КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 6 июня 2019 г. N 1504-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ГРАЖДАНИНА
ЮСУПОВА ШИРВАНИ ЯКУБОВИЧА НА НАРУШЕНИЕ ЕГО КОНСТИТУЦИОННЫХ
ПРАВ ЧАСТЬЮ 5 СТАТЬИ 36 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О СЛЕДСТВЕННОМ
КОМИТЕТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей К.В. Арановского, А.И. Бойцова, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, О.С. Хохряковой, В.Г. Ярославцева,
заслушав заключение судьи С.П. Маврина, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина Ш.Я. Юсупова,
установил:
1. Гражданин Ш.Я. Юсупов оспаривает конституционность части 5 статьи 36 Федерального закона от 28 декабря 2010 года N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации", согласно которой в случае причинения сотруднику Следственного комитета Российской Федерации в связи с исполнением служебных обязанностей телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих возможность в дальнейшем заниматься профессиональной деятельностью, ему ежемесячно выплачивается компенсация в виде разницы между его среднемесячным денежным содержанием и назначенной в связи с этим пенсией без учета суммы выплат, полученных по обязательному государственному личному страхованию.
1.1. Как следует из представленных материалов, приказом руководителя следственного управления по Чеченской Республике Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации от 27 января 2010 года Ш.Я. Юсупов был уволен со службы из органов прокуратуры 29 января 2010 года по собственному желанию в связи с установлением ему в результате полученной травмы II группы инвалидности, а приказом руководителя следственного управления по Чеченской Республике Следственного комитета Российской Федерации от 30 декабря 2011 года заявителю назначена предусмотренная частью 5 статьи 36 Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации" ежемесячная компенсация в возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с исполнением служебных обязанностей, в виде разницы между его среднемесячным денежным содержанием и назначенной пенсией по инвалидности.
Решением Прикубанского районного суда города Краснодара от 10 ноября 2014 года Ш.Я. Юсупову отказано в удовлетворении исковых требований, предъявленных к Следственному комитету Российской Федерации об индексации ежемесячных компенсационных выплат в возмещение вреда здоровью исходя из уровня инфляции, взыскании недоплаченной части указанных выплат и обязании выплачивать их ежемесячно. При этом суд, ссылаясь на оспариваемое заявителем законоположение, указал, что установление механизма индексации предусмотренной им ежемесячной компенсации является прерогативой законодателя, однако Федеральный закон "О Следственном комитете Российской Федерации" такого рода положений не содержит; исходя же из буквального толкования части 5 его статьи 36 размер ежемесячной компенсации в возмещение вреда здоровью должен изменяться одновременно с изменением размера получаемой уволенным со службы в следственных органах сотрудником пенсии по инвалидности, назначенной, как это предусмотрено частью 13 статьи 35 названного Федерального закона, применительно к условиям и нормам, которые установлены законодательством Российской Федерации для лиц, проходивших службу в органах внутренних дел, и членов их семей.
Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 22 января 2015 года указанное решение суда первой инстанции было отменено и принято новое решение, которым исковые требования Ш.Я. Юсупова были удовлетворены в полном объеме. По мнению суда апелляционной инстанции, часть 5 статьи 36 Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации" устанавливает лишь условия назначения ежемесячных компенсационных выплат сотрудникам Следственного комитета Российской Федерации в возмещение вреда, причиненного их здоровью в связи с исполнением служебных обязанностей; вопрос же об индексации выплаченных сумм компенсации в возмещение вреда здоровью с учетом роста стоимости жизни названным Федеральным законом не разрешен, что, однако, не исключает их индексацию, в частности, на основе предусмотренного положениями статей 318 и 1091 ГК Российской Федерации общего механизма увеличения сумм, выплачиваемых гражданам в возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью.
На указанное апелляционное определение Следственным комитетом Российской Федерации была подана кассационная жалоба, в передаче которой на рассмотрение суда кассационной инстанции было отказано определением судьи Краснодарского краевого суда от 18 мая 2015 года.
Впоследствии кассационные жалобы Следственного комитета Российской Федерации на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 22 января 2015 года и определение судьи того же суда от 18 мая 2015 года, поданные в президиум Краснодарского краевого суда и Верховный Суд Российской Федерации, неоднократно возвращались без рассмотрения по существу по различным основаниям, в том числе в связи с пропуском установленного законом процессуального срока обжалования судебного постановления в кассационном порядке.
Между тем определением Прикубанского районного суда города Краснодара от 6 февраля 2017 года было удовлетворено заявление Следственного комитета Российской Федерации о восстановлении пропущенного процессуального срока подачи кассационной жалобы на апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 22 января 2015 года, после чего определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 21 августа 2017 года названное апелляционное определение было отменено, а дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции. При этом Верховный Суд Российской Федерации, констатируя отсутствие в действующем законодательстве механизма индексации ежемесячных компенсационных выплат в возмещение вреда, причиненного здоровью сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, пришел к выводу о невозможности применения по аналогии предусмотренного положениями статей 318 и 1091 ГК Российской Федерации общего механизма увеличения сумм, выплачиваемых гражданам в возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью, поскольку Следственный комитет Российской Федерации и Ш.Я. Юсупов не являются субъектами обязательств вследствие причинения вреда, регулирование которых осуществляется нормами главы 59 названного Кодекса.
При новом рассмотрении дела заявителя судебной коллегией по гражданским делам Краснодарского краевого суда решение Прикубанского районного суда города Краснодара от 10 ноября 2014 года было оставлено без изменения, а апелляционная жалоба Ш.Я. Юсупова - без удовлетворения (апелляционное определение от 26 октября 2017 года). В передаче кассационной жалобы Ш.Я. Юсупова на данные судебные постановления для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции также было отказано (определение судьи Краснодарского краевого суда от 28 марта 2018 года).
1.2. По мнению заявителя, часть 5 статьи 36 Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации" не соответствует статьям 19 (части 1 и 2), 53 и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, она допускает возможность отказа в индексации ежемесячной компенсации в возмещение вреда, причиненного здоровью сотрудника Следственного комитета Российской Федерации в связи с исполнением им служебных обязанностей.
2. Конституция Российской Федерации закрепляет в качестве основополагающей обязанности государства признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина, а также провозглашает Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, и в котором охраняется труд и здоровье людей, устанавливаются гарантии социальной защиты (статьи 2 и 7).
Приведенные положения Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с другими ее положениями, в частности закрепляющими право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены (статья 37, часть 3), право на охрану здоровья (статья 41, часть 1), в том числе при осуществлении профессиональной деятельности, обязывают государство разработать - используя для этого все необходимые правовые средства, как частноправовые (страхование, возмещение вреда), так и публично-правовые (государственное страхование, социальное обеспечение и др.), - эффективный организационно-правовой механизм возмещения гражданину и членам его семьи в случае его гибели (смерти) вреда, причиненного жизни или здоровью в связи с исполнением трудовых (служебных) обязанностей (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 20 октября 2010 года N 18-П).
Такие механизмы установлены как для лиц, работающих по трудовому договору, так и для государственных служащих, включая государственных гражданских служащих, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, а также сотрудников, имеющих специальные звания и проходящих службу в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, таможенных органах Российской Федерации.
Вместе с тем требование об установлении гарантий возмещения вреда, причиненного здоровью в связи с исполнением служебных обязанностей, в объеме, позволяющем в максимальной степени компенсировать последствия изменения материального и (или) социального статуса лица, в равной мере справедливо и в отношении сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, причем характер выполняемых этими лицами функций предполагает установление для них условий возмещения вреда, сопоставимых с предусмотренными для других категорий граждан, выполняющих схожие публично-правовые задачи.
