КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 16 мая 2024 г. N 1119-О
ОБ ОТКАЗЕ В ПРИНЯТИИ К РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБЫ ГРАЖДАНИНА
ПЫСЕНКОВА АНДРЕЯ ИВАНОВИЧА НА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ
ЕГО НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНЕГО СЫНА СТАТЬЕЙ 15 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
"О СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЕ ИНВАЛИДОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, В.А. Сивицкого,
заслушав заключение судьи В.А. Сивицкого, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы гражданина А.И. Пысенкова,
установил:
1. Гражданин А.И. Пысенков, действующий в интересах своего несовершеннолетнего сына, оспаривает конституционность статьи 15 Федерального закона от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", устанавливающей гарантии обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктуры, а фактически - ее части девятой, предусматривающей, в частности, что на всех парковках общего пользования, в том числе около объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур (жилых, общественных и производственных зданий, строений и сооружений, включая те, в которых расположены физкультурно-спортивные организации, организации культуры и другие организации), мест отдыха, выделяется не менее 10 процентов мест (но не менее одного места) для бесплатной парковки транспортных средств, управляемых инвалидами I, II групп, и транспортных средств, перевозящих таких инвалидов и (или) детей-инвалидов; на указанных транспортных средствах должен быть установлен опознавательный знак "Инвалид" и информация об этих транспортных средствах должна быть размещена в государственной информационной системе "Единая централизованная цифровая платформа в социальной сфере" (на момент применения этого положения в деле заявителя предусматривалось, что эта информация должна быть внесена в федеральный реестр инвалидов).
Как следует из представленных материалов, апелляционным определением суда общей юрисдикции заявителю, действующему в интересах несовершеннолетнего сына-инвалида, отказано в удовлетворении исковых требований, предъявленных к товариществу собственников жилья и органам местного самоуправления, о возложении на них обязанности организовать возле многоквартирного дома парковочные места для транспортных средств, управляемых инвалидами или перевозящих инвалидов, с чем согласились суды кассационной инстанции. Суды пришли к выводу, что на территории земельного участка, занимаемого многоквартирным домом, отсутствует созданная в установленном порядке парковка общего пользования, наличие которой в силу оспариваемых законоположений необходимо для выделения парковочных мест для транспортных средств, управляемых инвалидами или перевозящих инвалидов, а создание такой парковки, связанное с решением вопроса о пределах использования данного участка как общего имущества многоквартирного дома, относится к компетенции общего собрания собственников соответствующих помещений, а не ответчиков.
По мнению А.И. Пысенкова, оспариваемая норма противоречит статьям 7, 15 (часть 4), 17 (часть 1), 18, 19 (части 1 и 2), 21 (часть 1), 35 (часть 2), 39 (часть 1), 55 (части 2 и 3) и 114 (пункт "в.2" части 1) Конституции Российской Федерации в той мере, в которой она не гарантирует выделения не менее 10 процентов мест (но не менее одного места) для бесплатной парковки транспортных средств, управляемых инвалидами или перевозящих инвалидов, на той части земельного участка, отнесенного к общему имуществу многоквартирного дома, которая фактически используется для размещения транспортных средств.
2. Согласно Конституции Российской Федерации Россия - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7, часть 1); в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7, часть 2); государство, обязанностью которого является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, должно обеспечивать сбалансированность прав и обязанностей граждан, социальное партнерство, экономическую, политическую и социальную солидарность (статьи 2 и 75.1). Соответственно, при осуществлении правового регулирования общественных отношений с участием инвалидов государству необходимо учитывать их интересы и потребности как лиц, нуждающихся в повышенной социальной защите и особых условиях, что предполагает создание специальных правовых механизмов, имеющих целью предоставление инвалидам дополнительных преимуществ и гарантирующих им право на равные с другими гражданами возможности при реализации конституционных прав (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 июля 2014 года N 20-П), что предполагает социальную интеграцию граждан-инвалидов без какой-либо дискриминации, создание доступной среды для инвалидов и улучшение качества их жизни (статья 114, пункт "в.2" части 1, Конституции Российской Федерации).
Федеральный закон "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" - как следует из его преамбулы - определяет государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации.
Одной из мер, направленных на защиту права инвалидов на транспортную доступность и комфортную среду, выступает установленный статьей 15 указанного Федерального закона комплекс гарантий обеспечения беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур (жилым, общественным и производственным зданиям, строениям и сооружениям), включая резервирование определенного количества мест на всех парковках общего пользования (часть девятая).
3. Используемое в части девятой статьи 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" понятие парковки общего пользования, порядок создания таковой и предъявляемые к ней требования конкретизированы действующим законодательством.
Так, согласно Федеральному закону от 29 декабря 2017 года N 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" под парковкой общего пользования понимается парковка (парковочное место), предназначенная для использования неограниченным кругом лиц (пункт 7 статьи 3). Статья 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" определяет парковку (парковочное место) как специально обозначенное и при необходимости обустроенное и оборудованное место, являющееся в том числе частью автомобильной дороги и (или) примыкающее к проезжей части и (или) тротуару, обочине, эстакаде или мосту либо являющееся частью подэстакадных или подмостовых пространств, площадей и иных объектов улично-дорожной сети, зданий, строений или сооружений и предназначенное для организованной стоянки транспортных средств на платной основе или без взимания платы по решению собственника или иного владельца автомобильной дороги, собственника земельного участка либо собственника соответствующей части здания, строения или сооружения (абзац одиннадцатый части первой).
Согласно положениям статьи 12 Федерального закона "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" решения о создании парковок общего пользования на территориях общего пользования в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами, принимаются органами местного самоуправления в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории, а также с учетом мнения собственников помещений в данных многоквартирных домах, расположенных на земельных участках, прилегающих к таким территориям общего пользования (часть 2); решения о создании парковок общего пользования в границах земельного участка, относящегося к общему имуществу собственников помещений в многоквартирном доме, принимаются в соответствии с жилищным законодательством и земельным законодательством (часть 3).
При этом часть 11 статьи 12 названного Федерального закона устанавливает, что организация въезда транспортных средств на парковку общего пользования и выезда с нее, движение транспортных средств на парковке общего пользования должны осуществляться в соответствии с проектом организации дорожного движения. Согласно части 9 статьи 18 этого же Федерального закона проекты организации дорожного движения, разрабатываемые для автомобильных дорог местного значения либо их участков, для иных автомобильных дорог либо их участков, расположенных в границах муниципального образования, утверждаются органами местного самоуправления или организациями, уполномоченными органами местного самоуправления в области организации дорожного движения, по согласованию: с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, или подведомственными ему федеральными государственными учреждениями либо в случаях, если автомобильные дороги переданы в доверительное управление Государственной компании "Российские автомобильные дороги", этой компанией при условии, что автомобильные дороги местного значения либо их участки примыкают к автомобильным дорогам федерального значения или пересекают их (пункт 1); с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области организации дорожного движения, в случае, если автомобильные дороги местного значения либо их участки примыкают к автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения (пункт 2); с органами и организациями, перечень которых установлен органом местного самоуправления (пункт 3).
В свою очередь, согласно пунктам 72 и 78 Правил подготовки документации по организации дорожного движения (утверждены приказом Минтранса России от 30 июля 2020 года N 274) проект организации дорожного движения должен содержать, в частности, графические материалы, представленные в виде схем (чертежей) и отображающие выбор проектных решений по организации дорожного движения в соответствии с главой V данных Правил, включая схему расстановки технических средств организации дорожного движения, в том числе содержащую: дорожные знаки, линии дорожной разметки, дорожные ограждения и т.д.
Таким образом, приведенные нормативные положения определяют в качестве необходимых условий для организации парковки общего пользования принятие собственником земельного участка (иным уполномоченным лицом) решения о ее создании, а также совершение им действий по ее обустройству и эксплуатации - включая подготовку проекта организации дорожного движения, утверждение правил пользования парковкой, обозначение дорожными знаками территории, осуществление контроля и др., - что является формой реализации правомочий собственника земельного участка (пункт 1 статьи 209 ГК Российской Федерации).
3.1. Жилищный кодекс Российской Федерации относит земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, к общему имуществу собственников помещений в таком доме (пункт 4 части 1 статьи 36). Отсутствие у общего имущества многоквартирного дома самостоятельной потребительской ценности и его функциональное предназначение - обеспечение возможности беспрепятственного пользования жилыми помещениями - определяют его особую правовую природу, порядок владения, пользования и распоряжения им (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 мая 2010 года N 12-П). В связи с этим рассмотрение вопроса о пределах его использования относится к компетенции общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме (пункт 2 части 2 статьи 44 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях применительно к установленной правовой модели распоряжения общим имуществом отмечал, что законодатель, учитывая уровень экономического и социального развития общества, определил конкретные способы управления многоквартирным домом, включая общее имущество, в целях создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан, а также обеспечения баланса между правами и законными интересами собственников помещений многоквартирного дома на владение, пользование и распоряжение имуществом и правами и законными интересами третьих лиц (Определение от 9 июня 2015 года N 1228-О). Положения Жилищного кодекса Российской Федерации, устанавливающие компетенцию общего собрания собственников помещений, обеспечивают баланс интересов и защиту прав всех собственников помещений в многоквартирном доме и позволяют создать благоприятные и безопасные условия для проживания граждан, сохранности их имущества (определения от 29 мая 2018 года N 1208-О, от 30 сентября 2019 года N 2425-О, от 23 апреля 2020 года N 892-О, от 28 сентября 2023 года N 2474-О и др.).
Соответственно, положение части третьей статьи 12 Федерального закона "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", согласно которому решение о создании парковки общего пользования в границах земельного участка, относящегося к общему имуществу собственников помещений в многоквартирном доме, принимается в соответствии с жилищным и земельным законодательством, во взаимосвязи с частью девятой статьи 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" означает, что парковочные места для инвалидов в границах земельного участка, относящегося к общему имуществу многоквартирного дома, выделяются на парковках общего пользования, созданных по решению общего собрания собственников помещений в этом доме.
Подобный подход обеспечивает защиту прав и законных интересов всех собственников помещений в многоквартирном доме, гарантирует им возможность участвовать в определении направлений и порядка использования земельного участка, что согласуется с приведенными правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации и требованиями Конституции Российской Федерации (статья 8, часть 2; статья 35, части 1 - 3). Кроме того, принимая во внимание особенности механизма владения, пользования и распоряжения общим имуществом многоквартирного дома - включая такой его значимый элемент, как несение бремени содержания общего имущества (статья 290 ГК Российской Федерации, часть 3 статьи 30 Жилищного кодекса Российской Федерации), - при принятии решений, влекущих возникновение у всех собственников дополнительных затрат, связанных с обладанием данным имуществом, законодатель обязан создавать гарантии участия собственников в принятии подобных решений, а с учетом того, что создание и использование парковки общего пользования может быть сопряжено с определенными затратами на ее организацию (как возможными потребностями в привлечении специалистов для подготовки и согласования проекта организации дорожного движения, так и расходами собственно на реализацию соответствующего проекта), принятие решения о ее создании именно общим собранием позволяет собственникам помещений выражать свое мнение по поводу участия в дополнительных расходах, вызванных проведением мероприятий по приспособлению земельного участка для указанных целей и последующей эксплуатацией парковки.
3.2. Определение же на части земельного участка, отнесенного к общему имуществу многоквартирного дома, которая фактически используется для размещения транспортных средств, мест, предназначенных для размещения транспортных средств, управляемых инвалидами или перевозящих инвалидов, вне создания парковки общего пользования с установленным количеством мест на ней существенно затруднено рисками неточного установления для этих целей общего фактического количества мест для размещения транспортных средств, поскольку земельный участок, относящийся к общему имуществу многоквартирного дома, может использоваться для различных целей, а фактическое занятие определенных его частей транспортными средствами может быть сопряжено с неправомерным ограничением иных потребностей жильцов дома, удовлетворяемых при использовании этого земельного участка.
Кроме того, действующая модель нормативного регулирования, предусмотренная частью девятой статьи 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", во всяком случае не предусматривает закрепления конкретного парковочного места за конкретным транспортным средством, управляемым инвалидом или перевозящим инвалида (что само по себе находится в рамках конституционно допустимой дискреции законодателя). Поэтому не исключено, что законно выделенных в соответствии с данным положением парковочных мест окажется недостаточно для надежного удовлетворения потребностей всех проживающих в многоквартирном доме инвалидов, пользующихся транспортными средствами, тем более с учетом возможного их использования и инвалидами, там не проживающими.
4. Нормативные положения части девятой статьи 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" не могут рассматриваться вне системы иных гарантий создания доступной среды для инвалидов по месту их жительства в части размещения управляемых ими или перевозящих их транспортных средств.
Как следует из пункта 3 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются в том числе на принципе обеспечения инвалидам условий для беспрепятственного доступа к объектам социального и иного назначения. Конкретизируя данный принцип, подпункт "в" пункта 3 части 7 статьи 51 указанного Кодекса предусматривает, что в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство, к которому прикладываются результаты инженерных изысканий и, в частности, следующие материалы, содержащиеся в утвержденной в соответствии с частью 15 статьи 48 данного Кодекса проектной документации: разделы, содержащие архитектурные и конструктивные решения, а также решения и мероприятия, направленные на обеспечение доступа инвалидов к объекту капитального строительства (в случае подготовки проектной документации применительно к объектам здравоохранения, образования, культуры, отдыха, спорта и иным объектам социально-культурного и коммунально-бытового назначения, объектам транспорта, торговли, общественного питания, объектам делового, административного, финансового, религиозного назначения, объектам жилищного фонда).
На основании части 4.1 статьи 29.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства, архитектуры, градостроительства, могут быть предусмотрены расчетные показатели, не указанные в частях 1, 3 и 4 указанной статьи и подлежащие установлению в региональных нормативах градостроительного проектирования и (или) местных нормативах градостроительного проектирования. В развитие приведенных законоположений в Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 декабря 2020 года N 2122 "О расчетных показателях, подлежащих установлению в региональных нормативах градостроительного проектирования" в качестве подлежащих обязательному установлению в региональных нормативах градостроительного проектирования, в частности, указаны минимально допустимое количество машино-мест для парковки легковых автомобилей на стоянках автомобилей, размещаемых в непосредственной близости от отдельно стоящих объектов капитального строительства в границах жилых и общественно-деловых зон, а также минимально допустимое количество машино-мест для парковки легковых автомобилей на стоянках автомобилей, размещаемых у границ лесопарков, зон отдыха и курортных зон.
Значимость нужд инвалидов в обеспечении доступной городской среды нашла свое отражение в специализированном СП 59.13330.2020 "СНиП 3501-2001 Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп 12 населения" (утвержден приказом Минстроя России от 30 декабря 2020 года N 904/пр), который, в частности, предусматривает, что минимальный размер земельного участка здания или сооружения должен включать в себя необходимую площадь для размещения функционально связанных со зданием подъездов и стоянок (парковок) для транспортных средств, управляемых инвалидами или перевозящих инвалидов, пешеходных маршрутов и мест отдыха, адаптированных к возможностям инвалидов и других маломобильных групп населения (пункт 5.1.1); на всех стоянках (парковках) общего пользования около или в объеме жилых, общественных (в том числе объектов физкультурно-спортивного назначения, культуры и др.) и производственных зданий, зданий инженерной и транспортной инфраструктуры, а также у зон рекреации следует выделять не менее 10 процентов машино-мест (но не менее одного места) для людей с инвалидностью (пункт 5.2.1); места для стоянки (парковки) транспортных средств, управляемых инвалидами или перевозящих инвалидов, следует размещать вблизи входа в предприятие, организацию или учреждение, доступного для инвалидов, но не далее 50 м, от входа в жилое здание - не далее 100 м; при реконструкции, сложной конфигурации земельного участка допускается увеличивать расстояние от зданий до стоянок (парковок), но не более 150 м (пункт 5.2.2).
Даже с учетом того, что значительная часть застройки осуществлялась до установления вышеуказанных стандартов доступности объектов для инвалидов, действующее законодательство не исключает и иные способы решения вопроса о размещении их транспортных средств по месту их жительства. Так, часть восьмая статьи 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" предусматривает, что инвалиды имеют внеочередное право в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации, на предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства гаражей вблизи места жительства инвалидов или на использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для возведения гаражей, являющихся некапитальными сооружениями, либо стоянки технических или других средств передвижения инвалидов вблизи их места жительства. Реализация данного права обеспечивается в том числе за счет того, что использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в указанных целях осуществляется бесплатно, при этом такое использование земель или земельных участков может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута на основании утверждаемой органами местного самоуправления поселений, городских округов или муниципальных округов, а на межселенных территориях - органами местного самоуправления муниципальных районов схемы размещения таких объектов (подпункт 8 пункта 1 статьи 39.33, пункты 1 и 4 статьи 39.36-1 Земельного кодекса Российской Федерации).
Соответственно, за счет использования различных юридических средств положения действующего законодательства в своей совокупности устанавливают определенный комплекс гарантий размещения транспортных средств, управляемых инвалидами или перевозящих инвалидов, по месту их жительства или вблизи него. Вместе с тем фактическая ограниченность городского пространства ранее сложившейся застройкой, осуществлявшейся по иным, нежели существующие в настоящее время, стандартам доступности объектов для инвалидов, а также общий рост числа автовладельцев диктуют необходимость нахождения баланса между правами инвалидов, управляющих транспортными средствами или перевозимых ими, и законными интересами иных членов местного сообщества, что не исключает возможности законодателя предусмотреть дополнительные гарантии выделения мест для транспортных средств, управляемых инвалидами или перевозящих инвалидов, в том числе на земельных участках, относящихся к общему имуществу многоквартирного дома.
В системе же действующего нормативного правового регулирования собственник помещения в многоквартирном доме не лишен возможности вынести на рассмотрение годового или внеочередного общего собрания собственников помещений в этом доме (части 1 и 2 статьи 45 Жилищного кодекса Российской Федерации) вопрос как о создании на придомовой территории парковки общего пользования, так и об иных формах удовлетворения потребности инвалида в размещении управляемого им или перевозящего его транспортного средства на земельном участке, относящемся к общему имуществу многоквартирного дома, в рамках реализации общим собранием полномочий собственника такого земельного участка и исходя из принципов социальной солидарности (статья 75.1 Конституции Российской Федерации). В случаях, если управление многоквартирным жилым домом по договору управления осуществляет управляющая организация, то она как лицо, управомоченное инициировать проведение внеочередного общего собрания (часть 7 статьи 45 Жилищного кодекса Российской Федерации), может оказывать инвалиду содействие в проведении общего собрания по указанному вопросу.
5. Таким образом, положения части девятой статьи 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" не могут расцениваться как нарушающие конституционные права несовершеннолетнего сына заявителя.
Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
определил:
1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Пысенкова Андрея Ивановича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН