ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 26 октября 2023 г. N АПЛ23-388
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Зайцева В.Ю.,
членов коллегии Зинченко И.Н., Рыженкова А.М.
при секретаре Иванове В.Н.
с участием прокурора Слободина С.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Охотникова Сергея Геннадьевича о признании частично недействующим постановления Правительства Российской Федерации от 25 июня 2013 г. N 534 "О расширении территории Сочинского национального парка" (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 2017 г. N 729)
по апелляционной жалобе Охотникова С.Г. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 августа 2023 г. по делу N АКПИ23-437, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителей Охотникова С.Г. - Жукова А.А., Новикевич Е.Е., поддержавших апелляционную жалобу, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Правительства Российской Федерации Новицкой Н.А., Клюева Д.К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной,
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
постановлением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2013 г. N 534 "О расширении территории Сочинского национального парка" (далее - Постановление N 534) расширена территория Сочинского национального парка за счет отнесения к его территории земель лесного фонда Туапсинского лесничества и части территории Сочинского общереспубликанского государственного природного заказника площадью 9026 га, в результате чего площадь Сочинского национального парка составила 208599,85 га (пункт 1); утверждены границы Сочинского национального парка (координаты характерных (поворотных) точек в системе координат МСК 23) согласно приложению (пункт 2).
Нормативный правовой акт 28 июня 2013 г. размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и 1 июля 2013 г. опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации, N 26, ст. 3353 и Приложении (ч. I и II) к N 26.
Постановление N 534 действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 2017 г. N 729 "О внесении изменений в приложение к постановлению Правительства Российской Федерации от 25 июня 2013 г. N 534" (далее - Постановление N 729), 22 июня 2017 г. размещенного на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) и 26 июня 2017 г. опубликованного в Собрании законодательства Российской Федерации N 26 (ч. I, II), ст. 3853.
Охотников С.Г. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим Постановления N 534 в части утверждения границ Сочинского национального парка, пересекающих (включающих) границы принадлежащего ему земельного участка, расположенного по адресу: < ... > , общей площадью 1000 м2 с кадастровым номером < ... > , участок N < ... > . В обоснование заявленного требования указал, что при проведении работ по определению границ Сочинского национального парка и соответствующей экологической экспертизы материалов, обосновывающих расширение его границ, допущены существенные ошибки, которые привели к незаконному увеличению территории Сочинского национального парка.
По мнению Охотникова С.Г., признание Постановления N 534 в оспариваемой части недействующим приведет к корректировке границ Сочинского национального парка и, как следствие, к восстановлению прав и законных интересов его и сотен других граждан, владеющих земельными участками в районе г. Сочи.
Нарушение своих прав Охотников С.Г. связывает с тем, что решением Хостинского районного суда г. Сочи от 31 августа 2022 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 8 декабря 2022 г. и определением судебной коллегии по гражданским делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 9 марта 2023 г., были удовлетворены исковые требования прокурора г. Сочи и право собственности Охотникова С.Г. на земельный участок признано отсутствующим, право собственности на данный земельный участок как входящий в границы Сочинского национального парка признано за Российской Федерацией.
Правительство Российской Федерации, поручившее представлять свои интересы Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации, административный иск не признало, указав, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 22 августа 2023 г. в удовлетворении административного искового заявления Охотникову С.Г. отказано.
В апелляционной жалобе и дополнении к ней Охотников С.Г., не соглашаясь с решением суда первой инстанции, просит его отменить ввиду незаконности и необоснованности, неправильного определения судом обстоятельств, имеющих значение для административного дела, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Указывает, что суд не проверил Постановление N 534 в части установления границ Сочинского национального парка на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не выяснил, не были ли нарушены расширением границ Сочинского национального парка права других граждан, владеющих земельными участками в районе г. Сочи. Из жалобы также следует, что территория Сочинского национального парка была незаконно расширена Постановлением N 534 за счет ошибочного включения в его границы земель сельхозпредприятий, которые ранее незаконно вошли в состав Сочинского национального парка при проведении лесоустройства 1997 г. На сегодняшний день границы Сочинского национального парка на кадастровый учет не поставлены, что создает правовую неопределенность и влечет нарушение прав граждан, и в частности, его (Охотникова С.Г.) на пользование земельным участком.
Правительство Российской Федерации в письменных возражениях на апелляционную жалобу Охотникова С.Г. полагает, что решение суда первой инстанции законно и обоснованно, а правовые основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.
В силу части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов, форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствует ли оспариваемый нормативный правовой акт или его часть нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (далее - Закон об особо охраняемых природных территориях) определяет особо охраняемые природные территории как участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, объекты растительного и животного мира, естественные экологические системы, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния. Названный федеральный закон регулирует отношения в области охраны и использования, в том числе создания, особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, объектов растительного и животного мира, естественных экологических систем, биоразнообразия, проведения научных исследований в области охраны окружающей среды, экологического мониторинга, экологического просвещения (преамбула Закона об особо охраняемых природных территориях).
В соответствии с пунктом 7 статьи 2 данного федерального закона (в редакции, действовавшей на день принятия Постановления N 534) к особо охраняемым природным территориям федерального значения относятся территории государственных природных заповедников и национальных парков. Особо охраняемые природные территории федерального значения определяются Правительством Российской Федерации.
Порядок образования национальных парков установлен статьей 14 Закона об особо охраняемых природных территориях, которая в редакции, действовавшей на день принятия Постановления N 534, закрепляла, что национальные парки учреждаются постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды.
В настоящее время редакция приведенной статьи предусматривает, что создание национальных парков и расширение территорий национальных парков осуществляются решениями Правительства Российской Федерации, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти (пункт 1).