3. Федеральная государственная служба в Следственном комитете Российской Федерации, поступая на которую гражданин реализует право на свободное распоряжение своими способностями к труду и на выбор рода деятельности (статья 37, часть 1, Конституции Российской Федерации), представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях в данном федеральном государственном органе, реализующем полномочия в сфере уголовного судопроизводства. Основной целью деятельности Следственного комитета Российской Федерации является осуществление предварительного расследования по уголовным делам, отнесенным к его подследственности в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Такая деятельность осуществляется в публичных интересах, а лица, которые проходят службу в Следственном комитете Российской Федерации, выполняют конституционно значимые функции, чем обусловливается их специальный правовой статус (совокупность прав и свобод, гарантируемых государством, а также обязанностей и ответственности), содержание и характер обязанностей государства по отношению к ним и их обязанностей по отношению к государству (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 15 сентября 2015 года N 1829-О и от 19 декабря 2017 года N 2908-О).
Основным нормативным правовым актом, регламентирующим полномочия и порядок организации деятельности Следственного комитета Российской Федерации, а также правовой статус его сотрудников, является Федеральный закон "О Следственном комитете Российской Федерации", в соответствии с которым на сотрудников Следственного комитета (кроме военнослужащих) распространяется трудовое законодательство с особенностями, предусмотренными данным Федеральным законом (часть 3 статьи 15). К числу таких особенностей относятся, в частности, дополнительные социальные гарантии, предоставляемые сотрудникам Следственного комитета Российской Федерации, в том числе обязательное государственное личное страхование за счет средств федерального бюджета и ежемесячная компенсация в возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с исполнением служебных обязанностей и исключающего возможность в дальнейшем заниматься профессиональной деятельностью (статья 36).
3.1. Ежемесячная компенсация в возмещение вреда здоровью сотрудника Следственного комитета Российской Федерации выплачивается в случае причинения ему при исполнении служебных обязанностей телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих возможность в дальнейшем заниматься профессиональной деятельностью, а ее размер устанавливается в виде разницы между среднемесячным денежным содержанием сотрудника и назначенной ему в связи с этим пенсией без учета суммы выплат, полученных по обязательному государственному личному страхованию (часть 5 статьи 36 Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации").
Порядок выплаты указанной компенсации и оформления необходимых для ее получения документов определяется Инструкцией о порядке организации обязательного государственного личного страхования сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, оформления документов и выплаты страховых сумм и компенсаций, утвержденной приказом председателя Следственного комитета Российской Федерации от 5 сентября 2012 года N 58 во исполнение полномочия, делегированного ему частью 11 статьи 36 названного Федерального закона.
Данная Инструкция, устанавливая как общие правила выплаты страховых сумм и компенсаций, предусмотренных частями 4 - 6 статьи 36 Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации", так и специальные нормы, касающиеся отдельных видов соответствующих платежей, устанавливает, что исчисление среднемесячного денежного содержания сотрудника для выплаты страховых сумм или ежемесячных компенсаций в случае невозможности в дальнейшем заниматься профессиональной деятельностью осуществляется по выбору застрахованного: на дату причинения телесных повреждений или иного вреда здоровью при исполнении служебных обязанностей; на дату установления диагноза заболевания, полученного при исполнении служебных обязанностей, или на дату установления утраты профессиональной трудоспособности либо на дату увольнения со службы (пункт 6); ежемесячная компенсация сотруднику Следственного комитета Российской Федерации в случае причинения ему при исполнении служебных обязанностей телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих возможность в дальнейшем заниматься профессиональной деятельностью, в виде разницы между среднемесячным денежным содержанием сотрудника и назначенной ему в связи с этим пенсией без учета суммы выплат, полученных по обязательному государственному личному страхованию, выплачивается и перерасчитывается: в следственных органах, учреждениях и организациях Следственного комитета Российской Федерации - финансовыми подразделениями или должностными лицами, на которых руководителем соответствующих следственных органов, учреждений и организаций Следственного комитета Российской Федерации возложена обязанность по ведению финансовых вопросов, по месту регистрации проживания получателя компенсации (пункты 31 и 32); основанием для выплаты названной компенсации является приказ руководителя того следственного органа, учреждения или организации Следственного комитета Российской Федерации, комиссия которого устанавливала причинную связь телесных повреждений или иного вреда здоровью сотрудника с исполнением служебных обязанностей (пункт 34).
