ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 3 апреля 2001 г. N КАС 01-102
Кассационная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Федина А.И., членов коллегии Пирожкова В.Н. и Ермилова В.М.рассмотрела в открытом судебном заседании от 3 апреля 2001 г. гражданское дело по жалобе Плисецкого П.Г. на абзац 7 пункта 16, абзац 1 пункта 34, абзацы 2, 4 - 9 пункта 28 "Положения об осуществлении сотрудниками Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству надзора за деятельностью арбитражных управляющих", утвержденного распоряжением Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству - ФСДН (ныне - ФСФО) от 27 августа 1999 года N 23-р по кассационной жалобе Плисецкого П.Г. на решение Верховного Суда РФ от 1 февраля 2001 года, которым в удовлетворении заявленного требования отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда РФ Федина А.И., объяснения представителя ФСФО России Дворницына Ю.А., возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, Кассационная коллегия
установила:
распоряжением ФСДН России от 27 августа 1999 года N 23-р утверждено "Положение об осуществлении сотрудниками Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству надзора за деятельностью арбитражных управляющих" (далее - Положение).
Плисецкий П.Г. обратился в Верховный Суд РФ с жалобой на абзац 7 пункта 16, абзац 1 пункта 34 и абзацы 2, 4 - 9 пункта 28 данного Положения, сославшись на то, что содержащиеся в них указания противоречат требованиям закона и нарушают права и законные интересы граждан.
Верховный Суд РФ постановил приведенное выше решение.
В кассационной жалобе заявитель ставит вопрос об отмене судебного решения и принятии нового решения об удовлетворении заявленного требования.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Кассационная коллегия находит решение Верховного Суда РФ подлежащим отмене в части по следующим основаниям.
Согласно ст. 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны недействительными.
Абзацем 7 пункта 16 Положения предусмотрено, что по результатам рассмотрения дела на заседании комиссии может быть принято решение о приостановлении действия лицензии арбитражного управляющего и подаче заявления в арбитражный суд об аннулировании лицензии.
Аналогичная норма предусмотрена и абзацем 1 пункта 34 Положения.
Отказывая в удовлетворении жалобы в этой части требования, Верховный Суд РФ сослался на соответствие абз. 7 п. 16 и абз. 1 п. 34 Положения пункту 3 ст. 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности".
Однако приведенная норма Закона, предусматривающая, что лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа, выдавшего лицензию, или органа государственной власти в соответствии с его компетенцией и что одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в силу решения суда, связывает по времени возможность приостановления действия лицензии не с принятием ФСФО решения о подаче заявления в арбитражный суд об аннулировании лицензии, как это указано в оспариваемых абзацах пунктов 16 и 34 Положения, а с самой подачей такого заявления в суд.
Как следует из материалов дела, руководителем ФСФО (утвердившим и оспоренный нормативный акт ФСФО - Положение) 24 апреля 2000 года было принято распоряжение, которым приостановлено действие лицензии арбитражного управляющего, выданной заявителю Плисецкому П.Г., однако обеспечение обращения (последующего) в арбитражный суд с исковым заявлением об аннулировании лицензии этим же распоряжением лишь поручено Урало - Сибирскому МТО ФСДН (ныне - ФСФО) (л.д. - 16).
Заявитель утверждал, что именно на основании не соответствующих Закону предписаний Положения ФСФО задолго до фактической подачи в арбитражный суд заявления об аннулировании лицензии он был неправомерно лишен права продолжать лицензионную деятельность в качестве временного управляющего.
Согласно же п. 38 Положения приостановление действия лицензии влечет прекращение права на осуществление лицензируемого вида деятельности.
По изложенным обстоятельствам Кассационная коллегия находит вывод суда первой инстанции о соответствии Закону абз. 7 п. 16 и абз. 1 п. 34 Положения ошибочным, а приведенные указания нормативного правового акта ФСФО незаконными и нарушающими право заявителя на осуществление лицензионной деятельности в период до фактической подачи лицензирующим или иным государственным органом заявления в арбитражный суд об аннулировании лицензии, в связи с чем приведенные указания акта подлежат признанию недействительными.
Абзацем 2 пункта 28 Положения в качестве одного из оснований для принятия лицензирующим органом решения о приостановлении действия лицензии арбитражного управляющего предусмотрено неоднократное или грубое нарушение арбитражным управляющим требований и условий осуществления лицензируемого вида деятельности.
