ГЕНЕРАЛЬНАЯ ПРОКУРАТУРА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ИНФОРМАЦИОННОЕ ПИСЬМО
от 2 августа 1995 г. N 38-15/1-95
О ПРАКТИКЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ПРОКУРОРАМИ ПОЛНОМОЧИЙ
ПО ПРЕДЪЯВЛЕНИЮ ИСКОВ В АРБИТРАЖНЫЕ СУДЫ И УЧАСТИЮ
В ИХ РАССМОТРЕНИИ
Генеральной прокуратурой Российской Федерации с участием ряда прокуроров субъектов Российской Федерации изучена практика использования прокурорами полномочий по предъявлению исков в арбитражный суд в защиту государственных и общественных интересов и участию в рассмотрении дел этой категории.
Аппаратом Генеральной прокуратуры Российской Федерации, многими прокурорами в целях формирования и становления указанного направления прокурорской деятельности, начиная с 1992 г., были приняты меры организационного, кадрового и методического обеспечения, которые способствовали постепенному повышению роли прокуроров на всех стадиях арбитражного процесса, увеличению числа дел, возбужденных по инициативе прокуроров в судах первой, кассационной и надзорной инстанций, в общем количестве дел, рассмотренных арбитражными судами.
В 1994 г. по сравнению с 1992 г. количество предъявленных прокурорами исков увеличилось почти на треть, составив в целом по Российской Федерации 2383 иска. При этом 81% рассмотренных арбитражным судом исков прокуроров на сумму 393,4 млрд. руб. удовлетворен. Такая же тенденция сохраняется и в 1995 г.
Наиболее активно и результативно занимались этой работой прокуроры г. Москвы, Брянской, Вологодской, Самарской, Саратовской областей, Приволжский и Уральский транспортные прокуроры, добившиеся удовлетворения почти всех своих исков, рассмотренных судом.
Принимались меры к опротестованию незаконных и необоснованных судебных решений. По протестам прокуроров кассационной и надзорной инстанциями отменено каждое третье из 373 решений об отклонении исков прокуроров, надзорной инстанцией пересмотрено 160 решений по иным арбитражным делам.
Основное внимание в исковой работе уделялось защите имущественных интересов государства и общества в лице государственных предприятий и организаций либо предприятий со значительной долей государственной собственности в их имуществе, населения регионов, трудовых коллективов.
Только по одному иску прокурора Чукотского автономного округа в интересах Билибинской атомной электростанции с АО "Магаданэнерго", не производившего оплату поставленной по договору электрической энергии, взыскано свыше 25 млрд. руб.
Особенно остро необходимость прокурорского вмешательства проявлялась при выявлении нарушений законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий.
Ущемление прав трудовых коллективов на участие в приватизации, передача без разрешения собственника государственного имущества в качестве взноса в уставный капитал создаваемых коммерческих структур, купля - продажа государственной и муниципальной собственности без проведения конкурса или аукциона либо с нарушением порядка их проведения, другие нарушения законодательства о приватизации пресекались арбитражными судами по искам прокуроров о признании недействительными учредительных документов, актов о регистрации предприятий, сделок купли - продажи.
Решением арбитражного суда г. Москвы по иску прокурора войсковой части 9302 к Московской регистрационной палате признаны недействительными акты государственной регистрации АО "Эксперимент", поскольку проводившаяся в процессе приватизации опытного завода "Эксперимент" с нарушением закона закрытая подписка на акции позволила бывшему директору предприятия стать обладателем 30% акций, что существенно ущемило интересы и права трудового коллектива. Кроме того, арбитражным судом вынесено частное определение в отношении Госкомимущества Российской Федерации в связи с допущенными нарушениями при приватизации федеральной собственности.
Нередко по инициативе прокуроров предотвращались факты незаконного разбазаривания руководителями предприятий государственного и муниципального имущества, в том числе жилищного фонда, детских садов и других объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, собственности трудовых коллективов.
Трижды в течение двух лет перепродавались частными организациями общежитие на 400 мест с жильцами, жилищные права которых были нарушены первоначальной сделкой по отчуждению имущества трестом "Тюменьспецстрой" без согласия совершеннолетних жильцов. Главным врачом Учалинской центральной районной больницы с разрешения главы администрации г. Учалы продано кооперативному банку "Восток" за 3 млн. руб. 2-этажное здание детских яслей, находящихся на балансе больницы, безвозмездно передано одноэтажное здание поликлиники религиозному обществу мусульман г. Учалы, председатель которого обменял здание на автомашину частного предпринимателя. По искам прокуроров Тюменской области и Республики Башкортостан названные сделки были признаны недействительными.
По иску прокурора Новгородской области признан недействительным договор купли - продажи всех основных средств ТОО "Путь к счастью" (бывшего колхоза) малому предприятию НПФ "Арктикцентр". Продажа имущества совершена без согласия общего собрания товарищества, в результате чего было нарушено право собственности 412 бывших колхозников, 247 из которых являются пенсионерами.
Зачастую вмешательство прокуроров было обусловлено совпадением государственных и общественных интересов с интересами трудовых коллективов акционированных предприятий.
Неоплата покупателями продукции, поставленной АО "Астраханьгазпром", создала финансовые трудности, привела к задержке выплаты заработной платы 17-тысячному коллективу, невозможности произвести ремонт оборудования, без которого дальнейшая эксплуатация грозила катастрофическими последствиями для области и близлежащих регионов. В интересах предприятия прокурором Астраханской области направлено в арбитражный суд 5 исков о взыскании 12,3 млрд. руб. Все иски удовлетворены, причем часть сумм была возмещена должниками добровольно до рассмотрения дела в арбитражном суде.
Вместе с тем потенциальные возможности прокуратуры по обеспечению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности методами судебной защиты государственных и общественных интересов использовались далеко не в полной мере.
Зачастую от этой работы неоправданно отстраняются районные и городские прокуроры. Многие из них при выявлении нарушений не проявляли инициативы в возбуждении перед вышестоящими прокурорами ходатайств о подготовке в арбитражный суд соответствующих исковых заявлений.
Ни одного такого материала не было направлено прокурорами районного звена в Усть-Ордынском Бурятском автономном округе, один - в Республике Марий-Эл, два - в Республике Саха (Якутия), подобное положение в Пермской и Смоленской областях.
Некоторые прокуроры районного звена не ориентированы на предъявление исков в защиту государственных и общественных интересов, порой выполняли значительный объем работы по подготовке исковых заявлений исключительно в интересах частных предприятий и обоснованно не встречали поддержки в вышестоящих прокуратурах.
По указанным основаниям были возвращены все 15 материалов, представленных прокурором г. Нальчика, 24 материала районных прокуроров в Республике Татарстан, 8 из 13 материалов в Астраханской области.
Не все представленные районными и городскими прокурорами Волгоградской, Оренбургской, Тюменской областей материалы содержали необходимые доказательства, поэтому нуждались в серьезной доработке. В Северо-Кавказской транспортной прокуратуре в связи с пропуском срока исковой давности, отсутствием необходимых документов и доказательств районным прокурорам возвращено 14 материалов.
Подразделения прокуратур субъектов Российской Федерации, обладающие информацией о нарушениях законности, связанных с причинением вреда интересам государства и общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, зачастую не использовали ее в полной мере для подготовки исковых заявлений в арбитражный суд. Крайне редко таким способом реализовывались материалы плановых проверок исполнения законов и законности правовых актов; в единичных случаях предъявлялись иски, возникавшие из уголовных дел, а подавляющая часть обращений прокуроров в суд инициировалась самими заинтересованными предприятиями и организациями.
Направленность прокурорского воздействия не всегда отвечала характеру, распространенности, тяжести последствий тех или иных правонарушений.
Вне поля зрения прокуроров оставались многочисленные факты деятельности коммерческих структур без специального разрешения (лицензии), особенно для работы с вкладами от населения, совершения сделок с целью, противной основам правопорядка и нравственности, причинения ущерба здоровью людей и природным объектам в результате нарушений природоохранного законодательства и др.
Весьма невысок удельный вес исков, возбужденных прокурорами после отклонения протестов, внесенных на основании п. 2 ст. 21 Закона РФ "О прокуратуре Российской Федерации".
Согласно докладным запискам из 20 прокуратур субъектов Российской Федерации, исковые заявления о признании недействительными актов органов управления предъявлялись в суд после их опротестования и отклонения только прокурорами Волгоградской и Саратовской области - в 4 случаях, Тюменской области - в 2 случаях.
В ряде прокуратур использовались эффективные формы организации работы, выработана система выявления правонарушений для оперативного и полного реагирования, в том числе путем обращения в арбитражный суд.
Так, в прокуратурах Пермской и Астраханской областей действуют предметные группы из прокуроров подразделений, возглавляемые соответственно заместителем начальника отдела по надзору за законностью постановлений судов по гражданским и арбитражным делам и заместителем прокурора области.
Предметной группой в прокуратуре Пермской области рассматривались передаваемые из других подразделений и нижестоящих прокуратур материалы, требующие обращения в арбитражный суд, оформлялись и поддерживались в суде исковые заявления, кассационные протесты, рассматривались заявления в порядке надзора.
В прокуратуре Астраханской области предметной группой в целях обеспечения надлежащего надзора за исполнением налогового и банковского законодательства, законностью разрешения материалов и расследования уголовных дел названной категории, возмещения причиненного при этом материального ущерба организована проверка более 50 материалов, возбуждено 6 уголовных дел, практически все руководители Астраханского банка Сбербанка России привлечены к дисциплинарной ответственности, управляющие 4 отделений уволены. В интересах Сбербанка России в 1994 - 1995 гг. прокурором области направлено в арбитражный суд 36 исков на сумму 37,3 млрд. руб., основная часть которых рассмотрена и удовлетворена.