Из приведенных нормативных положений следует, что размер ежемесячной компенсации, выплачиваемой сотруднику Следственного комитета Российской Федерации в случае причинения ему в связи с исполнением служебных обязанностей телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих возможность в дальнейшем заниматься профессиональной деятельностью, зависит от двух величин: во-первых, среднемесячного денежного содержания сотрудника, исчисляемого по его выбору на дату, определенную по правилам пункта 6 указанной Инструкции, и, во-вторых, назначенной данному лицу пенсии.
Для граждан, проходящих другие виды государственной службы, предусмотрены иные способы исчисления выплат, направленных на возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с исполнением служебных обязанностей. Так, при установлении военнослужащему в период прохождения военной службы либо после увольнения с нее инвалидности вследствие военной травмы ему выплачивается ежемесячная денежная компенсация в возмещение вреда, причиненного его здоровью, в твердом размере, обусловленном группой инвалидности (часть 13 статьи 3 Федерального закона от 7 ноября 2011 года N 306-ФЗ "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат"). В случае признания гражданина Российской Федерации, уволенного со службы в полиции (сотрудника органов внутренних дел, не являющегося сотрудником полиции), инвалидом вследствие военной травмы, полученной в связи с выполнением своих служебных обязанностей и исключившей возможность дальнейшего прохождения службы, ему выплачивается ежемесячная денежная компенсация, которая исчисляется исходя из размера оклада месячного денежного содержания и размера ежемесячной надбавки к окладу месячного денежного содержания за стаж службы (выслугу лет), принимаемых для исчисления пенсий, с применением коэффициентов, обусловленных группой инвалидности (часть 6 статьи 43, часть 2 статьи 56 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции").
Таким образом, целевым назначением выплат, направленных на возмещение лицу, обладающему специальным правовым статусом, материальных потерь, обусловленных невозможностью продолжать профессиональную деятельность по не зависящим от него причинам, является сохранение достаточного уровня его материального обеспечения при вынужденном оставлении им службы.
Исходя из этого, часть 5 статьи 36 Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации", устанавливающая дополнительную социальную гарантию, предоставляемую сотрудникам Следственного комитета Российской Федерации, направлена на защиту интересов данной категории граждан и выступает элементом организационно-правового механизма возмещения вреда, причиненного здоровью таких лиц в связи с исполнением ими служебных обязанностей.
3.2. Предоставляя лицам, профессиональная деятельность которых осуществляется в публичных интересах и связана с реализацией конституционно значимых функций, право на получение компенсационных выплат в возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с исполнением служебных обязанностей, федеральный законодатель исходит из того, что в данном случае государство выступает не как причинитель вреда и не как должник по деликтному обязательству, а как публичный орган, выражающий общие интересы, и как распорядитель бюджета, создаваемого и расходуемого в общих интересах.
Вместе с тем при осуществлении соответствующего правового регулирования федеральный законодатель, руководствуясь конституционными принципами справедливости, соразмерности, а также стабильности и гарантированности прав граждан, должен устанавливать такие правовые механизмы возмещения вреда, причиненного здоровью указанных лиц в связи с исполнением ими служебных обязанностей, которые с учетом специфики их правового статуса позволяли бы обеспечить надлежащий уровень социальной защищенности данных категорий граждан. Применительно к компенсациям в возмещение такого рода вреда - учитывая длящийся характер соответствующих выплат - это предполагает, помимо прочего, необходимость их увеличения, в том числе путем индексации, которая представляет собой основную антиинфляционную меру, направленную на защиту данных выплат от обесценивания в связи с общим повышением уровня цен. При этом установление и изменение порядка и условий увеличения (индексации) указанных компенсаций являются прерогативой законодателя.
Реализуя свои дискреционные полномочия в данной сфере, федеральный законодатель в ряде федеральных законов предусмотрел механизмы увеличения (индексации) компенсаций в возмещение вреда, причиненного здоровью отдельных категорий государственных служащих при исполнении ими служебных обязанностей.
Так, в соответствии с Федеральным законом "О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат" размеры ежемесячной компенсации в возмещение причиненного здоровью вреда, выплачиваемой военнослужащим, которым в период прохождения военной службы либо после увольнения с военной службы установлена инвалидность вследствие военной травмы, ежегодно увеличиваются (индексируются) с учетом уровня инфляции (потребительских цен) в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период; решение об увеличении (индексации) соответствующих выплат принимается Правительством Российской Федерации (часть 16 статьи 3). Федеральным законом "О полиции" предусмотрен перерасчет размера ежемесячной денежной компенсации, выплачиваемой при установлении гражданину Российской Федерации, уволенному со службы в полиции (сотруднику органов внутренних дел, не являющемуся сотрудником полиции), инвалидности вследствие военной травмы, полученной в связи с выполнением своих служебных обязанностей и исключившей возможность дальнейшего прохождения службы в полиции, с учетом увеличения (повышения) окладов денежного содержания сотрудников полиции, произведенного в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (часть 7 статьи 43, часть 2 статьи 56). Аналогичное правовое регулирование предусмотрено и Федеральным законом от 30 декабря 2012 года N 283-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" в отношении граждан, уволенных со службы в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и таможенных органах Российской Федерации (части 5 и 6 статьи 12).
В отношении же сотрудников Следственного комитета Российской Федерации каких-либо норм, устанавливающих порядок, условия и размеры увеличения (индексации) ежемесячной компенсации, выплачиваемой в случае причинения им в связи с исполнением служебных обязанностей телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих возможность в дальнейшем заниматься профессиональной деятельностью, ни Федеральный закон "О Следственном комитете Российской Федерации", ни Инструкция о порядке организации обязательного государственного личного страхования сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, оформления документов и выплаты страховых сумм и компенсаций не содержат.
Между тем отсутствие в действующем законодательстве механизма увеличения (индексации) ежемесячной компенсации, выплачиваемой сотрудникам Следственного комитета Российской Федерации в случае причинения им в связи с исполнением служебных обязанностей телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих возможность в дальнейшем заниматься профессиональной деятельностью, может приводить к обесцениванию данной выплаты в условиях инфляции, роста цен и динамики стоимости жизни, что обусловливает необходимость совершенствования правового регулирования соответствующих отношений, с тем чтобы организационно-правовой механизм возмещения вреда, причиненного здоровью таких лиц в связи с исполнением ими служебных обязанностей, отвечал требованию эффективности и обеспечивал сохранение надлежащего уровня их материального обеспечения. При этом выбор конкретного способа достижения указанной цели вправе осуществить федеральный законодатель, действуя в рамках своей дискреции и с соблюдением конституционных предписаний.
4. Как следует из материалов, предоставленных Конституционному Суду Российской Федерации финансовыми подразделениями следственных органов по прежнему и настоящему месту жительства Ш.Я. Юсупова, которые производят начисление и выплату ежемесячной компенсации в возмещение причиненного его здоровью вреда, размер данной компенсации, выплачиваемой заявителю в настоящее время, вопреки его утверждению, не уменьшился по сравнению с установленным на момент ее назначения, а, напротив, существенно увеличился.
При таких обстоятельствах нет оснований полагать, что часть 5 статьи 36 Федерального закона "О Следственном комитете Российской Федерации" нарушает конституционные права заявителя в его конкретном деле. Проверка же правильности исчисления размера выплачиваемой Ш.Я. Юсупову ежемесячной компенсации в возмещение причиненного его здоровью вреда, как связанная с исследованием фактических обстоятельств конкретного дела и предполагающая осуществление контроля за деятельностью правоприменительных органов, не относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, предусмотренной статьей 125 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Юсупова Ширвани Якубовича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН