом Губернатора Ростовской области от 8 декабря 2016 г. N 171 (далее - Указ N 171) утверждена Схема размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Ростовской области (далее - Схема).
Яловенко Е.В. обратилась в суд с административным иском о признании названного нормативного правового акта не действующим в части пункта 187 Приложения N 1 "Описание границ закрепленных и общедоступных охотничьих угодий в Ростовской области", включающего в территорию охотничьего угодья, предоставленного обществу с ограниченной ответственностью "Кабарда", принадлежащие ей, административному истцу, на праве собственности земельные участки с кадастровыми номерами < ... > , < ... > , < ... > , расположенные вблизи с. < ... > , с. < ... > Песчанокопском районе Ростовской области.
В обоснование заявленных требований ссылалась на то, что включение в территорию охотничьих угодий указанных земельных участков произведено без согласования с ней и без установления в установленном порядке обременения. Кроме того, осуществление охоты создает препятствия в использовании земельных участков, имеющих разрешенное использование "для сельскохозяйственного производства" в соответствии с их целевым назначением.
Решением Ростовского областного суда от 23 ноября 2021 г. административное исковое заявление удовлетворено.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11 апреля 2022 г. решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 6 октября 2022 г. апелляционное определение отменено, решение суда первой инстанции оставлено в силе.
В кассационных жалобах, поданных Губернатором Ростовской области и Министерством природных ресурсов и экологии Ростовской области в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене Кассационного определения судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 6 октября 2022 г. и оставлении в силе апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11 апреля 2022 г.
По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 29 мая 2023 г. кассационные жалобы с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы об отмене обжалуемых судебных постановлений, Судебная коллегия полагает, что при рассмотрении и разрешении заявленных исковых требований такие нарушения имели место.
Как установлено судами и следует из материалов дела, Яловенко Е.В. является собственником земельных участков с кадастровыми номерами < ... > - с 2 марта 2015 г., < ... > - с 9 июня 2015 г., расположенных вблизи с. < ... > , с. < ... > в Песчанокопском районе Ростовской области, отнесенных к категории земель: земли сельскохозяйственного назначения, с видом разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства", переданных в аренду ООО "Рассвет", АО "Богородицкое".
Указанные земельные участки оспариваемым указом включены в Схему в составе охотничьих угодий площадью 49 897,09 га, охотничьего хозяйства ООО "Кабарда" Песчанокопского района.
Ранее распоряжением Главы администрации Ростовской области от 17 августа 2006 г. N 347 (далее - Распоряжение N 347) территории, акватории Ростовской области для пользования объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, были закреплены за охотпользователями. За ООО "Кабарда" закреплена территория площадью 54,2 тыс. га сроком на 25 лет (приложение N 2).
9 ноября 2006 г. между администрацией Ростовской области и ООО "Кабарда" заключен договор о предоставлении в пользование территории (акватории) на срок 25 лет в границах, утвержденных указанным распоряжением.
1 февраля 2007 г. ООО "Кабарда" выдана долгосрочная лицензия на пользование объектами животного мира сроком действия с 17 августа 2006 г. по 17 августа 2031 г. на территории площадью 54,2 тыс. га в границах, описание которых определено тем же распоряжением.
На момент выдачи лицензии в границы охотничьего хозяйства ООО "Кабарда" входили в том числе земельные участки с кадастровыми номерами < ... > , которые являются исходными по отношению к земельным участкам с кадастровыми номерами < ... > , < ... > , < ... > , а также земельные участки с кадастровыми номерами < ... > .
Земельные участки с кадастровыми номерами < ... > , < ... > находились на праве общей долевой собственности у физических лиц (более 100 человек).
Земельные участки с кадастровыми номерами < ... > , < ... > принадлежали на праве собственности Ф.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд кассационной инстанции, сослался на то, что закрепление территорий за охотпользователем и выдача долгосрочной лицензии осуществлены в нарушение действовавшего на тот момент законодательства без согласования с собственниками земель, землевладельцами, соглашение с административным истцом (либо его правопредшественниками) о порядке использования земельных участков не заключалось.
Кроме того, суды первой и кассационной инстанций, сославшись на установленный законом приоритет в использовании земель сельскохозяйственного назначения, основанный на принципе сохранения целевого использования земельных участков и особой охране данной категории земель, посчитали, что осуществление таких видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, как охота и создание охотничьей инфраструктуры, создают препятствия в использовании земельных участков при их разрешенном использовании "для сельскохозяйственного производства" в соответствии с их целевым назначением.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении заявленных требований, исходил из того, что долгосрочная лицензия содержит указание на согласование предоставления территории охотпользователю с собственниками земель, землевладельцами, возражений против такой передачи от них не поступало. Земельное законодательство предусматривает возможность использования земель сельскохозяйственного назначения для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства.
Суд кассационной инстанции с данными выводами не согласился, посчитав правильной позицию областного суда.
В кассационных жалобах Губернатор Ростовской области, Министерство природных ресурсов и экологии Ростовской области указывают, что Схема не является документом, регулирующим отношения между собственниками (правообладателями) земельных участков, входящих в состав охотугодий, и юридическими лицами (индивидуальными предпринимателями), осуществляющими пользование животным миром на основании долгосрочной лицензии (охотхозяйственного соглашения). В ее состав включены охотничьи угодья, закрепленные за ООО "Кабарда" Распоряжением N 347. Долгосрочная лицензия содержит указание на согласование с собственниками земель, землевладельцами, возражений относительно передачи в пользование названному охотхозяйству земельных участков от собственников долей в праве общей долевой собственности и иных владельцев, землепользователей не поступало. Действующее законодательство не исключает осуществление охотничьей деятельности на сельскохозяйственных землях.
Доводы Губернатора Ростовской области, Министерства природных ресурсов и экологии Ростовской области заслуживают внимания по следующим основаниям.
Правовые отношения в области охраны и использования животного мира в период предоставления охотничьих угодий и выдачи ООО "Кабарда" лицензии были урегулированы Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (далее - Закон о животном мире).
Статья 37 названного закона предусматривала необходимость согласования с собственниками земель, землевладельцами условий предоставления территории или акватории для осуществления пользования животным миром. Результаты согласования подлежали внесению в долгосрочную лицензию на пользование животным миром.
С 1 апреля 2010 г. правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляется Федеральным законом от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об охоте), другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В целях планирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляются территориальное охотустройство и внутрихозяйственное охотустройство; документом территориального охотустройства является схема размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта Российской Федерации (далее также - схема); при ее составлении границы охотничьих угодий определяются в соответствии с требованиями к описанию границ охотничьих угодий, утвержденными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивается ее совместимость с лесным планом субъекта Российской Федерации, документами территориального планирования, со схемами развития и размещения особо охраняемых природных территорий, со схемами землеустройства; состав, структура и порядок ее составления устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (части 1, 3, 6, 7 и 9 статьи 39 названного закона).
Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 31 августа 2010 г. N 335 утвержден порядок составления схемы, а также требования к ее составу и структуре.
Пунктом 7 указанного Порядка предусмотрено, что схема разрабатывается на основе материалов государственного охотхозяйственного реестра, данных государственного мониторинга охотничьих ресурсов и среды их обитания, материалов, отражающих состояние ведения охотничьего хозяйства субъекта Российской Федерации, материалов натурных исследований, лесного плана субъекта Российской Федерации, схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий, имеющихся ведомственных материалов, картографических материалов, литературных источников, а также материалов аэросъемки и космической съемки поверхности Земли, имеющих давность не более 5 лет на момент составления схемы и отражающих реальное состояние экосистем.
Оспариваемая административным истцом Схема утверждена Губернатором Ростовской области в соответствии с его полномочиями, принята во исполнение правового регулирования, установленного Законом об охоте, включает охотничьи угодья в тех границах, которые были определены в 2006 г. Распоряжением N 347, с учетом выданной ООО "Кабарда" в соответствии с Законом о животном мире долгосрочной лицензии и заключенным в период действия названного закона договором о предоставлении в пользование территории. Охотхозяйственное соглашение, предусмотренное новым правовым регулированием, с ООО "Кабарда" не заключалось.
