ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 31 октября 2017 г. N АПЛ17-345
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Ксенофонтовой Н.А.
при секретаре Горбачевой Е.А.
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Казанцева Владимира Николаевича об оспаривании приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 25 ноября 2013 г. N 337 "О внесении изменений в приказы Федерального агентства лесного хозяйства от 27 апреля 2010 г. N 163 и от 8 апреля 2013 г. N 91"
по апелляционной жалобе Казанцева В.Н. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 июня 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения Казанцева В.Н., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против доводов апелляционной жалобы представителей Федерального агентства лесного хозяйства Моргоевой Е.Р., Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Пугачевой Е.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 25 ноября 2013 г. N 337 "О внесении изменений в приказы Федерального агентства лесного хозяйства от 27 апреля 2010 г. N 163 и от 8 апреля 2013 г. N 91" (далее - Приказ N 337) в целях уточнения границ ценных лесов и эксплуатационных лесов, расположенных на территориях Катав-Ивановского и Шершневского лесничеств Челябинской области, на основании предложений Правительства Челябинской области и Главного управления лесами Челябинской области внесены изменения в приложение 6 к приказу Федерального агентства лесного хозяйства от 27 апреля 2010 г. N 163 "Об отнесении лесов на территории Челябинской области к ценным лесам, эксплуатационным лесам и установлении их границ", которое изложено в новой редакции согласно приложению 1, а также внесены изменения в приложение к приказу Федерального агентства лесного хозяйства от 8 апреля 2013 г. N 91 "Об отнесении лесов на территории Шершневского лесничества Челябинской области к ценным лесам и установлении их границ", которое изложено в новой редакции согласно приложению 2.
Гражданин Казанцев В.Н. оспорил Приказ N 337 в Верховный Суд Российской Федерации, ссылаясь на то, что этот приказ является нормативным правовым актом, поскольку носит межведомственный характер, в связи с чем он подлежал государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) и официальному опубликованию. Указал также, что изменение границ ценных и эксплуатационных лесов Шершневского лесничества Челябинской области нарушает его право на благоприятную среду обитания.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 6 июня 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления Казанцеву В.Н. отказано.
В апелляционной жалобе административный истец просит отменить решение суда первой инстанции и принять новое решение об удовлетворении заявленного требования, ссылаясь на ошибочность выводов суда первой инстанции относительно правовой природы оспоренного по делу акта. Приказ N 337 является нормативным правовым актом, носит межведомственный характер, подлежит регистрации в Минюсте России.
Представитель Минюста России в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.
Статья 6 (часть 1) Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ, Кодекс) устанавливает, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий.
В соответствии со статьей 10 Кодекса леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса (часть 1). Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам (часть 2). Особенности использования, охраны, защиты, воспроизводства защитных лесов, эксплуатационных лесов и резервных лесов устанавливаются статьями 102 - 109 данного кодекса (часть 3).
Пунктом 4 части 2 статьи 102 ЛК РФ ценные леса отнесены к защитным лесам.
Освоение лесов осуществляется в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций. Эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов. Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями (части 1 - 4 статьи 12 Кодекса).
В силу части 6 статьи 102 и части 3 статьи 108 ЛК РФ отнесение лесов к защитным лесам и выделение особо защитных участков лесов, установление их границ, отнесение лесов к эксплуатационным лесам, установление и изменение их границ осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий, определенных в соответствии со статьями 81 - 84 Кодекса.
Пунктами 39 и 41 статьи 81 ЛК РФ приведенные функции по отнесению лесов к защитным, выделение особо защитных участков лесов и установление их границ, а также отнесение лесов к эксплуатационным, к резервным, установление и изменение их границ отнесены к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, является Федеральное агентство лесного хозяйства (далее - Рослесхоз).
Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2010 г. N 736, определено, что Рослесхоз осуществляет отнесение лесов к защитным лесам (за исключением случая, предусмотренного пунктом 1.1 статьи 82 ЛК РФ) и выделение особо защитных участков, установление и изменение их границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам, установление и изменение их границ (подпункт 5.4.4); по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает приказы (подпункт 10.14), но Рослесхоз не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации (абзац второй пункта 7).
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Приказ N 337 издан уполномоченным федеральным органом государственной власти Российской Федерации в пределах предоставленной законом компетенции, поскольку в силу приведенных выше правовых положений Рослесхоз, не обладая полномочиями по нормативному правовому регулированию в области лесных отношений (кроме случаев, установленных указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации), правомочен определять (изменять) границы эксплуатационных, защитных и резервных лесов. Это полномочие и было реализовано Рослесхозом при издании Приказа N 337.
Довод Казанцева В.Н. о межведомственном характере Приказа N 337 и его обязательном характере, в частности, для Росреестра, судом первой инстанции проверялся, своего подтверждения не нашел, правильно признан несостоятельным по основаниям, изложенным в решении суда.
Оспоренный Казанцевым В.Н. Приказ N 337 обоснованно признан судом не нормативным правовым, поскольку не содержит обязательных для неопределенного круга лиц правил поведения, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, а следовательно, он не подпадает под действие законодательства об обязательной государственной регистрации и официальном опубликовании, предусмотренного для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер.
Так, в соответствии с пунктами 8 - 9 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее - нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и размещению (опубликованию) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru).
Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, установлено, что государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10). Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Минюстом России, который ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (пункт 11).
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 31 марта 2015 г. N 6-П, нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9).
В оспариваемом приказе таких нормативных предписаний не содержится. Приказ N 337 носит ведомственный, организационный характер - издан уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений во исполнение пунктов 39, 41 статьи 81 ЛК РФ и направлен на изменение границ лесов, не порождает обязательств для других органов государственной власти; каких-либо положений, которые бы препятствовали свободному пребыванию граждан в лесах или нарушали бы их право на благоприятную среду, не содержат. Более того, произведенное Рослесхозом перераспределение лесов привело к увеличению количества защитных лесов на 11 гектаров.
Ссылки административного истца в апелляционной жалобе на нарушение Рослесхозом должной процедуры осуществления изменения границ лесов в связи с отсутствием у этого ведомства необходимой документации для принятия такого решения необоснованны и не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда.
Судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора; выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству; постановлено законное и обоснованное решение.
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 июня 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Казанцева Владимира Николаевича - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
В.Ю.ЗАЙЦЕВ
Н.А.КСЕНОФОНТОВА