Прокуратурой Саратовской области установлен деловой контакт с комитетом по управлению имуществом области, фондом имущества, контролирующими органами, откуда систематически поступают постановления и распоряжения администрации, другие материалы, что позволяет оперативно реагировать на нарушения законов, в том числе путем признания этих актов недействительными в судебном порядке.
В то же время отсутствие в абсолютном большинстве прокуратур субъектов Российской Федерации самостоятельных соответствующих структурных подразделений, выполнение в ряде прокуратур этих обязанностей неподготовленными работниками в порядке отдельных поручений снижает ответственность за состояние в целом участия прокуроров в арбитражном судопроизводстве, препятствует развитию и углублению специализации, созданию стабильного и квалифицированного кадрового обеспечения.
Не везде налажено правильное взаимодействие между подразделениями прокуратур, организующими подготовку исковых заявлений (прежде всего отделами по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов), и работниками, непосредственно ответственными за обеспечение участия в арбитражном судопроизводстве. В результате последние устранялись не только от оформления исковых заявлений, но и от выполнения присущих им функций - участия в судебном процессе, подготовки и рассмотрения в арбитражном суде кассационных протестов. Их мнение при подготовке исков руководителями прокуратур не учитывалось, а обязанности ограничивались проверкой жалоб на судебные постановления в порядке надзора.
Искусственное разделение между работниками подразделений обязанностей по обеспечению участия в арбитражном процессе приводило к тому, что назначение к рассмотрению в арбитражном суде дел по искам прокуроров тщательно не контролировалось и часть их (4,7%) была рассмотрена без участия представителей прокуратуры.
Это особенно характерно для исков, предъявленных в арбитражные суды других территорий или специализированными прокурорами несмотря на их просьбы соответствующим территориальным прокурорам принять участие в суде и поддержать исковые требования либо в связи с ненаправлением таких просьб и копий исковых заявлений.
Просчеты в организации работы, недооценка некоторыми прокурорами значения нового направления прокурорской деятельности, недостаточная требовательность к подчиненным работникам отрицательно сказывались на показателях работы ряда прокуратур.
В единичных случаях предъявлялись в 1994 г. иски прокурорам Республики Алтай и Тыва, Еврейской автономной области, Калужской, Камчатской, Ленинградской, Липецкой областей, Байкало-Амурским, Восточно-Сибирским, Западно-Сибирским, Кузбасским, Московским транспортными прокурорами. Ни одного иска с момента образования в июле 1994 г. не было предъявлено Западным транспортным прокурором.
К наиболее распространенным основаниям, по которым прокурорам было отказано в удовлетворении исков либо дела прекращены производством, относятся неподведомственность споров арбитражному суду, отказ истца от иска, в том числе в связи с удовлетворением заявленных требований после предъявления иска, но до начала судебного разбирательства, пропуск срока исковой давности, ошибочное привлечение в качестве стороны по делу организации, не являющейся юридическим лицом, недоказанность требований представленными суду материалами, иные ошибки в применении норм материального и процессуального права.
По ряду дел заявленные прокурорами суммы снижались судом после их уточнения путем взаиморасчетов и сверок сторонами в процессе судебного разбирательства.
Это свидетельствует о серьезных недоработках еще на стадии подготовки исковых заявлений. Не по всем материалам проводилась глубокая и оперативная проверка фактических обстоятельств и анализ правовых аспектов, не всегда выяснялось мнение заинтересованных предприятий и государственных органов, руководителям организаций - ответчиков не разъяснялась возможность добровольного удовлетворения требований. Перед направлением материалов в суд у руководителей организаций - истцов не уточнялось, какие изменения произошли во взаимоотношениях с ответчиками, что приводило в ряде случаев к отказам в исках по причине добровольного удовлетворения требований.
Прокурорами практически не использовалось право на заявление ходатайства о принятии судом мер по обеспечению исковых требований (наложение арестов на денежные средства и имущество, запрещение действий по реализации правового акта или сделке, вопрос о действительности которых поставлен перед судом, и др.), что в дальнейшем могло снять трудности в исполнении решений.
Имелись факты, когда прокуроры на проявляли принципиальности в пересмотре незаконных и необоснованных судебных решений, принятых по их искам.
На основании изложенного прошу принять необходимые меры к устранению отмеченных недостатков в организации и практическом обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе, совершенствованию указанного направления прокурорской деятельности с учетом требований нового процессуального и материального законодательства, экономических условий конкретного региона, распространенности нарушений интересов государства и общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Заместитель Генерального прокурора
Российской Федерации
государственный советник
юстиции 1 класса
С.Г.КЕХЛЕРОВ