Согласно части 1 статьи 71 Закона об охоте право долгосрочного пользования животным миром, которое возникло у юридических лиц, индивидуальных предпринимателей на основании долгосрочных лицензий на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, сохраняется до истечения срока действия указанных лицензий, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.
Таким образом, как верно отметил суд апелляционной инстанции, федеральный законодатель, принимая новое правовое регулирование в области охотпользования, одновременно предусмотрел неизменность до истечения срока действия долгосрочных лицензий на пользование животным миром границ охотничьих угодий, описанных в долгосрочной лицензии на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов и договоре о предоставлении в пользование территорий или акваторий.
В основу Схемы положены отношения, сложившиеся ранее и оформленные иными действующими правовыми актами - Распоряжением N 347, договором о предоставлении в пользование территорий или акваторий, долгосрочной лицензией, которые на момент ее утверждения и до настоящего времени являются действующими, в установленном законом порядке не оспорены и не отменены.
Действующее законодательство не требует согласия собственника земельных участков, переданных охотпользователю в соответствии с ранее действовавшим законодательством, на включение их в схему.
В период заключения договора о предоставлении в пользование территорий или акваторий и выдачи долгосрочной лицензии Яловенко Е.В. какими-либо правами в отношении земельных участков не обладала.
Суд апелляционной инстанции установил, что возможность закрепления за ООО "Кабарда" заявленной территории признана заключением Россельхознадзора по Ростовской области от 10 июля 2006 г. N 5, которое принято в том числе с учетом листа согласования о предоставлении территории с землепользователями - арендаторами земельных долей, который содержит подписи председателя СПК "Заря" А., директора ОАО "Богородицкое" Ф., председателя СПК "Майский" С. (т. 18 л.д. 54). Глава администрации Песчанокопского района Ростовской области письмом от 12 января 2006 г. за N 17 дал согласие на дополнительное расширение охотничьих угодий охотхозяйства ООО "Кабарда" (т. 18, л.д. 52).
Названные юридические лица на момент согласования предоставления территории осуществляли пользование земельными долями на основании договоров аренды и по смыслу статей 209, 305, 606 Гражданского кодекса Российской Федерации являлись законными (титульными) владельцами этих земельных долей.
Статья 37 Закона о животном мире к лицам, с которыми проводится согласование предоставления территории, кроме собственников земель относит также землевладельцев, в связи с чем согласование с арендаторами земельных долей данной норме не противоречит.
Результаты согласования отражены в долгосрочной лицензии, как того требовала указанная норма (т. 18 л.д. 49).
Возражений относительно передачи в пользование ООО "Кабарда" от собственников земельных долей в праве общей долевой собственности и иных землепользователей не поступало, в связи с чем оснований для признания оспариваемого нормативного акта недействующим по мотиву отсутствия согласования предоставления охотпользователю земельных участков у судов первой и кассационной инстанций не имелось.
Соглашаясь с доводами административного истца о том, что охота и создание охотничьей инфраструктуры при разрешенном сельскохозяйственном использовании земельного участка и фактическом нахождении сельскохозяйственных растений создают препятствия в использовании земельного участка в соответствии с его целевым предназначением, суды первой и кассационной инстанций сослались на приоритет в использовании земель сельскохозяйственного назначения, основанный на принципе сохранения целевого использования земельных участков и особой охране данной категории земель.
Между тем суды не учли положение пункта 3 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации, которое прямо предусматривает возможность использования земель сельскохозяйственного назначения для осуществления видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.
Такая возможность также следует из анализа положений статьи 25, части 2 статьи 26 Закона об охоте.
С учетом изложенного, а также положения части 1 статьи 26 Закона об охоте, допускающего возможность ограничения права собственности физических лиц, юридических лиц на земельные участки и иных прав на землю в границах охотничьих угодий в соответствии с данным законом и другими федеральными законами, оснований полагать права и законные интересы Яловенко Е.В. нарушенными не имеется.
Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 6 октября 2022 г. отменить, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11 апреля 2022 г. оставить в силе.