ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 14 мая 2020 г. N АКПИ20-137
Верховный Суд Российской Федерации в составе
судьи Верховного Суда
Российской Федерации Назаровой А.М.
при секретаре Сибиле Г.В.
с участием прокурора Степановой Л.Е.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Зинатуллина Фаниса Фаритовича об оспаривании пункта А.3.6 Типового перечня опасных природных явлений, являющегося Приложением А к руководящему документу "Положение о порядке действий учреждений и организаций при угрозе возникновения и возникновении опасных природных явлений" (РД 52.88.699-2008), утвержденному руководителем Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды 18 августа 2008 г. и введенному в действие приказом Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды от 16 октября 2008 г. N 387 с 1 января 2009 г., пункта 73 Государственного стандарта Союза ССР (ГОСТ 19179-73) "Гидрология суши. Термины и определения", введенного в действие постановлением Государственного комитета стандартов Совета Министров СССР от 29 октября 1973 г. N 2394 с 1 января 1975 г.,
установил:
приказом Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (далее - Росгидромет) от 16 октября 2008 г. N 387 (далее - Приказ) с 1 января 2009 г. введен в действие руководящий документ "Положение о порядке действий учреждений и организаций при угрозе возникновения и возникновении опасных природных явлений" (РД 52.88.699-2008), утвержденный руководителем Росгидромета 18 августа 2008 г. (далее - Руководящий документ), в Приложении А (рекомендуемом) к которому приводится Типовой перечень опасных природных явлений (далее - ОЯ), составленный с учетом рекомендаций Всемирной метеорологической организации (ВМО) (далее - Перечень).
Перечень представляет собой таблицу, включающую названия ОЯ и характеристики и критерии или определения ОЯ.
Пункт А.3.6 Перечня содержит характеристики и критерии и определение паводка в качестве ОЯ, под которым понимается фаза водного режима реки, вызываемая дождями или снеготаянием во время оттепелей, которая может многократно повторяться в различные сезоны года, характеризуется интенсивным, обычно кратковременным увеличением расходов и уровней воды (по ГОСТ 19179) до отметок повторяемостью наивысших уровней менее 10% и вызывается дождями или снеготаянием во время оттепелей.
Упомянутый в данном пункте ГОСТ 19179 - Государственный стандарт Союза ССР (ГОСТ 19179-73) "Гидрология суши. Термины и определения", введенный в действие с 1 января 1975 г. постановлением Государственного комитета стандартов Совета Министров СССР от 29 октября 1973 г. N 2394, в пункте 73 содержит аналогичное определение паводка.
Зинатуллин Ф.Ф. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных пунктов Перечня и ГОСТ 19179, ссылаясь на то, что указанное в них определение термина "паводок" не содержит в себе всех характеризующих признаков паводка как неконтролируемого природного явления, является неправильным и некорректным, противоречит Федеральному закону от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе" (далее - Федеральный закон N 113-ФЗ), приводит к нарушению его прав и законных интересов, выразившемуся в лишении права на получение страхового возмещения.
В обоснование требования административный истец указал, что суд апелляционной инстанции, сославшись на определение понятия "паводок", содержащееся в оспариваемых актах, отказал в удовлетворении его требования о взыскании страхового возмещения ввиду отсутствия признаков страхового случая.
Административный истец и его представитель - адвокат Галиулина Н.А., извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились.
В связи с распространением новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), введением режима самоизоляции и проживанием на территории республики Татарстан административный истец просил рассмотреть дело путем использования систем видеоконференц-связи.
Учитывая, что для правильного рассмотрения и разрешения административного дела присутствие в судебном заседании административного истца, который по объективным причинам не имеет такой возможности, не является необходимым, Верховный Суд Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 142 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотрел дело в его отсутствие.
В письменных объяснениях по существу административного искового заявления Зинатуллин Ф.Ф. указал, что правовая неопределенность понятия "паводок", примененного при разрешении спора со страховой компанией, является основанием, по его мнению, для признания оспариваемых в части актов не действующими со дня их принятия.
Привлеченные в качестве административных ответчиков к участию в деле Федеральное агентство по техническому регулированию (Госстандарт) и Росгидромет, а также в качестве заинтересованных лиц Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее - Минприроды России) и Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в своих возражениях на административный иск указали на то, что оспариваемые в части акты не являются нормативными правовыми, носят технический характер и не противоречат определению понятия "опасное природное явление", закрепленному в статье 1 Федерального закона N 113-ФЗ, прав и законных интересов административного истца не нарушают, поскольку не устанавливают, не изменяют и не отменяют каких-либо прав и обязанностей.
В судебном заседании представители Росгидромета - Соловьева Н.В., Госстандарта - Коломыцев Ю.М. и Минприроды России - Подвигина А.Ю. просили отказать в удовлетворении заявленного требования.
Минюст России просил рассмотреть дело в отсутствие представителя.
Обсудив доводы административного истца, выслушав административных ответчиков и заинтересованное лицо, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей в удовлетворении административного иска отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Из Приказа следует, что Руководящий документ введен в действие в целях совершенствования работ организаций и учреждений Росгидромета по выпуску экстренной информации об опасных природных явлениях и устанавливает порядок действий организаций и учреждений Росгидромета, а также АНО "Гидрометеорологическое бюро Москвы и Московской области", АНО "Метеоагентство Росгидромета" и территориальных метеоагентств при угрозе возникновения и возникновении опасных природных явлений.
Росгидромет, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы, в соответствии с пунктами 1 и 5.4.11 Положения о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 г. N 372 (далее - Положение N 372), и на основании части 2 статьи 9 Федерального закона N 113-ФЗ осуществляет выпуск экстренной информации об опасных природных явлениях, которые могут угрожать жизни и здоровью населения и нанести ущерб окружающей среде.
Из приведенных положений следует, что Руководящий документ разработан и издан полномочным федеральным органом исполнительной власти.
Согласно Положению N 372 Росгидромет не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.
Важнейшей задачей Росгидромета является прогнозирование и обнаружение ОЯ, предупреждение органов государственной власти, органов управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, Вооруженных Сил Российской Федерации, отраслей экономики и населения об этих явлениях с целью предотвращения гибели людей и снижения экономического ущерба (пункт 4.1 Руководящего документа).
В силу пункта 1 Руководящего документа область его применения ограничивается установлением порядка действий и обязанностей межрегиональных территориальных управлений (территориальных органов) Росгидромета, федеральных государственных учреждений (управлений и центров по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды), научно-исследовательских учреждений (НИУ), подведомственных Росгидромету и участвующих в оперативном обеспечении потребителей (далее - организации Росгидромета), а также АНО "Московское ГМБ", АНО "Метеоагентство Росгидромета" и территориальных метеоагентств по определению региональных перечней и критериев ОЯ, по подготовке и передаче экстренной информации об угрозе возникновения ОЯ (штормовых предупреждений) или возникновении ОЯ (штормовых оповещений) и по сбору сведений и передаче информации о последствиях воздействия ОЯ.
В Приложении А к Руководящему документу определен рекомендуемый типовой перечень опасных природных явлений, составленный с учетом рекомендаций Всемирной метеорологической организации.
Поскольку критерии опасных природных явлений могут сильно различаться в зависимости от особенностей региона и масштабов их последствий в каждом регионе, на основании типового перечня опасных природных явлений территориальные органы Росгидромета совместно с организациями Росгидромета разрабатывают региональные перечни и критерии опасных природных явлений по обслуживаемым ими территориям с учетом природно-климатических особенностей и хозяйственно-экономических условий региона (пункты 5.2, 5.3 Руководящего документа).
В пункте 4.2 Руководящего документа указано, что на основании данного документа территориальные органы разрабатывают для подведомственных организаций наблюдательной сети (ОНС) по своей зоне ответственности проект "Положения о порядке действий ОНС при угрозе возникновения и возникновении ОЯ", в котором должны содержаться перечень и критерии ОЯ по обслуживаемой территории.
На основании установленных территориальными органами Росгидромета региональных перечней и критериев опасных природных объектов наблюдательные и оперативно-прогностические подразделения Росгидромета осуществляют прогнозирование и обнаружение опасных природных явлений и последующий выпуск экстренной информации.
Таким образом, определения ОЯ, а также их характеристики и критерии, приведенные в Приложении А к Руководящему документу, носят типовой характер, предназначены для разработки региональных перечней и критериев ОЯ и адресованы исключительно территориальным органам и подведомственным организациям Росгидромета, что указывает на внутриведомственный и организационно-технический характер Руководящего документа, который не содержит правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона N 113-ФЗ опасное природное явление - гидрометеорологическое или гелиогеофизическое явление, которое по интенсивности развития, продолжительности или моменту возникновения может представлять угрозу жизни или здоровью граждан, а также может наносить значительный материальный ущерб.
Определение термина "паводок" как гидрометеорологического явления, содержащееся в оспариваемом пункте Перечня, не противоречит понятию, установленному в законе, поскольку имеет объективные характеристики и критерии, позволяющие уполномоченным органам квалифицировать природное явление в качестве опасного и представляющего угрозу жизни или здоровью граждан, способному нанести материальный ущерб.
Обязанность применения определений и критериев опасных природных явлений Руководящего документа для определения факта наступления страхового случая по договору страхования действующим законодательством не предусмотрена.
ГОСТ 19179 был утвержден Государственным комитетом стандартов Совета Министров СССР (Госстандарт СССР) в соответствии с подпунктом "к" пункта 3 Положения о Государственном комитете стандартов Совета Министров СССР, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 17 сентября 1973 г. N 677, и разрабатывался в соответствии с единым в СССР порядком разработки, согласования, утверждения, оформления, регистрации и издания государственных стандартов, установленным в ГОСТ 1.2-68 ГСС "Порядок разработки и утверждения государственных и отраслевых стандартов".
В силу абзаца третьего статьи 1 Соглашения о проведении согласованной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации (заключено в г. Москве 13 марта 1992 г.) и абзаца первого пункта 1 постановления Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 30 января 2004 г. N 4 "О национальных стандартах Российской Федерации" ГОСТ 19179 признается национальным стандартом Российской Федерации и применяется в соответствии с положениями Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) и Федерального закона от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 162-ФЗ).
Правовые основы стандартизации в Российской Федерации, в том числе функционирования национальной системы стандартизации, установлены в Федеральном законе N 162-ФЗ, регулирующем отношения в сфере стандартизации, включая отношения, возникающие при разработке (ведении), утверждении, изменении (актуализации), отмене, опубликовании и применении документов по стандартизации, указанных в статье 14 данного закона.
Согласно указанной норме к документам по стандартизации относятся в том числе документы национальной системы стандартизации, включающие в себя национальные стандарты Российской Федерации (пункт 2 статьи 2 Федерального закона N 162-ФЗ).
Под национальным стандартом Российской Федерации (далее - Стандарт) понимается документ по стандартизации, который разработан участником или участниками работ по стандартизации, по результатам экспертизы в техническом комитете по стандартизации или проектном техническом комитете по стандартизации утвержден федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации и в котором для всеобщего применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации (пункт 5 статьи 2 Федерального закона N 162-ФЗ).
Пунктом 1 статьи 4 указанного закона закреплен один из принципов стандартизации в Российской Федерации - принцип добровольности применения документов по стандартизации.
Документы национальной системы стандартизации применяются на добровольной основе одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции (товаров, работ, услуг), если иное не установлено законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 26 Федерального закона N 162-ФЗ).
В исключительных случаях Стандарт может содержать обязательные требования. Так, правовой статус обязательного стандарта (его структурных единиц (разделов, пунктов) в соответствии с законодательством Российской Федерации устанавливается как в частном, так и в публичном порядке, в таких случаях, когда:
стандарт используется в договорных обязательствах (статьи 309, 469 Гражданского кодекса Российской Федерации);
требования, содержащиеся в стандарте, подлежат исполнению только в части, соответствующей целям защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей, обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения. В данном случае обязательному исполнению подлежат структурные единицы (разделы, пункты) стандарта при условии, что такой стандарт опубликован в установленном порядке в информационной системе общего пользования в электронной форме (статья 46 Федерального закона N 184-ФЗ);
включение стандарта в перечень национальных стандартов и сводов правил (частей таких стандартов и сводов правил), в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (часть 8 статьи 6 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений");
принятие решения о применении стандарта, включенного в соответствующий перечень, для целей обеспечения соблюдения требований технического регламента Евразийской экономической комиссии (пункт 4 Протокола о техническом регулировании в рамках Евразийского экономического союза (приложение N 9 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г.);
применение стандарта в отношении объектов стандартизации, предусмотренных статьей 6 Федерального закона N 162-ФЗ (пункт 2 статьи 4 Федерального закона N 162-ФЗ);
включение стандарта в перечень документов по стандартизации, обязательное применение которых обеспечивает безопасность дорожного движения при его организации на территории Российской Федерации (пункт 2 статьи 4 Федерального закона N 162-ФЗ);
публичное заявление изготовителя и (или) исполнителя о соответствии продукции стандарту, в том числе в случае применения обозначения стандарта в маркировке, в эксплуатационной или иной документации, и (или) маркировки продукции знаком национальной системы стандартизации (часть 3 статьи 26 Федерального закона N 162-ФЗ);
ссылка на стандарт содержится в нормативном правовом акте (статья 27 Федерального закона N 162-ФЗ).
В части 1 статьи 46 Федерального закона N 184-ФЗ закреплено, что с 30 июня 2003 г. и впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей и обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения.
Приведенная норма устанавливает одно из условий обязательного применения Стандарта. Обязательному исполнению могут подлежать структурные единицы (разделы, пункты) Стандарта в случае отсутствия технического регламента, устанавливающего соответствующие требования безопасности.
Однако оспариваемый в части ГОСТ 19179 требований безопасности не устанавливает, содержит термины и определения основных понятий в области гидрологии суши, исключительно применяемые в науке, технике и производстве, носит исключительно добровольный характер, не является нормативным правовым актом, отличается от него не только по правовым признакам, но и по процедуре разработки, опубликования и вступления в силу, не содержит правил, обязательных для многократного применения неопределенным кругом лиц.
В соответствии с действующим законодательством о стандартизации официальное опубликование в установленном порядке национальных стандартов и общероссийских классификаторов осуществляется национальным органом по стандартизации.
Доводы административного истца основаны на ошибочном толковании ГОСТ 19179 как нормативного правового акта, а потому не могут быть признаны состоятельными.
Из административного искового заявления следует, что Зинатуллин Ф.Ф. фактически не согласен с судебным постановлением, которым ему отказано в удовлетворении требований и проверка которого в рамках данного дела, рассматриваемого Верховным Судом Российской Федерации по первой инстанции, осуществлена быть не может.
На основании изложенного у суда не имеется оснований полагать, что оспариваемые положения Перечня и ГОСТ 19179 противоречат нормативным правовым актам и иным нормативным документам, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права административного истца.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административного искового заявления Зинатуллина Фаниса Фаритовича об оспаривании пункта А.3.6 Типового перечня опасных природных явлений, являющегося Приложением А к руководящему документу "Положение о порядке действий учреждений и организаций при угрозе возникновения и возникновении опасных природных явлений" (РД 52.88.6992008), утвержденному руководителем Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды 18 августа 2008 г. и введенному в действие приказом Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды от 16 октября 2008 г. N 387 с 1 января 2009 г., пункта 73 Государственного стандарта Союза ССР (ГОСТ 19179-73) "Гидрология суши. Термины и определения", введенного в действие постановлением Государственного комитета стандартов Совета Министров СССР от 29 октября 1973 г. N 2394 с 1 января 1975 г., отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
А.М.НАЗАРОВА