Отказывая в признании недействительным этого абзаца пункта 28 Положения, Верховный Суд РФ сослался на положение ст. 9 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", согласно которой одним из обязательных лицензионных требований и условий при осуществлении лицензиатами лицензируемых видов деятельности является соблюдение законодательства РФ, экологических, санитарно - эпидемиологических, гигиенических, противопожарных норм и правил, а также положений о лицензировании конкретных видов деятельности.
Между тем пункт 1 ст. 13 приведенного выше Федерального закона в качестве основания для приостановления действия лицензии устанавливает не только наличие в действиях арбитражного управляющего нарушений лицензионных требований и условий, но и предусматривает дополнительное условие для такого приостановления, а именно: чтобы указанные нарушения могли повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, а также обороне страны и безопасности государства.
Последнее существенное условие для приостановления лицензирующей деятельности арбитражного управляющего отсутствует в абзаце 2 п. 28 Положения, что приводит к незаконному ограничению прав и законных интересов арбитражных управляющих, действие лицензий, которые им выданы, может быть в силу оспоренной нормы акта приостановлено при любом нарушении (нарушениях) лицензиатом лицензионных требований и условий.
При таких обстоятельствах с выводом суда о соответствии абзаца 2 п. 28 Положения требованиям закона Кассационная коллегия не может согласиться, а поскольку оспоренный абзац нормативного акта противоречит закону и нарушает права и законные интересы граждан, он подлежит признанию недействительным.
В абзаце 4 пункта 28 Положения в качестве самостоятельного основания для принятия решения о приостановлении действия лицензии указано невыполнение лицензиатом решений и предписаний лицензируемого органа.
Правомерность этого абзаца Верховный Суд РФ обосновал также тем, что в силу ст. 9 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензиат обязан соблюдать лицензионные требования и условия, требования законодательства и положения о лицензировании конкретных видов деятельности.
Однако приведенная норма Закона не регулирует вопрос об основаниях приостановления действия лицензии, в частности, при направлении ему лицензионным органом соответствующих решений и предписаний, о чем говорится в оспариваемом абзаце.
Согласно же п. 1 ст. 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирующие органы могут приостановить действие лицензии в случае невыполнения таких решений (предписаний) лицензирующих органов, которые (решения, предписания) обязывают лицензиата устранить выявленные нарушения, а не любые решения и предписания этих органов, как это фактически предусмотрено оспоренным абзацем 4 п. 28 Положения.
В соответствии с п. 1 ст. 12 названного Закона лицензирующие органы наделены компетенцией выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения и устанавливать при этом сроки устранения таких нарушений.
В случае невыполнения лицензиатом именно таких решений (предписаний) и в установленные сроки может быть приостановлено действие лицензии, как это следует из смысла п. 1 ст. 12 и п. 1 ст. 13 Федерального закона.
Предусмотренное абз. 4 п. 28 Положения расширительное по сравнению с указанным в Законе определение решений и предписаний лицензирующего органа, при невыполнении которых лицензиатом действие лицензии может быть приостановлено, также приводит к неправомерному нарушению прав и законных интересов граждан, в связи с чем это указание нормативного акта не может быть признано законным (действительным), а вывод суда о соответствии абз. 4 п. 28 Положения Закону является ошибочным.
Абзацем 5 п. 28 Положения предусмотрено, что решение о приостановлении действия лицензии арбитражного управляющего может быть принято в случае обнаружения недостоверных данных в документах, представленных для получения лицензии.
Отказывая в требовании о признании недействительным этого абзаца, Верховный Суд РФ сослался на то, что в соответствии с п. 4 ст. 10 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" данное обстоятельство является основанием для отказа в выдаче лицензии, а, следовательно, по мнению суда первой инстанции, лицензирующий орган вправе и приостановить действие лицензии в случае обнаружения недостоверных данных в документах, представленных для получения лицензии.
Однако с таким выводом суда Кассационная коллегия не может согласиться, поскольку он сделан без учета других норм Закона.
Законодатель в Федеральном законе "О лицензировании отдельных видов деятельности" разграничил случаи, при которых возможно принятие решения о приостановлении действия лицензии и решения об аннулировании лицензии.
Обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии, предусмотрено пунктом 3 ст. 13 этого Закона в качестве основания именно для аннулирования лицензии, а не приостановления ее действия.
Поскольку в соответствии со ст. 13 приведенного Закона сама Федеральная служба России по финансовому оздоровлению и банкротству вправе принимать решение лишь о приостановлении действия лицензии, а решение об аннулировании лицензии компетентен принимать суд (по соответствующему заявлению лицензирующего органа), вывод суда первой инстанции о соответствии абзаца 5 п. 28 Положения Закону является ошибочным, а само указание, содержащееся в этом абзаце, как незаконное подлежит признанию недействительным.
