ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 25 февраля 2021 г. N АПЛ21-9
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Нефедова О.Н.
при секретаре Горбачевой Е.А.
с участием прокурора Гончаровой Н.Ю.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Башмакова Игоря Владимировича о признании недействующим приказа Федеральной таможенной службы от 18 октября 2005 г. N 970 "Об утверждении Положения об организационно-штатной работе в таможенных органах Российской Федерации и в учреждениях, находящихся в ведении ФТС России"
по апелляционной жалобе Башмакова И.В. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2020 г. (дело N АКПИ20-727), которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения Башмакова И.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Федеральной таможенной службы Емшановой О.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Федеральная таможенная служба (далее также - ФТС России) в целях совершенствования организационно-штатной работы приказом от 18 октября 2005 г. N 970 (далее - Приказ) утвердила Положение об организационно-штатной работе в таможенных органах Российской Федерации и в учреждениях, находящихся в ведении ФТС России (далее - Положение), и Перечень наименований структурных подразделений таможенных органов (далее - Перечень) (приложения N 1, 2 к Приказу).
Положение устанавливает для всех таможенных органов Российской Федерации и учреждений, находящихся в ведении ФТС России, общие принципы и порядок ведения организационно-штатной работы.
Башмаков И.В., проходивший службу в Центральной базовой таможне (далее также - ЦБТ) в период с 1 марта 2012 г. по 22 мая 2019 г., обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим названного приказа, ссылаясь на то, что утвержденное им Положение является нормативным правовым актом, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина; в нарушение действующего законодательства данный акт не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) в порядке, предусмотренном Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 (далее - Правила N 1009), и не был опубликован в соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ N 763).
Обосновывая свою позицию, Башмаков И.В. в административном иске указал, что проходил службу в ЦБТ, где при проведении массовых сокращений с 1 марта 2019 г. и издании приказа ЦБТ от 12 ноября 2018 г. N 504 "Об организационно-штатных мероприятиях" были применены предписания, изложенные в Положении, в частности в подпункте 4 пункта 37.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления Башмакову И.В. отказано.
В апелляционной жалобе и дополнении (уточнении) к ней административный истец, не соглашаясь с таким решением, просит его отменить, как необоснованное, и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Полагает, что подготовка административного дела к судебному разбирательству была проведена судом первой инстанции ненадлежащим образом, не был рассмотрен вопрос получения необходимых доказательств по делу, не все письменные доказательства по данному делу исследованы в судебном заседании при рассмотрении дела по существу, не принята во внимание правовая позиция Минюста России относительно правовой экспертизы оспариваемого акта, изложенная в заключении, не вынесено мотивированное определение по письменному ходатайству административного истца о привлечении к участию в деле в качестве административного соответчика Центральной базовой таможни.
Минюст России в судебное заседание не явился, просил о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своего представителя (л.д. 95), о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены судебного решения не находит.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В целях приведения порядка опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в соответствие с Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации "О государственной тайне", федеральными законами "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" и "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" Указом N 763 Президент Российской Федерации постановил, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 8).
Согласно пункту 10 Правил N 1009 государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Права, свободы и обязанности человека и гражданина закреплены в Конституции Российской Федерации (глава 2).
Пунктом 9 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, разработанных и утвержденных приказом Минюста России от 23 апреля 2020 г. N 105 во исполнение пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, определено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:
1) содержащие правовые нормы, которые затрагивают: гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства; гарантии осуществления прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;
2) устанавливающие правовой статус организаций: типовые, примерные положения (уставы) об органах, организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации выполняют отдельные наиболее важные государственные функции;
3) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, издавшего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно издавших) нормативный правовой акт.
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Приказ является актом внутриведомственного характера и не подлежит государственной регистрации и опубликованию в соответствии с требованиями Указа N 763 и Правилами N 1009.
Как следует из содержания оспариваемого приказа, он издан в целях совершенствования организационно-штатной работы и в соответствии с пунктом 9.11 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 21 августа 2004 г. N 429 (утратило силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 26 июля 2006 г. N 459), закрепляющим полномочие руководителя ФТС России по определению правомочий таможенных органов и их должностных лиц по решению организационных, кадровых, финансовых и иных вопросов.
Положение, утвержденное Приказом, устанавливает для всех таможенных органов и учреждений, находящихся в ведении ФТС России (далее - таможенные органы), общие принципы и порядок ведения организационно-штатной работы, регулирует деятельность руководителя ФТС России в области организационно-штатной работы, которую в таможенном органе осуществляет его руководитель (начальник), а ее организацию и проведение - заместитель руководителя (начальника) таможенного органа по работе с кадрами (начальник отдела кадров) через организационно-штатное подразделение или должностных лиц (работников), у которых эта функция отражена в должностных инструкциях (должностных регламентах), деятельность начальника кадрового подразделения таможенного органа; определяет полномочия и функции таможенных органов в области организационно-штатной работы, организацию работы со штатным расписанием, с приказами о внесении изменений в штатное расписание и штатной численностью таможенных органов.
Приказ правовых норм, затрагивающих гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации, гарантии их осуществления и механизм их реализации не содержит.
Приказ не устанавливает правовой статус организации, определяя статус, задачи и функции, права, порядок деятельности подразделений и должностных лиц таможенного органа в области организационно-штатной работы.
Положения оспариваемого акта не являются обязательными для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему органов ФТС России, на что правильно указано в обжалуемом решении.
При таком положении в удовлетворении административного искового заявления о признании оспариваемого приказа недействующим судом правомерно отказано.
Довод апелляционной жалобы относительно ненадлежащей подготовки административного дела к судебному разбирательству является несостоятельным, поскольку досудебная подготовка проведена в соответствии с требованиями действующего процессуального законодательства (статьи 21, 127, 133 - 135 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), что отражено в определении судьи Верховного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2020 г. (л.д. 1).
Ссылка административного истца на отсутствие отдельного письменного определения о разрешении его ходатайства о привлечении к участию в деле в качестве административного соответчика Центральной базовой таможни не может повлечь отмену решения суда, как необоснованная.
Порядок вынесения определений регламентирован главой 19 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
В силу части 2 статьи 198 данного кодекса суд выносит определение в виде отдельного судебного акта или протокольного определения.
В соответствии с частью 3 приведенной нормы суд выносит определение в виде отдельного судебного акта в случае, если: 1) названным кодексом предусмотрена возможность обжалования определения отдельно от решения суда; 2) вопрос, о котором выносится определение, разрешается судом не в судебном заседании; 3) при разрешении в судебном заседании сложного вопроса суд признает необходимым вынести определение в виде отдельного судебного акта, не подлежащего обжалованию отдельно от обжалования решения суда.
Как видно из протокола судебного заседания, письменное ходатайство Башмакова И.В. о привлечении к участию в деле в качестве соответчика Центральной базовой таможни судом рассмотрено в соответствии с требованиями процессуального законодательства, вынесено протокольное определение об отказе в его удовлетворении. Ошибочное указание в обжалуемом решении на наличие ходатайства административного истца о привлечении ЦБТ к участию в деле в качестве заинтересованного лица на законность этого решения не влияет и не влечет отмену обжалуемого судебного акта.
Утверждение Башмакова И.В. в апелляционной жалобе о том, что суд не рассмотрел его ходатайство об истребовании от административного ответчика письменных доказательств, противоречит содержанию протокола судебного заседания (л.д. 67, 68), из которого видно, что в удовлетворении данного ходатайства судом отказано.
Перечисленные в дополнении к апелляционной жалобе документы, об истребовании которых просил Башмаков И.В., в том числе выписка из приказа ЦБТ от 12 ноября 2018 г. N 504 "Об организационно-штатных мероприятиях", сведения о письменных сообщениях ЦБТ в органы службы занятости при проведении массовых сокращений в таможне с 1 марта 2019 г. и другие документы, касающиеся мероприятий, связанных с сокращением работников, не имеют отношения к рассматриваемому судом вопросу, связанному с оценкой законности оспариваемого приказа ФТС России.
Заключение Минюста России по результатам правовой экспертизы Приказа, вопреки утверждению административного истца, не является обязательным для правильного разрешения административного дела, поскольку судом в соответствии с предоставленной ему законом компетенцией правовая оценка оспариваемого акта проводится самостоятельно.
Правовых доводов, свидетельствующих о незаконности обжалуемого судебного решения, апелляционная жалоба и дополнение (уточнение) к ней не содержат.
При рассмотрении и разрешении административного дела судом правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а изложенные судом выводы соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 26 ноября 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Башмакова Игоря Владимировича - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
О.Н.НЕФЕДОВ