ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 3 августа 2017 г. N 18-КГПР17-99
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационному представлению заместителя Генерального прокурора Российской Федерации на решение Первомайского районного суда города Краснодара Краснодарского края от 28 марта 2016 года, которым отказано в удовлетворении административного иска прокурора Прикубанского административного округа города Краснодара об оспаривании бездействия администрации муниципального образования город Краснодар и возложении на данный орган местного самоуправления обязанности организовать и обеспечить функционирование системы приема дренажных вод и поверхностного стока (ливневой канализации), а также на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 4 августа 2016 года, которым указанное решение суда оставлено без изменения.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Титовой А.А., поддержавшей доводы кассационного представления и полагавшей, что судебные акты подлежат отмене, а также объяснение представителя главы муниципального образования город Краснодар и администрации муниципального образования город Краснодар Малова А.А., полагавшего, что судебные акты подлежат оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
прокурор Прикубанского административного округа города Краснодара обратился в суд с административным иском, в котором просил признать бездействие администрации муниципального образования город Краснодар, выраженное в непринятии мер, направленных на надлежащее функционирование системы приема дренажных вод и поверхностного стока (ливневой канализации), и возложить на администрацию муниципального образования город Краснодар обязанность организовать и обеспечить функционирование системы приема дренажных вод и поверхностного стока (ливневой канализации) в районе Московской улицы (пересечение с Гомельской улицей), улицы Первого Мая (в районе дома 312/1), улицы Петра Метальникова, Российской улицы (дома 327, 336, 363, 540), Уссурийской улицы (дом 9/1), Черкасской улицы (дом 101), пересечения Агрохимической улицы и Ангарской улицы.
В обоснование своих требований административный истец ссылался на то, что на значительной части территории Прикубанского округа города Краснодара ливневая канализация при обильном выпадении дождевых осадков с приемом ливневых сточных вод не справляется, в результате чего оттока воды не происходит, и происходит подтопление территории.
Решением Первомайского районного суда города Краснодара Краснодарского края от 13 августа 2015 года административный иск удовлетворен; при этом суд исходил из установленных при рассмотрении и разрешении административного дела обстоятельств, согласно которым меры, направленные на надлежащее функционирование системы приема дренажных вод и поверхностного стока (ливневой канализации), администрацией муниципального образования город Краснодар не принимаются, что влечет нарушение прав граждан.
Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 3 декабря 2015 года решение Первомайского районного суда города Краснодара Краснодарского края от 13 августа 2015 года отменено, административное дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе суда на основании рассмотрения административного дела в отсутствие департамента городского хозяйства и топливно-энергетического комплекса администрации муниципального образования город Краснодар, не извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.
Решением Первомайского районного суда города Краснодара Краснодарского края от 28 марта 2016 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 4 августа 2016 года, в удовлетворении административного иска прокурора Прикубанского административного округа города Краснодара отказано.
В кассационном представлении заместитель Генерального прокурора Российской Федерации просит решение Первомайского районного суда города Краснодара Краснодарского края от 28 марта 2016 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 4 августа 2016 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе суда.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 13 июня 2017 года кассационное представление с административным делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение Первомайского районного суда города Краснодара Краснодарского края от 28 марта 2016 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 4 августа 2016 года неправильными и подлежащими отмене.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке в силу статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Такие существенные нарушения норм материального права допущены судами первой и апелляционной инстанций.
При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции, с позицией которого согласился суд апелляционной инстанции, установил, что бездействия, выраженного, как полагает прокурор Прикубанского административного округа города Краснодара, в непринятии мер, направленных на надлежащее функционирование системы приема дренажных вод и поверхностного стока (ливневой канализации), администрацией муниципального образования город Краснодар допущено не было, поэтому оснований для удовлетворения административного иска не имеется.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с таким выводом не согласна.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относится организация водоснабжения населения и водоотведения в границах городского округа в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.
Согласно пункту 4.3 части 1 статьи 17 этого же федерального закона в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями в сфере водоснабжения и водоотведения, предусмотренными Федеральным законом от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".
Пунктами 1, 4 и 5 части 1 статьи 3 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" закреплено, что одними из целей, на достижение которых направления государственная политика в сфере водоснабжения и водоотведения, являются: охрана здоровья населения и улучшение качества жизни населения путем обеспечения бесперебойного и качественного водоснабжения и водоотведения; обеспечение доступности водоснабжения и водоотведения для абонентов за счет повышения эффективности деятельности организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение; обеспечение развития централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения путем развития эффективных форм управления этими системами, привлечения инвестиций и развития кадрового потенциала организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение.
Частью 2 статьи 3 указанного федерального закона определены общие принципы государственной политики в сфере водоснабжения и водоотведения, среди которых приоритетность обеспечения населения питьевой водой, горячей водой и услугами по водоотведению (пункт 1).
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 6 этого же федерального закона к полномочиям органов местного самоуправления городских округов по организации водоснабжения и водоотведения на соответствующих территориях относятся организация водоснабжения населения, в том числе принятие мер по организации водоснабжения населения и (или) водоотведения в случае невозможности исполнения организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, своих обязательств либо в случае отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств.
Согласно пунктам 2, 9, 23 и 28 статье 2 Федерального закона "О водоснабжении и водоотведении" под водоотведением понимается прием, транспортировка и очистка сточных вод с использованием централизованной системы водоотведения. Централизованная система водоотведения (канализации) - это комплекс технологически связанных между собой инженерных сооружений, предназначенных для водоотведения. Также канализационная сеть - это комплекс технологически связанных между собой инженерных сооружений, предназначенных для транспортировки сточных вод. Под сточными водами централизованной системы водоотведения понимаются принимаемые от абонентов в централизованные системы водоотведения воды, а также дождевые, талые, инфильтрационные, поливомоечные, дренажные воды, если централизованная система водоотведения предназначена для приема таких вод.
Государственным стандартом Союза ССР ГОСТ 19185-73 "Гидротехника. Основные понятия. Термины и определения", утвержденным и введенным в действие постановлением Государственного комитета стандартов Совета Министров СССР от 31 октября 1973 года N 2410, а также Государственным стандартом Союза ССР ГОСТ 25150-82 (СТ СЭВ 2085-80) "Канализация. Термины и определения", введенным в действие постановлением Государственного комитета СССР по стандартам от 24 февраля 1982 года N 805, установлено рекомендованное к применению определение термина "канализация": отведение бытовых, промышленных и ливневых сточных вод.
Таким образом, из приведенных норм следует, что водоотведение подразумевает прием, транспортировку и очистку, в том числе, ливневых сточных вод, для чего предназначена ливневая канализация, представляющая собой канализационную сеть для отведения ливневых сточных вод.
Строительными нормами и правилами 2.06.15-85 "Инженерная защита территории от затопления и подтопления", утвержденными постановлением Госстроя СССР от 19 сентября 1985 года N 154 и зарегистрированными Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии 19 июля 2011 года в качестве свода правил 104.13330.2011, было предусмотрено, что при проектировании инженерной защиты территории от затопления и подтопления надлежит разрабатывать комплекс мероприятий, обеспечивающих предотвращение затопления и подтопления территорий в зависимости от требований их функционального использования и охраны природной среды или устранение отрицательных воздействий затопления и подтопления. Защита территории населенных пунктов должна обеспечивать бесперебойное и надежное функционирование и развитие городских, градостроительных, производственно-технических, коммуникационных объектов и других территориальных систем и отдельных сооружений народного хозяйства. В качестве основных средств инженерной защиты следует предусматривать сооружения по регулированию и отводу поверхностного стока, дренажные системы и отдельные дренажи и другие защитные сооружения. Инженерная защита территории от затопления и подтопления должна быть направлена на предотвращение или уменьшение народнохозяйственного, социального и экологического ущерба, который определяется снижением количества и качества продукции различных отраслей народного хозяйства, ухудшением гигиенических и медико-санитарных условий жизни населения, затратами на восстановление надежности объектов на затапливаемых и подтопленных территориях (пункты 1.1, 1.2 и 1.9 указанных строительных норм и правил).
Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 16 декабря 2016 года N 964-пр утвержден свод правил 104.13330 "Строительные нормы и правила 2.06.15-85 "Инженерная защита территории от затопления и подтопления", с момента введения в действие которого вышеназванные строительные нормы и правила признаны не подлежащими применению. В данном своде правил приведены положения, схожие с вышеназванными положениями (пункты 4.1, 4.1.1, 4.8 и 4.9 этого свода правил).
Исходя из части 1 статьи 34 и части 1 статьи 37 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) обладает собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Как сказано выше, к одним из таких вопросов относится вопрос организации водоснабжения и водоотведения в границах городского округа, в целях решения которого местная администрация обладает соответствующими полномочиями, предусмотренными Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении", в том числе полномочиями на принятие мер по организации водоснабжения населения и (или) водоотведения в случае невозможности исполнения организациями, осуществляющими горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, своих обязательств либо в случае отказа указанных организаций от исполнения своих обязательств.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с суждением суда первой инстанции о том, что из Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не следует обязанность органов местного самоуправления городского округа совершать определенные действия по водоотведению на территории городского округа.
Судом первой инстанции при рассмотрении и разрешении административного дела не учтено, что вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно, а органы местного самоуправления - это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (часть 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Применительно к настоящему административному делу к вопросам местного значения городского округа также относятся участие в предупреждении чрезвычайных ситуаций в границах городского округа, а также организация и осуществление мероприятий по защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного характера (пункты 8 и 28 части 1 статьи 16 этого же федерального закона).
Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Сводом правил 104.13330 "Строительные нормы и правила 2.06.15-85 "Инженерная защита территории от затопления и подтопления" подтопление определено, как комплексный гидрогеологический и инженерно-геологический процесс, при котором в результате изменения водного режима и баланса территории происходит повышение уровня подземных вод и/или влажности грунтов, приводящие к нарушению хозяйственной деятельности на данной территории, изменению физических и физико-химических свойств подземных вод и грунтов, видового состава, структуры и продуктивности растительного покрова, трансформации мест обитания животных. Этим же документом инженерная защита территорий, зданий и сооружений определена, как комплекс сооружений и мероприятий, направленных на предупреждение отрицательного воздействия опасных геологических, экологических и других процессов на территорию, здания и сооружения, а также защиту от их последствий.
Вопреки вышеназванному суждению суда первой инстанции, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что, исходя из вышеприведенных норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", организация в границах городского округа отведения ливневых сточных вод и принятие соответствующих этому действенных, результативных мер, направленных на надлежащее функционирование ливневой канализации и обеспечивающих предотвращение подтопления территории городского округа, является вопросом непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения городского округа, решение которого осуществляется органами местного самоуправления городского округа в пределах своих полномочий.
Как видно из материалов административного дела, обстоятельства систематического подтопления значительной части территории Прикубанского округа города Краснодара участвующими в административном деле лицами не оспариваются. Наоборот, администрацией муниципального образования город Краснодар представлены документы, свидетельствующие о принятии администрацией муниципального образования город Краснодар мер, направленных на организацию строительства, ремонта и содержания сетей ливневой канализации на указанной территории. Однако, данные меры, принимаемые администрацией муниципального образования город Краснодар, к должному результату, а именно, к отведению ливневых сточных вод, не приводят, поэтому эти меры признаны исчерпывающими быть не могут. В этой связи Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает выводы судов первой и апелляционной инстанции об отсутствии оспариваемого прокурором по настоящему административному делу бездействия администрации муниципального образования город Краснодар неправильным.
В кассационном представлении заместитель Генерального прокурора полагает, что методы, способы решения вопроса местного значения по организации в границах городского округа отведения ливневых сточных вод и принятию соответствующих этому действенных, результативных мер, направленных на надлежащее функционирование ливневой канализации и обеспечивающих предотвращение подтопления территории городского округа, определяются органами местного самоуправления городского округа самостоятельно.
Одним из оснований для отказа в удовлетворении административного иска послужили обстоятельства невыполнения прокурором Прикубанского административного округа города Краснодара требований предусмотренных пунктом 8 части 2 статьи 125 и пунктом 4 части 2 статьи 220 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которым в административном исковом заявлении о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, должны быть указаны сведения о том, в чем заключается оспариваемое бездействие (от принятия каких решений либо от совершения каких действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклоняются орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями).
Указание таких сведений в административном исковом заявлении связано с требованиями, предусмотренными пунктом 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которым в случае удовлетворения административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) и необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению в резолютивной части решения суд указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений, а также на необходимость сообщения об исполнении решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) в суд и лицу, которое являлось административным истцом по этому административному делу, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, если иной срок не установлен судом.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что отсутствие в административном исковом заявлении прокурора Прикубанского административного округа города Краснодара сведений о том, что от принятия каких именно решений либо от совершения каких именно действий в соответствии с обязанностями, возложенными в установленном законом порядке, уклоняется администрация муниципального образования город Краснодар, может повлечь неопределенность решения суда и невозможность его исполнения.
Вышеназванные нарушения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, допущенные прокурором Прикубанского административного округа города Краснодара при подаче настоящего административного искового заявления в суд, судьей Первомайского районного суда города Краснодара Краснодарского края при разрешении вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда не устранены.
При таких обстоятельствах суду первой инстанции в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 196 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следовало предложить прокурору устранить указанные нарушения.
Таким образом, обжалуемые судебные акты признать законными нельзя, в связи с чем Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает необходимым данные судебные акты отменить и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении административного дела суду надлежит учесть вышеизложенное и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона.
На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Первомайского районного суда города Краснодара Краснодарского края от 28 марта 2016 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 4 августа 2016 года отменить.
Административное дело по административному иску прокурора Прикубанского административного округа города Краснодара об оспаривании бездействия администрации муниципального образования город Краснодар и возложении на указанный орган местного самоуправления обязанности организовать и обеспечить функционирование системы приема дренажных вод и поверхностного стока (ливневой канализации) направить на новое рассмотрение в Первомайский районный суд города Краснодара в ином составе суда.