При этом Кассационная коллегия учитывает и то обстоятельство, что на основании абзаца 1 п. 3 ст. 13 названного Федерального закона лицензирующий орган не лишен возможности одновременно с подачей заявления об аннулировании лицензии в суд (по мотиву обнаружения недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии) и именно в связи с такой подачей заявления приостановить действие этой лицензии до вступления в силу решения суда.
Абзацем 8 п. 28 Положения предусмотрено, что решение о приостановлении действия лицензии арбитражного управляющего может быть принято в случае необоснованного неоднократного отказа лицензиата от назначения его арбитражным управляющим.
Отказывая в признании этого абзаца недействительным, суд первой инстанции в своем решении указал на то, что арбитражный управляющий в силу действующего законодательства, получая лицензию, обязуется выполнять условия осуществления этой деятельности. Кроме того, суд сослался на пп. "г" п. 28 "Положения о лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих" (утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1998 года N 1544), предусматривающий, что лицензиат обязан выполнять лицензионные условия; невыполнение их, в том числе необоснованный неоднократный отказ лицензиата от назначения его арбитражным управляющим является основанием для приостановления действия лицензии.
Суд сослался также на п. 4 ст. 19 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", обязывающий лицо, получившее лицензию арбитражного управляющего, зарегистрироваться как минимум в одном арбитражном суде, по назначению которого оно обязуется исполнять обязанности арбитражного управляющего.
Однако и с данным выводом суда о соответствии абз. 8 п. 28 Положения Закону Кассационная коллегия не может согласиться по следующим основаниям.
Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)" вообще не содержит понятия - приостановление действия лицензии, выданной арбитражному управляющему, а также (как следствие этого) не содержит и оснований для такого приостановления.
Необоснованный же и неоднократный отказ лицензиата от назначения его арбитражным управляющим (как частный случай невыполнения лицензионных условий) может согласно п. 1 ст. 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" являться основанием для приостановления действия лицензии лишь в случае, если такое невыполнение лицензионных требований могло повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, а также обороне страны и безопасности государства.
"Положение о лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих", утвержденное Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1998 года N 1544, в пп. "г" пункта 28 действительно предусматривает в качестве основания для приостановления действия лицензии необоснованный неоднократный отказ лицензиата от назначения его арбитражным управляющим, т.е. аналогичную по содержанию абзаца 8 п. 28 оспоренного Положения норму.
Однако, поскольку по изложенным выше мотивам эта норма не соответствует федеральному закону, суд первой инстанции на основании ст. 120 Конституции РФ обязан был при рассмотрении настоящего дела принимать решение в соответствии с законом, а не нормативным правовым актом Правительства РФ.
При таком положении вывод суда о соответствии абз. 8 п. 28 Положения закону является ошибочным, а сам абз. 8 п. 28 подлежит признанию недействительным.
Ошибочным является и вывод суда первой инстанции о соответствии требованиям закона абзаца 9 п. 28 Положения, предусматривающего возможность приостановления действия лицензии в случае невыполнения лицензиатом предписаний и решений государственных органов, вынесенных в его адрес, в соответствии с компетенцией этих органов, установленной законодательством Российской Федерации.
Признавая законным этот абзац акта, Верховный Суд РФ также сослался на положения Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", обязывающие арбитражного управляющего соблюдать законодательство Российской Федерации, экологических, санитарно - эпидемиологических, гигиенических, противопожарных норм и правил, а также положений о лицензировании, как обязательные лицензионные требования и условия.
Однако, как указано выше, несоблюдение лицензиатом лицензионных требований и условий, включающих в себя законодательство Российской Федерации, экологические и иные нормы, само по себе недостаточно для приостановления действия лицензии, если при этом допущенные нарушения данных требований и условий не могли повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, а также обороне страны и безопасности государства (абз. 2 п. 1 ст. 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности").
Кроме того, в соответствии с абз. 3 п. 1 ст. 13 приведенного Закона в качестве самостоятельного основания для приостановления действия лицензии может являться одновременно: во-первых, невыполнение лицензиатом решений только лицензирующих органов; во-вторых, невыполнение таких решений, которые обязывают лицензиата устранить выявленные нарушения.
Ссылку представителя ФСФО на соответствие оспоренного абзаца 9 п. 28 Положения предписаниям, содержащимся в подпункте "е)" пункта 28 "Положения о лицензировании деятельности физических лиц в качестве арбитражных управляющих" (утвержденного Постановлением Правительства РФ от 25 декабря 1998 года N 1544), Кассационная коллегия считает недостаточной для отказа в удовлетворении жалобы в указанной части.
Как указано выше, абзац 9 п. 28 оспоренного заявителем Положения противоречит федеральному закону, а следовательно, и подпункт "е)" пункта 28 Положения, утвержденного Правительством РФ, содержащий аналогичную норму, не соответствует закону и поэтому не может быть применен при разрешении настоящего спора в силу ст. 120 Конституции РФ.
Кроме того, в соответствии с ч. III ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Приостановление действия лицензии арбитражного управляющего несомненно объективно ограничивает права и свободы человека и гражданина, в связи с чем конкретные основания для такого ограничения должны быть предусмотрены законом.
Абзацами 6 и 7 пункта 28 Положения в качестве оснований для приостановления действия лицензии предусмотрено соответственно:
- прекращение действия свидетельства о государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя или приостановление государственными органами деятельности этого физического лица в качестве индивидуального предпринимателя;
- передача лицензии другому лицу.
В пункте 1 ст. 13 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" эти случаи не приведены в качестве оснований для приостановления действия лицензии.
Однако, как правильно указал суд в своем решении, в соответствии с п. 2 ст. 13 данного Федерального закона лицензия теряет юридическую силу и считается аннулированной в случае, предусмотренном п. 3 ст. 10 настоящего Федерального закона, либо с момента ликвидации юридического лица или прекращения его деятельности в результате реорганизации, за исключением его преобразования, или прекращения действия свидетельства государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя.
С учетом приведенной нормы Закона Кассационная коллегия не считает, что абз. 6 п. 28 Положения противоречит закону и сам по себе может привести к необоснованному ограничению прав и законных интересов гражданина, обладающего лицензией, которая в силу закона уже не имеет юридической силы и без решения суда считается аннулированной.
По изложенным основаниям Верховный Суд РФ пришел к правильному выводу об отказе в удовлетворении жалобы заявителя в части абзаца 6 п. 28 Положения.
Обоснованно отказал суд и в удовлетворении требования Плисецкого П.Г. о признании недействительным абзаца 7 п. 28 Положения, правомерно сославшись на п. 1 ст. 7 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", предусматривающий, что лицензируемый вид деятельности может выполняться только получившим лицензию индивидуальным предпринимателем.
При таком положении лицензия, переданная лицензиатом другому лицу, не может действовать, поскольку это (другое) лицо не вправе осуществлять такой вид лицензируемой деятельности.
В кассационной жалобе заявитель фактически не оспаривает данное обстоятельство и положение закона.
Довод в жалобе о том, что абз. 7 п. 28 Положения якобы применим и в случае передачи лицензиатом лицензии другому лицу не только для осуществления последним лицензионной деятельности, но и на временное хранение, является надуманным и не вытекает из смысла этого абзаца и из объяснений представителя ФСФО.
По изложенным мотивам кассационная жалоба на решение суда в части отказа в удовлетворении жалобы на абзацы 6 и 7 п. 28 Положения не подлежит удовлетворению, а решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении жалобы Плисецкого П.Г. на абзац 7 пункта 16, абзац 1 пункта 34, абзацы 2, 4, 5, 8 и 9 п. 28 Положения не может быть признано законным и подлежит отмене.
Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании имеющихся материалов, а при применении к возникшему спору в части обжалования абз. 7 п. 16, абз. 1 п. 34, абзацев 2, 4, 5, 8 и 9 пункта 28 Положения суд неправильно применил нормы материального закона, Кассационная коллегия находит возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, вынести новое решение об удовлетворении жалобы заявителя в указанной ее части.
Руководствуясь п. 4 ст. 305 и п. 4 ст. 306 ГПК РСФСР, Кассационная коллегия Верховного Суда РФ
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2001 года в части оставления без удовлетворения жалобы Плисецкого П.Г. на абзац 7 пункта 16, абзац 1 пункта 34, абзацы 2, 4, 5, 8 и 9 пункта 28 Положения отменить и вынести в этой части жалобы новое решение, которым абзац 7 пункта 16, абзац 1 пункта 34, абзацы 2, 4, 5, 8 и 9 пункта 28 "Положения об осуществлении сотрудниками Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству надзора за деятельностью арбитражных управляющих", утвержденного распоряжением Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству от 27 августа 1999 года N 23-р, признать недействительными (незаконными).
В остальной части решения Верховного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2001 года оставить без изменения, а кассационную жалобу Плисецкого П.Г. - без удовлетворения.
Председательствующий
А.И.ФЕДИН
Члены коллегии
В.Н.ПИРОЖКОВ
В.М.ЕРМИЛОВ