В соответствии со статьей 5 Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (далее - Закон о Правительстве РФ), на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение (часть 1). Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (часть 2).
На день издания оспариваемого постановления Правительства Российской Федерации действовали аналогичные положения, сформулированные в статье 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации".
Реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, Правительство Российской Федерации Постановлением N 534 расширило территорию Сочинского национального парка за счет, как следует из содержания данного акта, отнесения к территории этого национального парка земель лесного фонда Туапсинского лесничества и части территории Сочинского общереспубликанского государственного природного заказника.
Данные обстоятельства, включая материалы, обосновывающие расширение территории Сочинского национального парка, их соответствие экологическим требованиям, подтверждающие их согласование с заинтересованными ведомствами и организациями, ранее проверялись в Верховном Суде Российской Федерации в порядке абстрактного нормоконтроля. Законность Постановления N 534 подтверждена вступившим в законную силу судебным решением от 20 декабря 2013 г. по административному делу N АКПИ13-1197 (N АПЛ14-63), в связи с чем доводы апелляционной жалобы о том, что суду надлежало повторно проверять приведенные сведения, несостоятельны.
В соответствии с частью 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.
С учетом изложенного суд первой инстанции правильно исходил из того, что Постановление N 534 принято Правительством Российской Федерации в пределах имеющихся полномочий; порядок принятия и опубликования нормативного правового акта соблюден.
Отказывая в удовлетворении административного иска, суд правомерно исходил из того, что Постановление N 534 (в редакции Постановления N 729) соответствует требованиям законодательства в области охраны и использования, в том числе создания, особо охраняемых природных территорий и не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а следовательно, не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца; нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы устанавливал иные требования к установлению границ национального парка и которому противоречило бы Постановление N 534, не имеется, что подтверждается следующим.
Сочинский национальный парк учрежден постановлением Совета Министров РСФСР от 5 мая 1983 г. N 214 на территории 190 тыс. га с целью сохранения уникальных природных комплексов Черноморского побережья Кавказа и использования их в природоохранных, рекреационных, просветительских и научных целях. Распоряжением Совмина РСФСР от 1 августа 1989 г. N 657-р в состав Сочинского национального парка были дополнительно включены земли Кавказского государственного биосферного заповедника (1116 га). В период с 1986 по 1997 г. изменение площади Сочинского национального парка происходило за счет изъятия и передачи земель сельхозпредприятий.
Постановлением N 534 территория Сочинского национального парка расширена за счет отнесения к ней земель лесного фонда Туапсинского лесничества и части территории Сочинского общереспубликанского государственного природного заказника, определена общая площадь Сочинского национального парка.
Расширение территории Сочинского национального парка осуществлялось в соответствии с пунктом 226.1 Программы строительства олимпийских объектов и развития города Сочи как горноклиматического курорта, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2007 г. N 991, которой предусмотрена разработка Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации проекта расширения площади Сочинского национального парка за счет прилегающих территорий, имеющих природоохранную ценность. Расширение территории Сочинского национального парка предполагалось в качестве компенсационной меры в целях сохранения экосистемной целостности природных комплексов, обеспечивающих устойчивое развитие Сочинского курортного региона в связи с оказываемым воздействием в ходе подготовки и проведения зимних Олимпийских игр 2014 г.
Согласно пояснениям административного ответчика и предоставленной им информации, содержащейся в письме Федерального государственного бюджетного учреждения "Информационно-аналитический центр поддержки заповедного дела" от 21 июля 2023 г. N 2107-1-исх, земельный участок с кадастровым номером < ... > входил в состав Сочинского национального парка до 2013 г. и в связи с принятием Постановления N 534 был выведен из его состава. Постановлением N 729 в приложение "Границы Сочинского национального парка (координаты характерных (поворотных) точек в системе координат МСК 23)" к Постановлению N 534 внесены изменения, заключающиеся в корректировке координат внутреннего контура, указанный выше земельный участок в границы Сочинского национального парка не включался. Данное обстоятельство подтверждается также схемой, отображающей изменение границ Сочинского национального парка с момента создания.
Ссылка в апелляционной жалобе на несогласие административного истца с правовыми документами об установлении границ Сочинского национального парка, действовавшими до принятия Постановления N 534, а также с материалами лесоустройства 1997 г. не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялось Постановление N 534 и было подтверждено соответствие данного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Доводы апелляционной жалобы о том, что суду первой инстанции в рамках рассмотрения данного административного дела также надлежало проверить возможное нарушение прав других лиц, не привлеченных к участию в деле, не основаны на законе.
Часть 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность. В случаях, предусмотренных законом, допускается обращение граждан в суд в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц (часть 2 статьи 40 названного кодекса).
По данному административному делу обстоятельств или документов, подтверждающих наличие у Охотникова С.Г. полномочий выступать в суде в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, в частности, владельцев земельных участков в районе г. Сочи, не имеется.
Ссылки в апелляционной жалобе на правовую неопределенность оспариваемого правового регулирования, а также на то, что суд первой инстанции не выяснял местонахождение участка административного истца по первичным правоустанавливающим документам, по сути основаны на несогласии Охотникова С.Г. с состоявшимися по конкретному спору с его участием судебными решениями, проверка законности и обоснованности которых не входит в предмет данного административного дела.
Оспаривая Постановление N 534, административный истец фактически настаивает на внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в правовое регулирование по вопросу определения границ конкретного земельного участка, что не относится к полномочиям Верховного Суда Российской Федерации.
В пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснено, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь приведенной выше нормой, отказал Охотникову С.Г. в удовлетворении заявленных требований.
Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права.
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 августа 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Охотникова Сергея Геннадьевича - без удовлетворения.
Председательствующий
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Члены коллегии
И.Н.ЗИНЧЕНКО
А.М.РЫЖЕНКОВ