ВЕРХОВНЫЙ СОВЕТ РСФСР
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 октября 1991 г. N 1801-1
О КОНЦЕПЦИИ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ В РСФСР
Обсудив представленную Президентом РСФСР Концепцию судебной реформы в РСФСР, Верховный Совет РСФСР постановляет:
1.Считать проведение судебной реформы необходимым условием функционирования РСФСР как демократического правового государства и одним из приоритетных направлений законопроектной деятельности.
2. Признать главными задачами судебной реформы в Российской Федерации:
обеспечение суверенного права РСФСР осуществлять правосудие и уголовное преследование на своей территории в соответствии с собственным материальным и процессуальным правом;
утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от властей законодательной и исполнительной;
защиту и неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве;
закрепление в нормах уголовного и гражданского процесса, в соответствующих законодательных актах демократических принципов организации и деятельности правоохранительных органов, положений, отвечающих рекомендациям юридической науки;
достижение уровня материально-технического обеспечения судов, органов юстиции, прокуратуры, внутренних дел, следственных подразделений, а также материального, бытового и социального обеспечения работников правоохранительных органов, соответствующего возлагаемой на эти органы и их работников ответственности;
обеспечение достоверности и повышение доступности информации о деятельности правоохранительных органов, судебно-правовой статистики.
3. Рассматривать в качестве важнейших направлений судебной реформы:
создание федеральной судебной системы;
признание права каждого лица на разбирательство его дела судом присяжных в случаях, установленных законом;
расширение возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, установление судебного контроля за законностью применения мер пресечения и других мер процессуального принуждения;
организацию судопроизводства на принципах состязательности, равноправия сторон, презумпции невиновности подсудимого;
дифференциацию форм судопроизводства;
совершенствование системы гарантий независимости судей и подчинения их только закону, закрепление принципа их несменяемости.
4. Одобрить представленную Президентом РСФСР Концепцию судебной реформы в РСФСР.
5. Комитету Верховного Совета РСФСР по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью совместно с Комитетами Верховного Совета РСФСР по законодательству и по правам человека, Прокуратурой РСФСР и Министерством юстиции РСФСР учесть соответствующие положения Концепции судебной реформы в РСФСР при доработке проекта закона РСФСР "О прокуратуре РСФСР".
6. Поручить Комитету Верховного Совета РСФСР по законодательству во взаимодействии с Комитетами Верховного Совета РСФСР по правам человека и по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью взять под контроль подготовку пакета законодательных актов о судебной реформе в РСФСР и осуществление других практических мер по ее реализации.
Первый заместитель Председателя
Верховного Совета РСФСР
Р.И.ХАСБУЛАТОВ
Приложение
КОНЦЕПЦИЯ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ В РСФСР
ВСТУПЛЕНИЕ
Возвращение Отечества в лоно мировой цивилизации требует, чтобы наряду с политическими и экономическими преобразованиями разворачивался процесс правовой реформы. Государство, переставая быть инструментом насилия в руках тоталитарного режима, демократизируется, чтобы в конце концов совершить мужественный акт самоотрицания, превратившись из политического в правовое.
В правовом государстве обеспечивается верховенство закона, незыблемость основных прав и свобод человека, охрана непротивоправных интересов личности, взаимная ответственность государства и граждан, защита общества от произвола властей. Функционирует полноценная система сдержек и противовесов, где почетную роль играет правосудие, способное сглаживать конфликты и примирять законность с целесообразностью в каждом конкретном случае. Достигается реальное разделение властей, децентрализация властных функций создает подлинный плюрализм, затрудняющий узурпацию суверенных прав народа.
Правовое государство раскрепощает человека, освобождает его от роли винтика в чуждом ему механизме, превращает функционера в сознательного деятеля, в личность.
На арену общественной жизни выходит независимый, свободный от корыстных интересов, политических симпатий и идеологических предубеждений суд, выступающий гарантом законности и справедливости, призванный выполнять в государстве ту же роль, что совесть у человека. Поэтому ядром всякой судебной реформы выступают преобразования суда и процесса, под знаком и во имя которых коренным образом обновляются институты права, изменяются предназначение и деятельность других правоохранительных органов, действующих до суда, для суда и после суда, во исполнение судебных приговоров и решений. При этом основное внимание должно уделяться уголовному правосудию как безальтернативному механизму защиты основных прав и законных интересов гражданина в экстремальной ситуации преступного правонарушения.
Грядущая судебная реформа в РСФСР должна осуществляться комплексно, без хаотической поспешности в законотворчестве, подстегиваемой заинтересованными ведомствами. Ей должна сопутствовать последовательная политическая воля и искреннее желание стоящих у кормила государства Российского деятелей провести начатые преобразования во всей их полноте и нелицеприятности. Главное при этом - тщательное обдумывание, теоретическое обоснование каждого шага, последовательность принимаемых решений.
В Концепции судебной реформы необходимо:
- открыто назвать затруднения, проявившиеся в практике деятельности правоохранительных органов;
- выявить и сформулировать стоящие перед системой юстиции проблемы;
- доказать, что путь эволюционных изменений, отдельных поправок и административного давления неприемлем для искоренения причин кризисных явлений в системе юстиции;
- разработать систему основных, отвечающих внутренней природе юстиции принципов, которыми следует руководствоваться в ходе реформы;
- предложить конкретные правовые и организационные меры по прогрессивному преобразованию правоохранительной системы в целях построения правового государства;
- установить, какие направления судебной реформы прежде всего нуждаются в теоретической поддержке, и определить содержание социального заказа на разработку подходов к решению соответствующих проблем.
Изложенной и принятой Концепции придается значение "пробного камня" для всякого решения, законопроекта, имеющих отношение к реформе суда, порядку производства по уголовным или гражданским делам, изменению задач или полномочий любого правоохранительного органа.
I. КРИЗИС ЮСТИЦИИ
Сейчас уже ясно, пусть и не в полной мере, какое безжалостное и чуждое интересам людей правосудие получили мы в наследство от тоталитарного режима. С определенностью можно сказать, что суд не пользовался властью, а власть бесконтрольно пользовалась судом.
Антидемократический режим, не меняя своей сущности, с одинаковым цинизмом представал перед подданными то в маске народного представительства, то под видом правосудия. Суды, как и вся система юстиции, составляли важный элемент командно - административной системы руководства страной, были проводниками ее воли. Они выступали преимущественно как репрессивный орган, подчас освящая ритуалом судоговорения предрешенную расправу.
Непредубежденному человеку видна цепкость прошлого во всех сферах государственного строительства, не исключая и судоустройства в широком смысле этого слова. Велика инерция, сильна боязнь нового. Период перестройки, к сожалению, не ознаменовался для правоохранительных органов кардинальными переменами, способными переломить застойные тенденции. Предоставленная произволу судьбы юстиция агонизирует, не пользуясь сочувствием общественности и поддержкой государства.
Суды, прокуратура, органы дознания и предварительного следствия все более обнаруживают несостоятельность своих общих усилий по охране законности и правопорядка.
По сообщению министра внутренних дел СССР, 1990 год по количеству совершенных преступлений оказался самым тяжелым за весь послевоенный период. В этом году в РСФСР зарегистрировано 1839451 преступление, что на 13,6% больше, чем в 1989 году. Темп же роста числа совершенных в 1989 году преступлений составил по сравнению с 1988 годом 32,7%. В первом полугодии 1991 года было зарегистрировано 1004571 преступление (прирост к аналогичному периоду предыдущего года - 22,1%.) Наиболее значительный рост наблюдался на протяжении января - июня 1991 года по группе корыстных преступлений, причем количество краж государственного и общественного имущества увеличилось на 57,3%, личного имущества - на 39,5%. Число тяжких преступлений возросло на 9,4% (со 137,3 до 150,3 тысячи).
Одновременно с ростом числа общественно опасных деяний ползет вверх и кривая нераскрытых преступлений: остаток нераскрытых дел составлял в СССР на 1 июля 1990 года 489 тысяч (39% прироста к аналогичному периоду 1989 г.), а затем перешагнул за полумиллионный рубеж. В РСФСР было приостановлено по пункту 3 статьи 195 УПК ввиду неустановления лиц, подлежащих привлечению в качестве обвиняемых, в 1989 году - 630834 дела, в 1990 году - 793887, в первом полугодии 1991 года - 458033 дела (прирост к аналогичным периодам прошлых лет составил соответственно 105,7%, 25,4%, 38,5%).
Неудивительно, что в СССР ко времени написания настоящей Концепции разрыв между коэффициентами преступности и судимости (соответственно число преступлений и осужденных на 100 тысяч населения) составил 5:2. Иными словами, всего лишь 40% лиц, виновных в совершении преступлений, предстают перед судом и признаются виновными. Если в 1985 году соотношение числа выявленных и осужденных лиц составило 14:10, то в 1989 году уже 2:1, а в 1990 году - 8:5.
Правоохранительные органы, как это подтверждается материалами судебной статистики, работают некачественно.
Так, продолжает ухудшаться раскрываемость преступлений. В первом полугодии 1991 года удельный вес нераскрытых от общего числа завершенных расследованием уголовных дел повысился с 42,1 до 47,7%. Количество выявленных виновников преступлений растет в три раза медленнее, чем показатель преступности.
За период с января 1990 года по июнь 1991 года по определениям судов первой и второй инстанции возвращены для производства дополнительного расследования дела в отношении 81253 человек, что составляет 8,6% от общего числа лиц, привлеченных следователями к уголовной ответственности. Существенно увеличились случаи грубых ошибок расследования, связанных с возбуждением уголовного преследования против невиновных лиц. В результате количество лиц, реабилитированных судами, только в первом полугодии 1991 года составило 1384 человека (прирост к аналогичному периоду прошлого года - 41,8%).
По данным Т.Г. Морщаковой и И.Л. Петрухина, несмотря на то что 81,8% опрошенных народных судей и 94,9% судей вышестоящих судов охарактеризовали уровень следственной работы как посредственный и даже плохой, более трети (36%) нарушений, допущенных на стадии расследования, не выявлены судом первой инстанции или даже повторены в судебном заседании. Не уменьшается число жалоб на приговоры и решения судов. По оценкам экспертов, латентные, то есть невыявленные, ошибки правосудия составляют 40% от учтенных статистикой нарушений. В 1991 году ухудшилось качество рассмотрения уголовных дел в вышестоящих инстанциях: показатели отмены и изменения кассационных определений по сравнению с числом вынесенных возросли с 2,8 до 3,2%, надзорных постановлений - в полтора раза.
Некачественно рассматриваются и гражданские дела. Только в первом полугодии 1991 года в кассационном порядке по делам о восстановлении на работе отменено и изменено 9,8% вынесенных решений, по другим трудовым спорам - 7,6, по искам о выселении - 8,1, по жалобам на неправомерные действия государственных органов и должностных лиц - 7,0% решений.
Значение же даже объективно правильных судебных решений сводится на нет неэффективностью их исполнения - оно не гарантирует ни быстрого и полного восстановления нарушенных прав, ни сдерживания преступного поведения в будущем. Продолжает увеличиваться число исполнительных документов, оконченных судебными исполнителями в сроки, превышающие установленные Инструкцией об исполнительном производстве. В 1991 году судебными исполнителями возмещалось менее трети имущественного ущерба, причиненного преступлениями (по хищениям этот показатель в первые 6 месяцев года составлял 41,9%).
Нельзя сказать, что "милость и правда" царствуют в российских "судебных местах". Граждане долгие годы на собственном опыте убеждались, что оградить свои права и законные интересы с помощью правоохранительных органов так же трудно, как и защититься от самих этих органов, попав в сферу их деятельности. Гласность, приоткрыв завесу "служебных тайн", выставила напоказ язвы судопроизводства: коррупцию, сокрытие преступлений от учета, дутые показатели раскрываемости, почти полное отсутствие оправданий, отработанную технологию добывания лжепризнаний и осуждения невиновных. Пресловутый обвинительный уклон был наглядно зафиксирован в результате изучения 343 уголовных дел, осужденные по которым были в конечном итоге реабилитированы вышестоящими судебными инстанциями: хотя адвокаты в 98% случаев просили оправдать подзащитных, суды вопреки материалам дел постановляли обвинительные приговоры.
Не следует обольщаться достигнутым за последние годы неустойчивым прогрессом. Действительно, количество оправданных судами РСФСР возросло и достигло в 1990 году 1708 человек. Если же сравнить этот показатель с данными о лицах, преданных суду (примерно 540 тысяч человек), то выяснится, что реабилитировано менее одной трети процента (0,32%) граждан, втянутых в машину советской юстиции. Для сравнения стоит отметить, что до революции оправдывался почти каждый третий, привлеченный к суду.
Привычка видеть в правоохранительных органах, в особенности являющихся правопреемниками печально знаменитых ОГПУ - НКВД - МГБ, чуждую и гнетущую силу, неспособность милиции, прокуратуры, суда удовлетворить запросы общества, возлагавшиеся на них надежды породили кризис доверия. По данным ВЦИОМ, в мае 1990 года лишь четверть респондентов считала органы милиции вполне заслуживающими доверия, а 56% из опрошенных отказали им в доверии. Правоохранительные органы пользуются наименьшим доверием народа наряду с комсомолом, министерствами и профсоюзами.
Отечественная юстиция, откликнувшаяся в 1987 - 1988 годах на дозволенные свободы демонстрацией своей независимости, повышением требований к качеству материалов расследования (при росте преступности показатель судимости снижался), не смогла, по-видимому, вынести своего "бесхозяйного" положения. Традиционное давление партийно-советского аппарата ослабло, но правосудие не стало выразителем "интереса права", в растерянности и моральной изоляции по инерции ожидая, какому "праву интереса" придется служить. Исследования Т.В. Козиной выявили, что более четырех пятых опрошенных судей связывают резкое изменение судебной практики с изменением политической ситуации и установок, исходящих от вышестоящих инстанций. Сохраняется опасность, что место "телефонного права" заступит "право мегафонное" или любое другое беззастенчивое "право", что колеблющаяся юстиция, не осознавшая своего истинного предназначения, станет, как то и было, рупором завоевавшей господство политической силы.
Ни судьи, ни работники правоохранительных органов не воспринимают себя как часть корпорации, призванной, несмотря ни на что, утверждать право и закон, что делает подобные опасения обоснованными.
Социологическое исследование профессионального правосознания 590 работников правоохранительных органов Ставропольского края, проведенное Н.Я. Соколовым, показало, что они не склонны руководствоваться собственным правосознанием при обнаружении пробела или неясности в законе: 70% ориентируются на разъяснения руководящих юридических органов, 57 - на сложившуюся практику, 18,5% следуют указаниям непосредственных руководителей. Опрошенные считают, что в их среде наиболее часто встречаются тип "службистов", умело применяющих закон, но не стремящихся к его изменению, и тип "прагматиков", заинтересованных прежде всего в прохождении дела и ориентирующихся на мнения лиц, от которых зависит окончательное решение. Этот факт свидетельствует о низкой самооценке кадров правоохранительных органов, способных быть хорошими исполнителями, но чуждых творчеству из-за отсутствия внутренней свободы. Слишком много стремящихся выполнять функцию, слишком мало способных оставаться личностью, надев мундир. Респонденты отметили и распространенность так называемых "флюгеров", отступающих от требований закона под давлением руководства.
Складывается впечатление, что юстиция заняла круговую оборону: когда надзор вышестоящих инстанций оказывается близоруким, суд покрывает ошибки обвинения, прокурор горой стоит за выводы расследования, а следователь смотрит сквозь пальцы на неправомерные действия оперуполномоченного. Мало кто хочет разрушать иллюзию успешности работы коллег, идти "не в ногу". Отсюда проистекают бесконечные доследования, борьба за стабильность приговора, координационные совещания, стремление к самозасекречиванию.
Система уголовной юстиции не обеспечивает общество необходимой информацией о состоянии преступности и о результатах своей деятельности. В ней не существует органа, который собирал бы такую информацию. Учет всех совершенных преступлений возложен на МВД и не может дать достаточно объективной картины, так как эти же органы отвечают за раскрытие преступлений. Нет никакой специальной службы, осуществляющей статистическую регистрацию преступлений, по которым возбуждаются, ведутся и заканчиваются все уголовные дела. Статистика следственная и судебная вообще не связаны между собой. Истинный объем работы юстиции точно не известен, как и масштабы "невмешательства", бездействия правоохранительных органов в случаях, когда они должны были бы сказать свое слово.
Известно, однако, что правоохранительные органы явно не справляются с выпадающим на их долю фронтом работ. Нагрузка следователей органов внутренних дел составляет в среднем 5,3 дела в месяц, то есть каждый из них оканчивает или приостанавливает примерно по 60 уголовных дел в год. Ежемесячная нагрузка следователей прокуратуры - 1,7 дела. В 1990 году судами РСФСР рассмотрено по первой, второй и надзорной инстанциям более 4 миллионов гражданских и уголовных дел, материалов об административных правонарушениях, а также других материалов. Таким образом, народный судья ежемесячно слушал около 42 дел и материалов, член краевого, областного суда в 1990 году рассмотрел около 176 уголовных и гражданских дел. Среднегодовая нагрузка на одного государственного арбитра составляла в 1990 году 686,2 дела.
Правоохранительные органы и суды, не справляясь с такой нагрузкой, постоянно нарушают процессуальные сроки рассмотрения дел. На протяжении 1990 и первых шести месяцев 1991 года удельный вес уголовных дел, законченных расследованием не вовремя, составлял в российской прокуратуре 29,9%, а в органах внутренних дел - 16,5%. В 1990 году из числа уголовных дел, закончившихся постановлением приговора, 14,8% рассмотрены судами Российской Федерации с нарушением сроков. 9,8% от числа оконченных гражданских дел также находились в производстве судов первой инстанции недопустимо долго. Такое же нарушение допускалось вышестоящими инстанциями примерно по двадцатой части дел.
Несмотря на происшедшее в 1991 году снижение служебной нагрузки судей, продолжалось ухудшение показателей по срокам судебного разбирательства и исполнения судебных решений. При этом нельзя составить правильное представление о значении и причинах имеющейся негативной тенденции, пока отсутствуют какие-либо научно обоснованные расчеты оптимальной загруженности юстиции.
Существенно затрудняет эффективную деятельность правоохранительных органов нехватка кадров. ФРГ, уступающая нам по количеству населения в 4,7 раза, имеет столько же судей. В нашей стране всего лишь 28 тысяч адвокатов на 380 миллионов граждан, тогда как, например, в США - 420 тысяч адвокатов на 250 миллионов населения. Некоторые районы России, простирающиеся на сотни километров, обслуживаются 1 - 2 защитниками. При этом во всех правоохранительных органах сохраняется большое количество вакансий. В РСФСР не укомплектовано, например, около 2 тысяч штатных единиц следователей органов внутренних дел. Только в Москве в январе 1991 года не были заняты 40 должностей народных судей. К моменту написания настоящей Концепции штат народных судов России был укомплектован на 96,7%, а областных и к ним приравненных - на 92,6%.
Тяжелые условия труда - причина "бегства" следователей и судей из правоохранительных органов. За 5 лет (1984 - 1988 годы) только из прокуратуры уволилось около 4 тысяч следователей. В 1980 - 1989 годах за время от выборов до выборов в суды (5 лет) выбывало около половины народных судей. Весной 1989 года заявили о своем отказе от переизбрания на новый срок 20% российских судей. В 1990 году уволились по собственному желанию 11,5% народных и 4,7% вышестоящих судей РСФСР. Служение правосудию становится все менее престижным.
Недостает и народных заседателей. Отмечается стремление руководителей хозрасчетных предприятий, не говоря уже о кооперативах, препятствовать избранию народных заседателей, запрещать уже избранным покидать рабочие места ради участия в судебных процессах. На прошедших в 1990 году выборах избран лишь 81% от требуемой численности народных заседателей; в Москве, Ленинграде, Башкирской республике, Ивановской, Читинской, Ярославской областях - от 50 до 75%. Некоторые районные народные суды Москвы уже исчерпывают "лимит" представителей народа на 1991 год, что может привести к вынужденной приостановке осуществления правосудия.
Положение усугубляется невысоким по сравнению с возлагаемой на них ответственностью заработком сотрудников правоохранительных органов, их жилищными мытарствами. Свыше 4 тысяч следователей Российской Федерации не имеют жилья. Закон СССР от 4 августа 1989 года "О статусе судей в СССР" до сих пор не помог 400 судьям РСФСР обзавестись "благоустроенным жилым помещением в виде отдельной квартиры или дома" через местные Советы народных депутатов. 7 тысяч судей нуждаются в улучшении жилищных условий.
Наконец, показательно положение с материально-техническим обеспечением правоохранительных органов. В настоящее время в РСФСР из 2428 народных судов 984, или 39%, размещены крайне неудовлетворительно. Свыше 300 судов расположены в ветхих, аварийных зданиях. В половине судов республики нет специальных помещений для конвоя и подсудимых. Между тем строительство судебных зданий неуклонно сокращалось: от 468 на протяжении 1971 - 1975 годов до 75 в 1986 - 1990 годах. Обеспеченность оргтехникой для оперативного тиражирования документов не превышает 3%. Судебные экспертизы проводятся медленно, из-за чего затягиваются сроки следствия и время нахождения обвиняемых под стражей до суда.
Нищета юстиции перерастает из проблемы технической в процессуальную. Так, почти половина судей РСФСР из-за отсутствия залов судебного заседания вынуждена рассматривать уголовные и гражданские дела в кабинетах, нарушая принцип гласности. Применяемый способ изготовления протоколов судебного заседания ведет к затягиванию времени нахождения дела в суде первой инстанции, затрудняет принесение замечаний на протокол, а также кассационное обжалование, открывает простор фальсификациям. Из-за того, что даже самый добросовестный секретарь поневоле упускает в рукописном тексте около 50% значимой информации, прозвучавшей в ходе процесса, сводятся на нет гарантии кассационного и надзорного производства. Суды не оснащены диктофонами, видеомагнитофонами, компьютерами. В этих условиях использование для стенографирования процесса системы послогового ввода кажется просто чудом. Всерьез изучается опыт Верховного Суда Грузии по наговариванию текста протокола на магнитную ленту с последующим изготовлением машинописного варианта этого документа.
Люди, работающие в подобных условиях, заслуживают всяческого уважения.
Сказанное не оставляет ни малейших сомнений в том, что система юстиции России переживает жесточайший кризис. Среди его важнейших проявлений:
- неспособность юстиции справиться с возложенными на нее задачами, низкая эффективность ее усилий;
- невысокое качество работы системы правоохранительных органов при их чрезвычайной перегруженности;
- кадровый голод, "бегство" судей и следователей от тягот и лишений юридической службы, непрестижность последней;
- отсутствие сплоченной и независимой судейской корпорации, имеющей вес в государственной деятельности и сознательно реализующей интерес права;
- утрата работниками правоохранительных органов способности оставаться самостоятельной личностью, ориентация их на функционирование, на исполнение навязанной извне воли;
- нищета юстиции, низкий уровень материально-технического обеспечения ее деятельности и социально-бытовых гарантий для ее служителей;
- разлад между обществом и правоохранительными органами, не заслуживающими доверия и неавторитетными в глазах общественного мнения.
Усугубление кризиса юстиции будет иметь тяжелые моральные и политические последствия, подорвет и без того расшатанную веру в серьезность намерений демократического парламента России и способность ее правительства их осуществить.
II. ПРОБЛЕМЫ ЮСТИЦИИ
Сама по себе констатация затруднений, проявляющихся в функционировании системы юстиции и препятствующих ее развитию, недостаточна для реформирования. Нужно выявить и сформулировать проблемы, решение которых позволит устранить недостатки и перекосы, привести правосудие к виду, отвечающему идеалам правового государства. Наличие проблем, которые не могут быть решены в рамках существующих традиций, является доказательством необходимости судебной реформы.
Следует отметить, что природа проблем юстиции различна. Некоторые из них имеют политический характер, но большинство является следствием методологических ошибок, неправильного определения целей, функций, возможностей и задач правоохранительных органов. Негативную роль играют также организационно-управленческие просчеты.
1. Распределение судебной власти между суверенами
(Союз ССР - РСФСР - республики в составе РСФСР)
СССР является одним из немногих федеративных государств, где провозглашен суверенитет субъектов федерации. Особенностью России, в свою очередь, является ее федеративное устройство. В результате на ее территории причудливо пересекаются суверенные права трех уровней: Союза ССР, Российской Федерации и республик в ее составе.
Следовательно, организационно-функциональное построение системы юстиции должно соответствовать государственному устройству РСФСР, положениям не подписанных еще Союзного и Федеративного договоров.
Реально российская система юстиции в настоящем ее виде задумывалась и сохранилась как органическая часть жестко централизованной общесоюзной системы. Верховный Суд СССР сохраняет права разрешать споры о подсудности между судами союзных республик, принимать к своему производству по первой инстанции "дела исключительной важности", осуществлять надзорные полномочия в отношении решений Верховных Судов союзных республик.
Исходя из принципов нынешнего судоустройства РСФСР, очевидно, что статусом федеральных судов пользуются только Конституционный Суд РСФСР, Верховный Суд РСФСР и Высший арбитражный суд РСФСР. Действующее законодательство предоставляет право Верховному Суду РСФСР принимать к своему производству дела "особого общественного значения". Эта широкая формулировка обозначает, в частности, и такие дела, которые связаны с нарушением федеральных законов, с противоречиями между законодательством различных субъектов Федерации, и такие, которые затрагивают интересы различных республик в составе РСФСР. Пока не существует других звеньев федеральной юстиции и соответствующие дела попадают на самую вершину судебной пирамиды, граждане фактически лишены права обращаться за защитой и быть судимыми своими законными судьями.
Отсутствие или "малая пропускная способность" федеральных судов в случаях, когда затронуты интересы различных субъектов Федерации, вынуждает и будет вынуждать к передаче дел из одной республики в другую, то есть решать вопрос подсудности произвольно. Между тем компетентный суд должен определяться законом. Кроме того, передача дел из одной республики в другую способна усугубить межнациональные конфликты.
Положение усложняется еще и пресловутой "войной законов", когда судьи вынуждены совершать политический выбор, решая вопрос о подлежащем применению нормативном акте. При этом нынешнее законодательство не специализирует суды на рассмотрении дел, вытекающих из правоотношений, урегулированных нормативными актами различных суверенов.
2. Идеологизация юстиции
Юстицию никогда не воспринимали как самостоятельную силу, выражающую интерес права. Судя по всему, ей придавалась исключительно ритуальная, декоративная функция. Партийные постановления и руководящие разъяснения высших судебных органов пестрят призывами "усилить борьбу", "создать обстановку нетерпимости", "повысить воспитательное значение процессов".
Идеология правящей партии, запечатленная в законодательстве, продолжает довлеть над правоохранительными органами. Уголовный кодекс РСФСР подтверждает статьями 73 и 101 "международную солидарность трудящихся", статья 1 Гражданского кодекса РСФСР отдает предпочтение социалистической собственности во имя "создания материально-технической базы коммунизма". Ратует за "коммунистическую мораль" и "подготовку детей к активному участию в строительстве коммунистического общества" также и статья 1 Кодекса о браке и семье РСФСР.
Суды вынуждены иметь дело с откровенно политизированным законодательством, содержащим сплошь и рядом не юридические, а в лучшем случае социологические понятия и определения.
3. Искажение природы и целей юстиции
Наибольший вред приносило и приносит приписывание юстиции целей и возможностей, свойственных исполнительным и распорядительным органам. Деятельность прокуратуры и судов рассматривается при таком подходе как одно из средств достижения сиюминутных политических и хозяйственных результатов. Юстиция с этой точки зрения должна быть подчинена злобе дня, вовремя усиливая и ослабляя "хватку" в зависимости от ситуации в обществе и народном хозяйстве.
В общественном сознании прочно укоренилась формула, согласно которой целью системы уголовной юстиции является борьба с преступностью. Еще 4 августа 1989 года Постановление Верховного Совета СССР "О решительном усилении борьбы с преступностью" обязывало следственные органы и суды "с максимальной строгостью" рассматривать случаи совершения преступлений. Представления обыденного сознания, таким образом, становятся во много крат опаснее, если их разделяет законодатель.
Вопреки вульгарным идеям целью уголовной юстиции является не борьба с преступностью, а защита общества от преступлений путем реализации уголовного закона, защита прав и законных интересов граждан, попавших в сферу юстиции (обвиняемых, потерпевших, гражданских истцов, гражданских ответчиков). Под реализацией уголовного закона понимается при этом не только привлечение к уголовной ответственности и назначение наказания, но и отказ от уголовного преследования невиновных. Цели эти достигаются в особом процессуальном порядке, черты которого в меньшей степени зависят от свойств объектов воздействия, нежели правила осуществления управленческой, научной, промышленной и сельскохозяйственной деятельности. "Правила игры", а значит, и возможности юстиции определяются не природными, а общественными законами. Особенностью юстиции является также "штучный" характер ее деятельности, ориентированной на разрешение конкретного конфликта.
Да, система юстиции призвана защищать общество от преступлений. Но преступность - это не их сумма. Криминологические исследования показывают, что состояние, структура и динамика преступности зависят от происходящих в обществе процессов урбанизации, миграции, социальной дифференциации, демографических явлений, - словом, от экономических и социальных условий жизни населения. Усилия одной только юстиции не способны привести к сокращению преступности, но могут обеспечить цивилизованное решение вопроса о виновности отдельного человека в определенном деянии и о причитающемся ему воздаянии. Использование юстиции для "показательного устрашения" безнравственно, поскольку распространенность преступления ничего не прибавляет к степени виновности конкретного лица, преступившего закон.
Неверные цели, поставленные перед юстицией, порождают подтасовку ее сотрудниками, стремящимися оправдать общественные и начальственные ожидания, отчетных данных о своей работе. Происходят искажения статистической отчетности во всех звеньях. Юстиция занимает круговую оборону от разочарованного общества. Оперирование показателем роста преступности для оценки работы юстиции порождает обвинительный уклон, снижает стандарты доказывания, ведет к несправедливому ужесточению наказаний, сближает позиции и негласную солидарность служащих розыска, следствия, прокурорского надзора и правосудия. Лицо не может уповать на контроль последующей инстанции, пока и поскольку она имеет общий интерес с предыдущей.
Ложные представления о собственном назначении дают ядовитые плоды и в профессиональном сознании. Из опрошенных Г.М. Резником 305 судей 40% отвергли сентенцию "лучше оправдать десять виновных, чем осудить одного невиновного", а 80% считают, что нельзя оправдывать в выездном заседании.
Признание за юстицией подлинных целей, отвечающих ее природе и возможностям, необходимо для того, чтобы судебная реформа пошла в правильном направлении, не порождая иллюзорных надежд и не препятствуя раскрытию преимуществ правосудия. Общество может и должно требовать от системы уголовной юстиции обоснованной и справедливой реализации уголовного закона в надлежащем процессуальном порядке, а от гражданской - законного и обоснованного разрешения споров о праве и устранения юридических неопределенностей. Не больше и не меньше.
4. Системные пороки уголовной юстиции
Неумолимая логичность, системность взаимосвязей правоохранительных органов ставит перед нами еще одну проблему: предрешенность пороков организации уголовной юстиции приписанной ей целью. Если целью юстиции провозглашается борьба с преступностью, то на первый по значению план должны выходить ближайшие к "переднему краю" правоохранительные органы, а роль последующих "эшелонов" не может не стать второстепенной и даже третьестепенной.
Сложилась практика, когда преступления (особенно хозяйственные) фактически раскрывают оперативные службы до возбуждения уголовного дела. Ответственность за раскрытие преступлений несут оперативные службы МВД - уголовный розыск, подразделения по борьбе с хищениями и другими правонарушениями. Работники этих служб оказывают давление на следователя, поскольку они состоят в одном с ним управлении (отделе) внутренних дел и подчинены одному начальнику. Нередко следователю предлагают доказывать лишь ту версию, которая возникла при проведении негласной работы. Ему показывают оперативные материалы, привлекают к тайным операциям. Нередко его вынуждают принять поспешное решение о привлечении лица в качестве обвиняемого и об избрании меры пресечения.
Именно работа милиции по выявлению преступлений и преступников, ярче всего проявляющаяся в задержании подозреваемых, непосредственно воспринимается как борьба с преступностью, то есть наиболее полно отвечает ложным ожиданиям общества. Суд же лишь разрушает картину успеха. Поэтому обыденное сознание, а также многие сотрудники оперативных служб, следственных подразделений полагают, что суд не должен им мешать. Суд обвиняют в потакании преступникам, если он с "излишней критичностью" относится к достоверности улик. Падение до неразличимых величин показателя оправдательных приговоров весьма характерно. Суд превращается в придаток милиции и прокуратуры, обслуживает их.
До сих пор не проведена четкая грань между процессуальной и непроцессуальной деятельностью: Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР использует многочисленные административные процедуры (особенно в главе о возбуждении уголовных дел); одинаковое юридическое значение придается дознанию, следствию и протокольной форме досудебной подготовки материалов; начальник следственного отдела, то есть административный руководитель, наделен процессуальными функциями.
Наряду с умалением роли суда и перенесением центра тяжести на непроцессуальную деятельность ошибкой, нуждающейся в исправлении, является возложение на различные органы уголовной юстиции общих задач.
В силу статьи 3 УПК РСФСР суд, прокурор, следователь и орган дознания в равной степени обязаны возбудить уголовное дело в каждом случае обнаружения признаков преступления, принять все предусмотренные законом меры к установлению события преступления, лиц, виновных в совершении преступления, к их наказанию. Все уголовное судопроизводство подчинено задаче быстрого и полного раскрытия преступлений, изобличения виновных (статья 2 УПК РСФСР). Между тем не вызывает сомнений, что суд, стремясь изобличить преступника и привести в движение механизм уголовного преследования, теряет качество объективности, оказывается "в одной упряжке" с прокурором, следователем и органом дознания.
Практически законодательство во многих случаях отрицает функциональную дифференциацию внутри системы уголовной юстиции, что противоречит требованиям теории организации. Иногда это бывает выражено не только в общности задач, но и получается вследствие соединения в лице одного субъекта различных по юридической природе видов деятельности. Например, суд, принимая подготовленные в протокольной форме материалы, возбуждает уголовное дело, формулирует обвинение, привлекает в качестве обвиняемого и предает суду. Прокурор сочетает в своей деятельности надзор за расследованием, процессуальное (в отношении следователей прокуратуры - и административное) руководство следствием, а при желании - и непосредственную расследовательскую деятельность. Сотрудники уголовного розыска выступают и как лица, производящие дознание, и как исполнители негласной оперативно-розыскной работы.
В итоге должностное лицо, персонифицирующее разные виды деятельности, либо подчиняет всю свою работу задачам одной из них, либо не в силах осуществить выбор между равно влекущими предметами, не делает хорошо ни того ни другого.
В особенности нетерпимо, когда тот или иной из органов, ведущих процесс, вынужден прямо или косвенно оценивать результаты собственной деятельности, как, например, происходит со следователем, разрешающим ходатайства защиты о дополнении расследования новыми материалами.
Совпадение задач у органов, выполняющих функцию обвинения, и суда, призванного разрешить дело по существу, ошибочное определение целей юстиции предопределяют карательный уклон в деятельности правоохранительных органов, инквизиционный характер судопроизводства, в котором нет реальной силы, противостоящей обвинению.
5. Зависимое положение суда и должностных лиц юстиции
Призванный занимать центральное место в системе юстиции, суд продолжает находиться в зависимости от внешних воздействий. Собственно говоря, если его назначение видели в борьбе с преступностью, если эта ошибочная точка зрения завоевала приверженцев среди самих вершителей правосудия, суд не мог быть независимым и не нуждался в свободе, ибо, с одной стороны, не имел в виду собственных истинных целей, а с другой - послушностью начальственной воле подавлял комплекс собственной вины перед директивными органами за постоянные поражения в "битве с уголовщиной".
До недавнего времени причину неправого суда видели во вторжении, беспардонном или завуалированном, партийных или советских властей в сферу юстиции. Как показывает социологическое исследование, проведенное ИГП АН СССР, четверть судей из 736 опрошенных подвергались незаконным посторонним влияниям. По данным ВНИИ советского законодательства, в 1990 году число таких судей превысило треть.
Теперь появились новые формы вмешательства в отправление правосудия: блокирование зданий судов, проведение демонстраций и митингов с выдвижением адресованных судам требований, истребование дел народными депутатами всех уровней и их указания судьям о том или ином разрешении этих дел, тенденциозный подбор кандидатов на судебные должности по политическим мотивам, запросы депутатов в прокуратуру и органы внутренних дел о репутации избираемых судей. Кстати, фактически был упрощен порядок отзыва народных судей. Судьи по-прежнему зависимы от местной власти, которая обеспечивает суды помещениями, топливом, транспортом, а их работников - квартирами, телефонами, путевками, продовольственными заказами.
Не были затронуты многие прежние каналы зависимости. Хотя организационное руководство судами со стороны Министерства юстиции СССР и его органов заменено организационным обеспечением деятельности судов (статья 22 Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик) и органы юстиции лишились права проводить проверки в судах, заслушивать председателей судов, обобщать судебную практику, они не утратили всех рычагов власти. Это и подбор судебных кадров, и их подготовка, и внесение в Советы народных депутатов предложений по вопросам организации судов, и ведение судебной статистики, и материально-техническое обеспечение судов.
Судебный надзор не является единственной формой контроля в судопроизводстве, поскольку сохраняется еще непроцессуальное руководство нижестоящими судами. Судьи, рассматривающие дела, обращаются за советами к членам судов, курирующим органы правосудия, расположенные на определенной территории, докладывающим кассационные жалобы и протесты на их приговоры и решения. Широко распространены случаи критики членами вышестоящих судов приговоров и решений по отдельным делам до их пересмотра в установленном процессуальном порядке.
Совершенно недопустима и обратная зависимость: куратор из вышестоящего суда несет ответственность за ошибки, допускаемые опекаемыми им народными судьями. Такой куратор охотно закрывает глаза на просчеты подопечных, когда исполняет обязанности докладчика в кассационной инстанции. Интересно, что кассационная инстанция оказывается ненадежным фильтром, поскольку выявляла примерно столько же неправосудных судебных решений, сколько и надзорные инстанции. Лишь в 1990 и 1991 годах основная масса (примерно две трети) судебных ошибок начала исправляться в кассационном порядке, до вступления приговоров в законную силу.
Как это ни парадоксально звучит, но принцип ответственности судей за собственные решения играет скорее негативную роль. Разумеется, речь не идет о случаях грубой небрежности и преступного умысла. Но начальственная критика за допущенную ошибку или даже простое взятие на учет добросовестных заблуждений судьи или случаев несовпадения его позиции с мнением вышестоящей инстанции отнюдь не способствуют его раскрепощенности. Опасаясь последствий свободно выраженного внутреннего убеждения, судья начинает ориентироваться на позицию кассационных и надзорных инстанций, то есть утрачивает самостоятельность.
Не обеспечена и процессуальная самостоятельность следователя, не говоря уже о других лицах, выполняющих процессуальные функции. Известно, что самостоятельность следователя и его личная ответственность за проведение следствия должны отличать следователя от чиновника администрации - они являются необходимыми условиями успешности и законности расследования дела. Провозглашенная законом процессуальная самостоятельность следователя является декларацией, лишенной реальных гарантий. Закон одновременно предусматривает право прокурора давать следователю указания по любым вопросам расследования. Эти указания являются обязательными. Только в некоторых случаях следователь вправе не согласиться с ними и представить дело вышестоящему прокурору, который поручает расследование другому следователю или отменяет указания. Но прокурор, дающий следователю указания, - его руководитель по должности. Так как от него зависят аттестация следователя прокуратуры, его продвижение по службе, решение вопросов о предоставлении ему жилья, отпусков и т.п., конфликты между ними крайне редки.
Со следователем же органов внутренних дел прокурор в непосредственные процессуальные отношения обычно не вступает, давая указания начальнику следственного отдела, который переадресовывает их следователю от своего имени. Следователи РОВД (РУВД) находятся в двойном подчинении: начальнику следственного отдела областного (краевого) УВД и начальнику РОВД (РУВД), при котором состоят. Выглядит парадоксально, что такой следователь может давать поручения и указания по уголовным делам своему непосредственному начальнику, возглавляющему орган дознания и обязанному содействовать следователю. Понятно, что эта норма процессуального закона на практике не реализуется. Сложные связи министра или начальника органа внутренних дел с подчиненными оперативными службами, а равно внешние связи с другими министерствами, учреждениями и организациями, представленными своими руководителями в исполнительном органе Совета народных депутатов или Совете Министров, зависимость от депутатов разных уровней - все это неизбежно дает повод для повседневного незаконного вмешательства в следственную работу, не оставляя места для процессуальной самостоятельности следователя.
Следователь прокуратуры, по сути, не может быть никем иным, кроме как вспомогательным работником при прокуроре, обязанным способствовать последнему в обосновании обвинения. Статус следователя органа внутренних дел еще более низок: он - заложник оперативных служб. При таком положении нельзя обеспечить ни качество расследования, ни надзор за его законностью.
Не решив проблем независимости суда и самостоятельности сотрудников правоохранительных органов при выполнении ими процессуальных функций, нельзя рассчитывать на успешность судебной реформы. Юстиция не может быть прислужницей администрации.
6. Ориентация на интересы государства
и негуманность юстиции
Длительное время государство оставалось враждебной силой по отношению к гражданскому обществу и личности. Для современной юстиции характерны преувеличенная забота об интересах государства в ущерб другим субъектам правоотношений, подмена общественных и частных начал государственными. Государство оказывается на земле тем же, что и Бог на небе: создателем заповедей, всепроникающим куратором, всеведущим вершителем судеб.
Суд был и остается чисто государственным органом правосудия, чья сущность слегка закамуфлирована безмолвствующими народными заседателями. В государственных "судебных местах" не обеспечена общественная функция правосудия - оно оказалось в безраздельной власти государства. Народному правосознанию нет места в судебных залах. Третейское производство также не получило должного развития.
Государство объявляет сферой публичного интереса и, следовательно, применения властных начал области, традиционно считавшиеся частным делом граждан. Поэтому, например, расширительно толкуется понятие "сделка, заведомо противная интересам государства и общества"; органы власти могут вмешиваться в семейную жизнь, заглядывать без достаточных к тому оснований в карман обывателю посредством истребования деклараций; уголовное законодательство преследует ненасильственный гомосексуализм, а также потребление наркотических средств без рецепта врача. Стремление охватить своим влиянием все и вся очевидно.
Пора от слов об экономии мер уголовной репрессии перейти к делу. По данным 1990 года, РСФСР занимает первое место среди прочих союзных республик по коэффициенту судимости: 465 человек на 100 тысяч населения. Уголовный кодекс России переполнен деяниями, не являющимися по своей природе преступными. Подавляющее большинство внесенных в него изменений направлено на расширение сферы действия уголовных законов или усиление наказаний. Ряд негуманных, нарушающих права собственника норм содержит и ГК РСФСР (статьи 141 - 143, 150 и другие). Правоохранительные органы вынуждены исполнять такие законы.
Советский уголовный процесс на первый взгляд относится к категории континентального, или смешанного, то есть организованного инквизиционно на предварительных стадиях и содержащего элементы состязательности в суде. Реально же и следователь, и прокурор, и даже в какой-то мере суд выполняют функцию обвинения. Суд, например, вправе возбудить уголовное дело, при протокольной форме досудебной подготовки материалов он формулирует обвинение, во всех случаях он предает обвиняемого суду, оглашает обвинительное заключение; как правило, первым допрашивает подсудимого и свидетелей; суд может вынести обвинительный приговор, несмотря на отказ прокурора от обвинения.
Судебное производство и перспектива сотрудничества с правоохранительными органами вызывают у населения не самые положительные эмоции. Мы не имеем суда, доступного населению, пользующегося его доверием и уважением. Суд над человеком должен быть заменен судом для человека.
Не обеспечено в полной мере право каждого на судебную защиту от незаконных действий государственной администрации, общественных организаций, должностных лиц. Сохраняются изъятия из предусмотренной во Всеобщей декларации прав человека принципиальной возможности "эффективной защиты перед национальными судами" любого нарушенного права, так как закон может установить иной, не судебный порядок защиты прав.
Наше правосудие неперсоницифировано - служитель юстиции предстает не в личном качестве, а как заменимый типовой механизм. Поэтому, хотя об этом и молчат, современная юстиция негуманна и по отношению к собственным служителям.
7. Кадровый и ресурсный голод
О нехватке квалифицированных кадров работников правоохранительных органов многое уже говорилось. Проблема состоит в том, чтобы обеспечить пополнение органов дознания, следствия, прокуратуры и суда, преодолеть дефицит правовой помощи населению.
Не менее важно сформировать особое самосознание судей, отличное от чиновничьего настроя на составление приглаженных бумаг и угождение вышестоящим. Служение юстиции не должно подменяться для судей рутинной службой по судебному ведомству. Иными словами, речь идет не только о формировании достаточного судейского корпуса, но и о культивировании его корпоративной этики.
Финансовое и материально-техническое обеспечение правоохранительной деятельности должно быть приведено в соответствие с объемом и характером работы. Необходимо освобождение должностных лиц юстиции от рутинной деятельности. Нельзя допустить отставания в оснащенности правоохранительных органов техникой и интеллектуальной продукцией - компьютерными программами, методическими материалами, информационными технологиями.
Не имеют своего стройного организационного оформления службы, обеспечивающие применение специальных познаний в деятельности уголовной юстиции. Экспертные учреждений находятся в ведении МВД, КГБ, министерств юстиции и порою идут на поводу интересов своих "хозяев". Они ощущают постоянный недостаток в кадрах и технике, неповоротливы. Чрезмерная длительность проведения криминалистических и ряда других судебных экспертиз объясняется нередко тем, что экспертные учреждения в первую очередь проводят исследования по хозяйственным договорам с другими организациями, предприятиями, а потом уже - по постановлениям лиц, производящих дознание, и следователей. В конечном счете состояние экспертной деятельности и ее качество не удовлетворяют потребностей юстиции.
Наконец, занятые латанием дыр, мы не знаем, сколько материала понадобится израсходовать на новое готовое платье: не разработаны научно обоснованные нормы нагрузки для судей и следователей, не выявлены потребности в технике, отсутствуют расчеты потребной инфраструктуры юстиции.
8. "Кривое зеркало" статистики
Много вреда приносят как недостоверность судебной статистики, так и то значение, которое ей придают.
Больным вопросом является регистрация преступлений. При проведении прокурорских проверок выявляются ежегодно десятки тысяч случаев сокрытия преступлений от учета. Поскольку учет и регистрация преступлений ведется МВД, то есть органом, ответственным за раскрытие преступлений, понятно стремление уклониться от правдивого отражения поступающей информации: чем больше зафиксировано преступных деяний, тем больше предстоит их раскрывать. Отсюда и нежелание возбуждать дела, и сетование на ненужную "бумажную" работу по оформлению отказов в возбуждении уголовных дел.
Существующие способы учета преступлений не отражают реальной картины преступности. Отсутствуют необходимые данные и критерии оценки объема и качества работы юстиции. Например, не проводится различия между уголовными делами по их трудоемкости. Высокопрофессиональная работа по многотомному уголовному делу фактически приравнивается к раскрытию преступления, совершенного в условиях очевидности. Прекращенные по нереабилитирующим основаниям дела завышают показатель раскрываемости. Отсюда - сильное стремление добиться самооговора в обмен на обещание передать материал в товарищеский суд или для применения мер административного воздействия.
Использование "лукавых цифр" ради того, чтобы сегодня выглядеть лучше, чем в предыдущем отчетном периоде, загоняет болезнь вглубь, с неизбежностью влечет за собой падение профессионализма работников правоохранительных органов. Между тем отчитываться за успехи в борьбе с преступностью с помощью статистических показателей вообще нельзя - ни число преступлений, ни число расследованных дел и вынесенных приговоров не свидетельствуют о качестве работы уголовной юстиции. Рост или снижение уровня преступности - результат действия сложной совокупности социально-экономических, идеологических и многих других причин, устранение которых не зависит от следствия или суда.
Тем более нелепо оценивать статистически работу конкретного сотрудника правоохранительных органов. Нельзя ставить в вину следователю "напрасное" возбуждение, а затем прекращение уголовных дел. Если возбуждение дела было предпринято при наличии законных поводов и оснований, а затем было установлено наличие обстоятельств, влекущих его прекращение, оснований для негативной оценки работы нет. Необходимо индивидуально оценивать также каждый случай оправдания подсудимого, прекращения дела судом, возвращения его для производства дополнительного расследования.
Стремление "наладить учет и контроль" там, где происходят явления, недоступные количественной оценке, где проявляется свободная воля личности и реализуются дискреционные полномочия, где приходится идти непроторенной дорогой в постижении истины, а в особенности желание раздавать награды и наказания в зависимости от показаний "счетчика", - тупиковый путь. Попытки перенесения центра тяжести с одного статистического показателя на другой приводят к ответной реакции системы, выражающейся в перераспределении искажений, вносимых в отчетные документы. Варьирование статистическими показателями и придание то одному из них, то другому ведущего значения для судеб и карьеры судей, прокуроров, оперуполномоченных и следователей порождает лишь все более изощренные манипуляции. Например, с некоторых пор уголовное дело считается раскрытым не с момента задержания подозреваемого, а при направлении дела в суд. Поднаторевшие органы дознания начинают зарабатывать "палочки" в статотчетности за счет прекращения дел по нереабилитирующим основаниям и отказов в их возбуждении со ссылкой на статью 10 УПК РСФСР. Хлопот меньше, а дело все равно "раскрыто", виновный изобличен, хотя и не признан таковым судом.
Проблемы уголовной юстиции должны быть преобразованы в конкретные задачи, решение которых и будет составлять содержание судебной реформы.
III. НЕОБХОДИМОСТЬ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ И ЕЕ ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ
Глубина, распространенность и всеохватность кризиса юстиции, влияющего на результаты ее деятельности, затронувшего ее кадры, ее идеологические, организационные и материально-технические основы, сам характер проблем, с которыми сталкиваются правоохранительные органы, с очевидностью доказывают необходимость и даже неизбежность судебной реформы в РСФСР. Но нельзя отмахнуться и от позиции людей, уповающих на локальные "улучшения и совершенствования". Концепция не станет научной, пока не будет опровергнута возможность эволюционного пути.
Достаточно распространено мнение, что "устранение социальных болезней застойного периода" явится само по себе важнейшим шагом по пути улучшения работы суда и правоохранительных органов. Многие предложения, направленные, на первый взгляд, на реализацию судебной реформы, не затрагивают сложившихся в области судопроизводства структур и процедур. Сторонники таких предложений полагают, что не следует излишне драматизировать ситуацию, что ломка действующей системы может повлечь за собой негативные последствия. Они уверены, что стоит только повысить требовательность к кадрам правоохранительных органов, провести с ними воспитательную работу и наладить их тщательный подбор - и это незамедлительно приведет к позитивным результатам.
Методологическая несостоятельность таких аргументов легко может быть продемонстрирована.
Во-первых, действительно неизбежны некоторые трудности реформы и более или менее продолжительный период "привыкания" к новым правоотношениям. Однако концепция преобразований лишь обосновывает желаемую модель юстиции, а смягчение негативного побочного эффекта - это вопрос не содержания, а тактики реформы, этапности в ее проведении.
Во-вторых, всяких призывов и мелких улучшений было достаточно и раньше. Логично предположить, что они будут столь же неэффективны и в дальнейшем. Наивно, например, думать, будто "расширенная коллегия народных заседателей" повысит качество судебных решений. До тех пор, пока сохранится суд шеффенов, предполагающий совместное совещание и голосование судьи - профессионала и простых граждан, пока стандарты кассационной инстанции будут определяющими для судьи, ответственного за окончательное решение, механическое увеличение голов, кивающих в такт словам председательствующего, ничего не даст.
Столь же безрезультатным, если исключить пропагандистский эффект, оказывается на поверку увеличение срока полномочий судей с 5 до 10 лет, в особенности при сохранении института их отзыва. Для достижения подлинной независимости важно, может ли в принципе судья быть смещен. Утвердительный ответ на этот вопрос равносилен признанию, что новелла была декоративной.
В-третьих, вера в развитие служащих юстиции под влиянием проповедей и ужесточения с них спроса необоснованна. Носители государственных функций включены в определенный механизм, который формирует их поведение. В конечном счете важно, в какую именно систему отношений они включены. Если строго взыскивать с прокурора за каждый случай оправдания подсудимого, автоматически выйдет, что он вместо предписанной ему борьбы за то, чтобы ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности и осужден, сделает все возможное, чтобы всякий привлеченный к уголовной ответственности был признан виновным. Исследование ИГП АН СССР показало, что прокурор, обязанный по закону отказаться от обвинения, когда материалы судебного следствия не подтверждают виновности подсудимого, в 95% таких случаев требует его наказания.
Нет лучшего способа изменить в позитивную сторону поведение людей, чем сделать человечными процедуры и условия их деятельности. Творцы судебной реформы 1864 года и все российское общество были свидетелями появления на судебном поприще блестящих, талантливых юристов, востребованных и воспитанных новой юстицией. Долго же пришлось бы ждать, пока "дьяки, в приказах поседелые" улучшат негласное, канцелярское судопроизводство и превратят его в идеал демократизма и справедливости.
Нельзя надеяться на зорких и честных оперативников, добросовестных и проницательных следователей, справедливых и гуманных судей - такие качества рождает в специалистах не воспитательная работа и даже не подбор лучших. "Подобрать" можно квалифицированных, вырастить можно знающих - дальнейшее зависит от назначения и порядка деятельности. Не личности служат гарантами законности, а законы устанавливают гарантии от произвола и недобросовестности личностей.
В-четвертых, следует исключить из научной дискуссии риторические приемы, игру на "любви к отеческим гробам" в качестве аргументов в пользу того или другого решения.
Россия вынуждена начать и провести судебную реформу прежде всего потому, что меняется место и роль государства в жизни республики: из политического оно становится правовым. Преобразование организации управления государством на принципах разделения властей требует оформления правосудия в самостоятельную ветвь власти, создания системы взаимных сдержек и противовесов. Очевидно, что эта цель не может быть достигнута одним лишь количественным наращиванием корпуса следователей, прокуроров и судей, мобилизацией ресурсов, эпизодическими и разрозненными поправками законодательства, поскольку речь идет об изменении роли юстиции.
Со дня провозглашения Декларации о государственном суверенитете РСФСР изменились, приближаясь к мировой практике, ценности, признанные и защищаемые государством, доктрина взаимоотношений государства и личности. Правосудие становится ареной диалога между ними о праве.
К сожалению, непоследовательность проводимых Союзом ССР реформ не оставляет надежд, даже если бы они и были возможны политически, на "дарование свыше" демократического судоустройства и судопроизводства. Одним из благоприобретенных свойств отечественной государственности была способность к мимикрии. Демократические принципы всегда декларировались, но редко были достаточно гарантированы, а чаще всего сводились на нет механизмом их реализации. В этом направлении действовали и политические, и социальные, и законодательные, и организационные факторы. Нечто подобное наблюдается и теперь.
Как известно, начало судебной реформы было объявлено на общесоюзном уровне резолюцией XIX Всесоюзной конференции КПСС (1988 год). Проводится она довольно робко, непоследовательно. Основы законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик, принятые 13 ноября 1989 года, оставили судебную организацию без изменений. Закон СССР от 4 августа 1989 года "О статусе судей в СССР" и некоторые другие союзные законы хотя и способствовали укреплению независимости судей, однако в полной мере ее не обеспечили. Ныне действующий вариант Закона СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан" (от 2 ноября 1989 года, взамен принятых 30 июня и 20 октября 1987 года вариантов) хотя и признал в конце концов право гражданина на обжалование в суд неправомерных действий коллегиальных органов управления, но запретил оспаривать акты нормативного характера и ввел в качестве обязательного условия допустимости судебного обжалования предварительное обращение "по команде". Конечно, получить подобные законы - это лучше, чем не добиться ничего, но для устройства правосудия на демократических началах этого явно недостаточно.
По-видимому, никто, кроме парламента и правительства России, не заинтересован в преобразовании системы юстиции на территории РСФСР и не будет способен провести его.
Реформа должна быть комплексной, то есть охватывающей вопросы судоустройства, организации и деятельности правоохранительных органов, включая органы дознания и предварительного следствия, прокуратуру, адвокатуру; касающейся основных принципов и норм судопроизводства; определяющей требования к отраслям материального права, применяемого судами. Предстоит учесть принципы системной организации и опыт зарубежных стран. Стремление к демократизму должно сочетаться с научной обоснованностью реформы. Необходимо исходить во всех принимаемых решениях и проводимых мероприятиях из внутренней природы правосудия, суда и других составляющих объект реформы элементов.
Судебная реформа состоится, если концептуально будут решены следующие основные задачи:
- получит правовую защиту суверенитет Российской Федерации в части осуществления правосудия в соответствии с собственными материальными и процессуальными законами;
- назначение суда будет определено и задачи перед ним поставлены в соответствии с возможностями и истинной природой правосудия, юстиция из карательной превратится в правоохранительную;
- законодатель гарантирует в сфере юстиции защиту основных прав и свобод человека;
- судебная власть утвердится в государственном механизме как влиятельная сила, независимая от законодательной и исполнительной властей;
- удастся обеспечить верховенство суда в правоохранительной деятельности, примат юстиции над администрацией;
- будет ликвидирована идеологизация правоохранительной деятельности и ее ориентация на предпочтительную защиту публичного интереса;
- в уголовном и гражданском судопроизводстве будут последовательно проведены демократические принципы;
- станет доступной и достоверной информация о деятельности правоохранительных органов и судебно-правовая статистика;
- возникнут предпосылки для превращения чиновника юстиции из функционера в личность с независимым правовым и социальным статусом, а также для образования судейской корпорации;
- повысится престижность работы в правоохранительных органах;
- будет налажено ресурсное обеспечение правоохранительных органов.
IV. ОСНОВНЫЕ ИДЕИ И МЕРОПРИЯТИЯ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ
Вниманию народных депутатов РСФСР предлагаются конкретные идеи по решению задач судебной реформы. Перечень намечаемых мероприятий, возможно, будет изменен, дополнен по мере продвижения реформы, но критерием правильности предпринимаемых шагов должно остаться изложенное выше видение проблем российской юстиции.
Необходимо подчеркнуть, что предложения о реформировании прокуратуры, адвокатуры и других правоохранительных органов продиктованы исключительно интересами судебной реформы. Эта позиция не позволяет претендовать на всеобъемлющий характер высказываемых предложений. Концепция избегает также излишней детализации при описании судоустройства и юридического процесса в пореформенных органах, ограничиваясь только действительно важными и новыми положениями.
Поскольку выше даны достаточные пояснения относительно причин кризисных явлений в системе юстиции и стоящих перед нею проблем, предложения формулируются кратко, без повторения уже приводившихся обоснований.
1. Реформа законодательства
1) Источники права
Следуя отечественной традиции, мы признаем важнейшим, хотя и не единственным, источником права на территории РСФСР внутригосударственный закон в широком смысле этого понятия. При этом все вопросы, затрагивающие права граждан, должны быть урегулированы законом в узком смысле этого слова - то есть актом, принятым Верховным Советом РСФСР или Съездом народных депутатов РСФСР в надлежащем порядке. Бесспорна необходимость формального отграничения конституционных норм от всех прочих, в частности, путем сохранения порядка, при котором последние отменяются и вводятся квалифицированным большинством парламентариев.
Источниками права на территории РСФСР признаются также международные и межреспубликанские договоры, являющиеся правом страны независимо от их трансформации во внутригосударственные нормы.
2) Верховенство права
На территории РСФСР устанавливается высшая юридическая сила ее Конституции, которая должна быть приведена в соответствие с Союзным и Федеративным договорами, международными обязательствами СССР и РСФСР.
Предполагается, что Союзный и Федеративный договоры действуют непосредственно, что дает возможность применять их нормы при разрешении конкретных споров и принятии юридических актов.
Применительно к обычному законодательству действует примат международного права, в особенности его общепризнанных принципов (ius cogens).
Обычные законы СССР верховенствуют на территории РСФСР, когда они приняты по вопросам, переданным Российской Федерацией в исключительное ведение Союза, в других же случаях - поскольку они одобрены или инкорпорированы в законодательство РСФСР либо в установленный срок не опротестованы ею. Законы РСФСР, кроме случаев, когда они изданы с превышением полномочий, обладают на всей территории РСФСР высшей юридической силой по отношению к нормативным актам республик в составе РСФСР. Законодательные акты республик в составе РСФСР обладают верховенством на всей их территории по вопросам, отнесенным к исключительному ведению республик.
Существенно, что уровень прав и свобод, предусмотренный общесоюзными законами и законами Российской Федерации, не может быть снижен в законах республик, подписавших Союзный и Федеративный договоры.
3) Разграничение полномочий в области регулирования судоустройства и судопроизводства
Конституция РСФСР определяет основные принципы организации и функционирования судебной власти - единые для Российской Федерации и республик в ее составе. Их соблюдение обязательно при формировании судебной системы субъектов Федерации, но при этом формы их реализации оставляются на усмотрение самих республик. Например, необходимо обеспечить право каждого гражданина на обжалование состоявшегося по его делу решения. Республика в составе РСФСР может сохранить ныне существующую модель, когда одно звено судебной системы по некоторым делам выступало судом первой, а по другим - второй инстанции, может воспринять англосаксонскую модель отделения trial courts от courts of appeal (т.е. судов первой инстанции от апелляционных судов) либо, сохранив у себя лишь первую инстанцию, может добровольно передать функции проверки состоявшихся приговоров и решений федеральным окружным судам.
Естественно, Конституция РСФСР не затронет детально судебную систему республик. Субъекты Федерации будут уполномочены установить ее самостоятельно, но без права формировать чрезвычайные суды и суды ad hoc ("для данного случая", то есть специальные присутствия для конкретных лиц или дел).
В Законе РСФСР "О судоустройстве РСФСР" должны быть предусмотрены такие параметры судебной системы республик, которые могут обеспечить равное во всех республиках право граждан на судебную защиту, а также самостоятельность судебной власти субъектов Федерации. Федеральным законом устанавливаются: минимальное число звеньев судебной системы и минимально необходимые виды специализированных судов, требования, предъявляемые к кандидатам в судьи, порядок проверки их профессиональной пригодности и назначения на судейские должности, основания и порядок освобождения от должности, иные вопросы судейского статуса и гарантий независимости юстиции, единые минимальные нормы ресурсного обеспечения судебной деятельности. К исключительной компетенции Федерации должно быть отнесено также принятие основ процессуального законодательства, которые излагаются в виде отдельного документа или, что предпочтительнее, инкорпорируются в соответствующие кодексы РСФСР.
Следует особо подчеркнуть, что для процессуальных норм в значительно меньшей степени обоснованы различия и многовариантность, чем для правил судоустройства и материального права. Последние продиктованы во многом политическими соображениями и отчасти национальными традициями. Процесс же должен обеспечить, с одной стороны, высокие и равные гарантии прав граждан, а с другой - выразить общие для всех людей требования к методам ретроспективного познания событий прошлого применительно к преступлениям, сделкам и т.п. Единство судопроизводства обусловлено интересами демократии и предопределено гносеологическими закономерностями.
К федеральным основам процессуального законодательства во всяком случае должны быть отнесены вопросы общей его части: основные принципы, стороны, доказательственное право, меры процессуального принуждения, а также регламентация производства в суде присяжных.
Издаются Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы РСФСР, состоящие из обязательной для республик части ("основы") и факультативных положений. Субъектам Федерации могут быть предложены несколько вариантов подхода к процессуальному регулированию судебной деятельности:
- принять собственные УПК и ГПК, повторив и конкретизировав в них нормы федеральных основ процессуального законодательства;
- признать действие УПК РСФСР и ГПК РСФСР на территории республики в полном объеме;
- признать действие УПК РСФСР и ГПК РСФСР на территории республики с купюрами и дополнениями, не меняющими строение федеральных законов, нумерацию их статей.
Аналогичный подход может быть распространен и на уголовное законодательство. При этом из уважения к национальным, культурным и религиозным особенностям республик в составе РСФСР им следует делегировать также право уточнять санкции уголовно-правовых норм при сохранении в неизменности их диспозиций.
Уже сегодня, до разработки и принятия новых нормативных актов можно и нужно внести изменения и дополнения в устаревший Закон РСФСР "О судоустройстве РСФСР", а также в Уголовный кодекс РСФСР. Ряд деяний, считающихся преступными, должен быть декриминализирован немедленно (мелкое хищение государственного имущества, потребление наркотических средств без назначения врача, ненасильственный гомосексуализм и другие).
4) Судебный контроль за содержанием закона
Установление верховенства Конституции РСФСР над обычными законами, а последних - над прочими нормативными актами, определение правил подчиненности нормативных актов при избрании нормы, обладающей преимущественной силой и подлежащей применению, не означает еще установления верховенства права. В советской юриспруденции господствовало нормативистское определение права, стиравшее всякие различия между ним и государственным законом. Большевики небезосновательно считали декрет средством политики, оставляя за бортом его значение как выразителя общечеловеческих ценностей. Но право представляет собой нечто большее, чем закон.
Уважение к закону и неукоснительное следование ему не исключает необходимости создать в процессе судебной реформы механизмы, с одной стороны, предотвращающие возможность применения неправовых, тем более преступных, законов, а с другой - сдерживающие карающую силу санкций в конкретных нетипичных случаях. Законодатель должен примириться с тем, что его установления будут проверяться на справедливость на двух уровнях: абстрактном (в сфере законотворчества) и конкретном (в момент приложения нормы к фрагменту живой жизни).
Абстрактный контроль сконцентрируется преимущественно в Конституционном Суде РСФСР. Конкретный контроль является неотъемлемой чертой правосудия, осуществляемого не только Конституционным Судом РСФСР, но и общими судами. Конкретный контроль может быть стимулирован предусмотрительным законодателем, если он заранее создаст каналы для выражения судьями своей особой позиции в противовес позитивному праву путем введения суда присяжных, предоставления возможности назначить наказание ниже низшего предела санкции, расширения диспозитивности (под судебным контролем) и сфер судейского усмотрения, что позволит избежать конфликтов между законодательной и судебной властью.
5) Конституция РСФСР и судебная реформа
Нынешняя Конституция РСФСР устанавливает следующие основные принципы организации и деятельности судов: осуществление правосудия только судом и в точном соответствии с законом, независимость и выборность судей; коллегиальное, с участием в первой инстанции народных заседателей, рассмотрение дел в судах; гласность судебного разбирательства и осуществление судопроизводства на национальном языке; равенство сторон перед законом и судом; возможность ареста только с санкции прокурора или на основании судебного решения; право обвиняемого на защиту и право всех граждан на судебную защиту и обжалование в суд неправомерных действий должностных лиц; элементы презумпции невиновности.
В развитие этих демократических положений, для приведения российского законодательства в соответствие с международными договорами и стандартами в сфере прав человека, в том числе с Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года, ратифицированным Советским Союзом в 1973 году, а также в целях конституционного закрепления основ судебной реформы необходимо в Конституции РСФСР:
- провозгласить отделение судебной власти от законодательной и исполнительной;
- сформулировать норму о верховенстве суда в правоохранительной деятельности;
- определить, что действие и применение судами, другими государственными органами и должностными лицами международных и межреспубликанских договоров, законов и иных нормативных актов зависит от их конституционности; прямо запретить судам следовать неконституционным актам; предусмотреть обязанность принимать решения на основании международного договора или Конституции РСФСР, когда обнаруживается несоответствие им какого-либо правоположения;
- подтвердить признанную мировым сообществом прерогативу судебной власти защищать граждан от необоснованного ареста;
- установить судебные гарантии неприкосновенности жилища, охраны личной жизни, тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений;
- специально предусмотреть, как это предлагал Андрей Дмитриевич Сахаров, что государство гарантирует гражданам ограждение от любых форм насилия, в том числе от принудительной изоляции в психиатрических учреждениях, от применения насилия в процессе судопроизводства и во время отбывания наказания, помимо предусмотренных законом оснований и принудительных процедур;
- признать право гражданина на рассмотрение его дела судом присяжных, если ему грозит наказание в виде лишения свободы на срок свыше 1 года;
- запретить создание чрезвычайных судов и судов ad hoc; подчеркнуть, что никто не может быть изъят при рассмотрении в суде его дела из ведения своего законного судьи;
- предусмотреть основные правоограничения граждан и дополнительные полномочия органов власти, связанные с введением чрезвычайного положения;
- дать полную формулировку принципа презумпции невиновности;
- предоставить гражданину иммунитет от самоизобличения в правонарушении;
- очертить сферы ведения и основные полномочия Конституционного Суда РСФСР в соответствии с Законом РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" от 6 мая 1991 года;
- решить вопросы, касающиеся организации судебной системы, децентрализовав ее за счет формирования специализированных судов (ювенальных, административных и других) в дополнение к уже созданным арбитражным судам;
- описать систему федеральных судов.
В Конституции РСФСР должны быть упомянуты органические законы, определяющие организацию и деятельность основных правоохранительных органов, прежде всего судов.
2. Судебная власть
Классическая теория разделения властей Шарля Луи Монтескье не предполагала абсолютной суверенности судебной власти, как иногда ошибочно думают. Напротив, отводя ей роль противовеса власти исполнительной, философ подчеркивал ее подзаконный характер.
Современные представления о взаимоотношениях ветвей государственной власти более широки. Разворачивание системы правосудия в самостоятельную силу, играющую роль одного из мощных балансиров механизма сдержек и противовесов, ставится в повестку дня российской судебной реформы.
Говорить о судебной власти можно лишь на высоком уровне абстракции, свойственном теории государства и права. Законотворец и предержащие власти активно преобразуют этот мир, а жрец Фемиды всегда "не от мира сего". Правосудию в цивилизованных государствах создаются тепличные условия (высокий статус, независимость, помпезные здания и большие оклады); даже причудливые одежды его служителей и подчеркнуто консервативные ритуалы внешне отделяют юстицию от кипения политических страстей, ставят ее над нуждами "низкой жизни". Но самое характерное - это осуществление правосудия в особых формах. Судопроизводство ориентируется на обоснованность решений, на достижение результата по правилам.
Консерватизм и отстраненность судебной власти позволяют ей играть роль оракула в споре законодателя и правоприменителя, сглаживать теоретические увлечения и политическую нетерпеливость первого, противодействовать своекорыстию и "административному восторгу" второго.
Преимущества судебного порядка разрешения споров и устранения юридических неопределенностей традиционно видят в том, что он:
- детально разработан и имеет давнюю историю;
- демократично и разумно устроен;
- вверяется независимым и профессионально (не политически!) ориентированным беспристрастным личностям;
- находится под общественным контролем.
Для парламента суд оказывается блоком обратной связи, через который гражданскому обществу порой удается докричаться до государства. Систематическое неприменение судами неправовых законов, смягчение санкций, установленных за их нарушение, иные "тормозящие" действия суда указывают депутатам на их просчеты в законотворческой деятельности. Амбициозный законодатель, столкнувшись с противодействием здравомыслящих судей, начнет контрреформы, придавая администрации судебные функции и урезая возможности правосудия. Тоталитарным режимам вообще свойственно, получив сигнал обратной связи, отвечать на него "командой - убийцей" до тех пор, пока не воцарится молчание. Разумный законодатель поймет, что опираться можно лишь на то, что оказывает сопротивление.
Исключительно важно, однако, заранее предпринять меры, упреждающие возможное своеволие судебной власти. Есть основания полагать, что должно быть два жестких ограничителя:
- связанность правосудия волей законодателя, когда он стесняет государство в пользу общества или личности (так, нельзя давать суду полномочия ужесточать наказание против верхнего предела санкции уголовного закона, присуждать с лица возмещение большее, чем определено законом);
- недопустимость отступления от процессуальных норм, поскольку они отражают в концентрированном и превращенном виде опыт познания абсолютных истин.
Таким образом, судебная власть получает в правовом государстве возможность блокировать или затруднять действие неразумных законов, угрожать власти исполнительной ответственностью за несоблюдение воли представительных учреждений, защищать права граждан от тирании политиков и чиновников, быть для других ветвей власти блоком обратной связи.
3. Назначение суда и его место в системе
правоохранительных органов
В самом общем виде можно утверждать, что суд как средство разрешения споров о праве и устранения юридических неопределенностей обладает уникальной способностью применять закон адекватно каждому конкретному случаю. Благодаря судебному процессу закон применяется не механически, на манер клейма, а по правде и совести. Суд не только устанавливает, по и очеловечивает истину.
После того как парламент сказал свое слово и дал путевку в жизнь новому закону, президент или премьер-министр приступает к его исполнению, суд же проверяет каждый день право этого закона действовать в данном случае.
Итак, у суда два преимущества: объективность и способность воплощать потребности гражданского общества, а не только политическую волю, выраженную в законе.
Эти качества позволяют ему лидировать в системе правоохранительных органов, привнося в их деятельность не узковедомственный интерес и субъективизм, а общечеловеческие ценности. Поэтому суд должен занять центральное место в системе правоохранительных органов, осуществляя как прямой, так и косвенный контроль за несудебным (досудебным) производством.
В качестве форм прямого контроля необходимо законодательно закрепить:
- санкционирование следственных действий, связанных с возможностью ограничения конституционных прав и свобод граждан;
- последующую проверку законности и обоснованности таких действий и решений органов расследования;
- разрешение споров между органами, ведущими процесс, и рассмотрение жалоб граждан на органы уголовного преследования.
Одновременно суд должен быть освобожден от любых рудиментов функции уголовного преследования.
Косвенный контроль должен выражаться в том, что стандарты доказывания и решения дел в суде будут служить на ранних стадиях процесса как эталон, несоблюдение которого при направлении суду материалов сводило бы на нет шансы выиграть дело. Судебная практика не должна оставлять у следователей, органов дознания и прокуроров сомнений в том, что всякая небрежность, натяжка, фальсификация, отступление от закона обессмыслит их усилия. В частности, не только закон, но и судебная практика должны последовательно исходить из того, что не имеют доказательственной силы материалы, добытые противозаконным образом, в том числе до возбуждения уголовного дела. В результате окажется, что следственное действие не всегда воспроизводимо и допустимость не всякого доказательства может быть восстановлена. Это будет свидетельством значимости судебного контроля за подлинностью материалов предварительного расследования.
Таковы основные пути обеспечения верховенства суда в системе правоохранительных органов.
4. Статус судей и работников правоохранительных органов
Судебная реформа имеет в виду создание независимой и влиятельной судейской корпорации, гарантирование процессуальной самостоятельности работников юстиции и их достойного материально - бытового и социального обеспечения.
Краеугольным камнем преобразований будет несменяемость судей, распространяемая на всех судей, кроме мировых, для которых будет восстановлена выборность населением на пятилетний срок.
Прочие судьи будут назначаться Президентом РСФСР с учетом заключений соответствующих постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета РСФСР на срок до отставки в связи с достижением установленного возраста. Будет упразднен институт отзыва судей (кроме мировых).
Представление кандидатур судей на должности председателей судов и другие судебные должности, возбуждение дисциплинарного производства и постановка вопроса об освобождении судей от должности, как и об их перемещении, должны быть прерогативами судейской корпорации.
Предлагается также:
- освободить судей и работников правоохранительных органов от несвойственных им функций (проведение воспитательной работы, чтение лекций и т.п.);
- не включать судей в комитеты по борьбе с преступностью и иные подобные органы, включающие в свой состав сотрудников правоохранительных органов;
- запретить принадлежность судей к политическим организациям и движениям, активную политическую деятельность сотрудников правоохранительных органов, образование партийных организаций в прокуратурах, органах дознания, судах;
- предоставить судьям право налагать штрафы за неуважение к суду на месте совершения правонарушения - в зале суда - путем внесения соответствующей записи в протокол с последующим взысканием по правилам производства по делам об административных правонарушениях;
- обеспечить судей форменной одеждой (мантиями), усилить торжественность ритуала судопроизводства (приведение свидетелей к присяге, форменная одежда сторон и т.п.);
- присваивать квалификационные классы судьям независимо от усмотрения властей, исходя из объективных и простых показателей: стажа работы и должности судьи;
- создавать в судах комнаты отдыха, восстановления сил и психологической разгрузки персонала;
- перейти к предоставлению судьям и работникам правоохранительных органов жилой площади за счет централизованных фондов, вселять судей с членами их семей в специально оборудованные квартиры, находящиеся на балансе Министерства юстиции РСФСР, признать право судей на дополнительную жилую площадь в виде отдельной комнаты для устройства кабинета;
- предоставлять судьям, следователям и прокурорам ежегодный отпуск увеличенной (до 45 рабочих дней) продолжительности, обеспечивать один раз в год их бесплатный проезд к месту отдыха;
- выплачивать работникам правоохранительных органов за счет средств социального страхования кратное размеру их оклада возмещение при полной или частичной утрате трудоспособности в связи с трудовой деятельностью, материальное возмещение членам семьи при гибели этих работников;
- признать право работников правоохранительных органов на отставку с получением после 10 - 20 лет работы на соответствующих должностях пожизненного содержания, пропорционального количеству отработанного времени.
Пользоваться льготами по социальному страхованию и получать денежную компенсацию из средств республиканского бюджета РСФСР за присутствие в суде должны также непрофессиональные судьи, которыми комплектуется скамья присяжных. Что касается института народных заседателей, то он в достаточной мере продемонстрировал свою несостоятельность, чтобы возвращаться к его критике.
Присяжным вправе быть любой гражданин РСФСР обладающий правом голоса и постоянно проживающий на территории данного судебного округа. Присяжными заседателями не могут быть:
- лица, не владеющие языком судопроизводства;
- лица, страдающие физическими или психическими недостатками, препятствующими им правильно воспринимать происходящее в суде;
- лица, привлеченные к уголовной ответственности, отбывающие наказание или имеющие судимость;
- должностные лица правоохранительных органов, некоторые категории государственных служащих (фининспекторы и т.п.);
- священнослужители и монашествующие.
За основу списка присяжных принимается список избирателей, постоянно проживающих на территории данного судебного округа. Кандидаты в присяжные на определенный период времени (до одного года) отбираются путем жеребьевки или методом случайных чисел. Скамья присяжных для данного процесса формируется жеребьевкой, а затем - с учетом самоотводов, неограниченного числа мотивированных и некоторого количества немотивированных отводов кандидатов в присяжные - сторонами.
5. Судебная система
1) Общий абрис системы судов на территории РСФСР
В ходе реформы судебной системы необходимо реализовать ряд общих идей, имеющих принципиальное значение:
- учесть национально-государственное устройство РСФСР;
- принять во внимание потребность в специализации судебной деятельности;
- максимально приблизить суд к населению, чтобы облегчить доступ граждан к правосудию;
- исключить возможность произвольного изменения подсудности, четко определив компетенцию различных звеньев судебной системы;
- обеспечить построением судебной системы и внутренней организационной структурой судов расширение форм участия народа в осуществлении правосудия и право каждого гражданина на рассмотрение его дела судом присяжных, если в связи с предъявленным обвинением ему грозит наказание в виде лишения свободы сроком свыше одного года;
- гарантировать по каждому делу возможность обжалования и проверки судебных решений;
- при использовании простых процессуальных форм в низших звеньях судебной системы обеспечить благоприятный баланс гарантий для граждан в ходе дальнейшего движения дела, в частности, путем предоставления лицу по его жалобе права на полный пересмотр дела в вышестоящем суде.
Важнейшим результатом судебной реформы в РСФСР будет отказ от единства ее судебной системы.
На территории Российской Федерации будут одновременно действовать Конституционный Суд РСФСР, органы конституционного контроля республик в ее составе, общие суды, возглавляемые Верховным Судом РСФСР, арбитражные суды во главе с Высшим Арбитражным Судом РСФСР, другие специализированные суды. Предполагается, хотя и в ограниченных пределах, признание юрисдикции союзных судов на территории России.
Взамен единой унитарной системы юстиции возникнут две судебные системы: федеральная и республиканская, что присуще подлинно федеративному государству.
Поскольку наряду с республиками в составе РСФСР будут существовать федеральные территории, такое размежевание не может не отразиться на судебной организации. Создание системы федеральных судов целесообразно также и потому, что в отношениях между республиками возможны коллизии, связанные с осуществлением судебной юрисдикции (споры о подсудности и месте рассмотрения дела, непризнание решений судов другой республики, противоречивость судебных актов разных республик, ущемление прав и интересов одной республики приговором или решением, постановленными в другой республике); может иметь место нарушение республиканскими судами федеральных законов; исключительно важно с помощью федеральных судов поддерживать единство экономического и правового пространства, равные стандарты судебной защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц.
Компетенция федеральных судов может и должна точно определяться соглашениями между республиками в составе РСФСР и самой Российской Федерацией - Федеративным договором. Преобладающим критерием установления подсудности целесообразно считать место совершения преступления, заключения или исполнения сделки, расположения недвижимого имущества (территориальная подсудность). Сохраняется предметная подсудность - в зависимости от характера дела, размеров исковых требований или санкций. Некоторое значение стоит придать и персональной подсудности отдельных федеральных и республиканских должностных лиц.
Федеральная и республиканская судебные системы как ветви единой судебной власти должны быть замкнуты на Верховный Суд РСФСР.
Что касается отношений с судебными органами Союза ССР, то следует исходить из верховенства судебной власти РСФСР на ее территории. Федеральные и республиканские суды России не поднадзорны судебным местам СССР.
Критерием разграничения подсудности между СССР и РСФСР не должен выступать уровень закона, который был нарушен. Российские судьи встанут на защиту надлежащей нормы и применят ее в зависимости от разграничения предметов ведения, установленного Союзным договором. При заключении Союзного договора суверенным государствам следует договориться, каким судам они поручают рассмотрение споров между собой.
На территории РСФСР, в частности, возможно создание таких союзных судов, как военные трибуналы, поскольку в их деятельности сочетаются родовой и персональный критерии подсудности. Военнослужащий, совершивший общеуголовное преступление на территории России, должен быть судим по ее законам и ее судом. Военный трибунал примет к своему производству уголовное дело лишь в том случае, когда речь идет о воинском преступлении, осуществленном при участии солдата или офицера Вооруженных Сил СССР.
Указанные принципы соотношения юрисдикции союзных судов и органов правосудия РСФСР должны быть закреплены в Союзном договоре.
2) Федеральные и республиканские суды
Как уже говорилось выше, на территории РСФСР будут действовать две ветви судебной системы, замкнутые на Верховный Суд РСФСР - федеральная и республиканская.
Республиканская судебная система окажется связанной с Верховным Судом РСФСР не непосредственно, а через федеральные окружные суды, юрисдикция которых распространяется на территорию соответствующей республики.
Федеральная судебная система, таким образом, оказывается четырехзвенной, а республики в составе РСФСР "курируются" двумя ее звеньями.
Принципиально несовпадение судебных округов с административно-территориальным и национально-государственным делением РСФСР, хотя федеральные судебные округа и охватят всю российскую территорию. Не исключена ситуация, когда один федеральный судебный округ включит в себя и федеральные территории, и какую-либо из республик в составе РСФСР.
Республикам в составе РСФСР предоставляется возможность с учетом основных принципов судоустройства и межреспубликанских соглашений учредить наиболее удобную для них систему судов или признать на своей территории юрисдикцию федеральной юстиции.
Функционирование звеньев судебной системы требует ввести критерий разграничения подведомственности дел. Признавая неоднородность уголовно-правовых и гражданско-правовых дел, следует наряду с материально-правовыми классификациями (преступление особо тяжкое, тяжкое, менее тяжкое, уголовный проступок) и отталкиваясь от них ввести процессуальные классификации, позволяющие верно определить надлежащее звено судебной системы и судебный состав, уполномоченный слушать дело. В Великобритании, например, правонарушения делятся на arrestable and non arrestable (т.е. влекущие и не влекущие предварительного заключения), а также, что для нас более интересно, на tried summarily or on the indictment (т.е. преследуемые в суммарном порядке или по обвинительному акту). Существует также группа дел, допускающих оба порядка производства (hybrid offences).
Главным критерием для разграничения компетенции первой инстанции будет служить процессуальный порядок разрешения дела. Предполагается отнести к компетенции:
единоличных судей - дела об административных правонарушениях и уголовных проступках, влекущих за собой наказание, не связанное с лишением свободы или не свыше одного года лишения свободы, а также основную массу гражданских дел;
коллегии из трех профессиональных судей - дела о преступлениях, влекущих за собой наказание в виде лишения свободы на срок свыше одного года, но не более десяти лет, если обвиняемый не потребовал разбирательства с участием присяжных заседателей; дела о преступлениях, влекущих за собой наказание в виде лишения свободы на срок свыше десяти лет, если обвиняемый отказался предстать перед судом присяжных; гражданские дела, которые могут разбираться с участием присяжных заседателей, в случаях, когда от слушания в суде присяжных отказались истец и ответчик;
суда присяжных - дела о преступлениях, влекущих за собой наказание в виде лишения свободы на срок свыше одного года, если они не оказались в ведении профессиональных судей, а также все дела о преступлениях, за которые обвиняемому грозит применение смертной казни; уголовные дела, отнесенные к его исключительному ведению; гражданские дела, если они не оказались в ведении профессиональных судей.
Структуры первой инстанции необходимо специализировать. К судебным коллегиям по уголовным и гражданским делам прибавятся судебные коллегии по семейным делам, по трудовым делам, по делам несовершеннолетних, которые впоследствии могут развиться в обособленные виды судебной юрисдикции.
Структуры кассационно-апелляционных инстанций будут образованы в федеральных районных, федеральных окружных судах и Верховном Суде РСФСР. Они будут рассматривать кассационные и апелляционные жалобы и протесты на судебные приговоры и решения, не вступившие в силу, действуя при этом в двух разных порядках и, следовательно, обладая различными полномочиями. В общих чертах можно констатировать, что апелляционное производство предполагает повторное слушание дела в полном объеме на основе нового непосредственного исследования доказательств, а целью слушания в кассационном порядке является проверка законности решений лишь по материалам дела. В обоих случаях предполагается доверить пересмотр состоявшихся решений коллегиям из трех профессиональных судей. Структуры кассационно-апелляционных инстанций могут специализироваться по видам пересмотра дел.
Краткая характеристика отдельных звеньев федеральной судебной системы такова.
Мировые суды - это всегда суды первой инстанции, действующие в составе единоличного судьи. Специфика института мировых судей состоит в том, что они будут подразделяться на участковых (территориальных) и специализированных (следственных, пенитенциарных и других). Если первые в основном станут разрешать уголовные и гражданские дела, а также дела об административных правонарушениях, то вторые возьмут на себя контрольные функции там, где под угрозу ставятся свободы и права человека. Предполагается активное перемещение специализированных мировых судей в течение срока их полномочий на различные участки работы в пределах соответствующего судебного округа. Участковые судьи, получившие мандат от избирателей, будут действовать в пределах своего участка.
Подлежит изучению вопрос о введении института почетных (неоплачиваемых) мировых судей из числа лиц, имеющих высшее юридическое образование и не связанных ни с адвокатской практикой, ни с отечественным "истеблишментом" (преподаватели вузов, бывшие сотрудники правоохранительных органов, научные сотрудники). Почетные мировые судьи могли бы привлекаться к работе временно, специальным распоряжением начальника отдела (управления) юстиции, разрешать по просьбе "мира" мелкие конфликты, склоняя стороны к соглашению.
Федеральные районные суды - это в основном суды первой инстанции, действующие по отнесенным к их ведению делам в составе единоличного судьи, трех профессиональных судей или суда присяжных. Им предстоит рассматривать наибольшее количество гражданских дел (кроме отнесенных к юрисдикции мировых судей и изымаемых по причине особой значимости федеральными окружными судами) и уголовные дела, связанные с применением лишения свободы на срок более одного года, но не свыше десяти лет. К компетенции федеральных районных судов следует отнести также рассмотрение в апелляционном порядке жалоб и протестов на решения мировых судей.
Федеральные окружные суды - это суды первой инстанции, действующие по отнесенным к их ведению делам, а также апелляционные суды для пересмотра решений районных судов. Их полномочия по рассмотрению в качестве судов первой инстанции дел и споров, возникших на территории республики в составе РСФСР, определяются межреспубликанскими соглашениями и Федеративным договором. Федеральным окружным судам всегда принадлежит право кассационного разбирательства приговоров и решений, постановленных судами республик в составе РСФСР. Федеральный окружной суд подразделяется на специализированные судебные коллегии (первая инстанция для рассмотрения ряда гражданских и уголовных дел), кассационную и апелляционную коллегии (суд второй инстанции). Не исключается возможность создания территориальных коллегий федеральных окружных судов.
Верховный Суд РСФСР - это высший судебный орган в системе общих судов. Акты Верховного Суда РСФСР окончательны и дальнейшему обжалованию (опротестованию) не подлежат. Планируется максимально ограничить его функции в качестве суда первой инстанции, оставив за ним исключительно рассмотрение дел о преступлениях высших должностных лиц, совершенных ими в связи с их служебной деятельностью. Верховный Суд РСФСР будет также действовать как кассационная и надзорная инстанция, сохранит право давать разъяснения по вопросам применения законодательства. Верховный Суд РСФСР будет подразделяться на специализированные коллегии (сенаты); все его судьи входят в состав Пленума Верховного Суда РСФСР. Судебных функций пленум не имеет.
Основные черты федеральной судебной системы отражены в следующей таблице:
ФЕДЕРАЛЬНАЯ СУДЕБНАЯ СИСТЕМА
┌───────────┬────────────────┬───────────────────────────────────┐ │ Звено │ Судебный │ Компетенция │ │ судебной │ состав │ │ │ системы │ │ │ ├───────────┼────────────────┼───────────────────────────────────┤ │Мировой │1 судья │1) рассмотрение материалов об адми-│ │суд │ │ нистративных правонарушениях │ │ │ │2) рассмотрение дел об уголовных│ │ │ │ проступках, дел частного обвине-│ │ │ │ ния │ │ │ │3) рассмотрение вопросов, связанных│ │ │ │ с исполнением приговора │ │ │ │4) рассмотрение малозначительных│ │ │ │ гражданских дел │ │ │ │5) судебный контроль за следствием │ │ │ │ │ │Федеральный│1) 1 профессио-│1) рассмотрение уголовных дел о│ │районный │ нальный судья│ преступлениях, влекущих наказа-│ │суд │ │ ние в виде лишения свободы на│ │ │ │ срок не свыше одного года │ │ │ │2) рассмотрение гражданских дел, не│ │ │ │ подведомственных суду присяжных │ │ │ │3) рассмотрение с согласия истца и│ │ │ │ ответчика гражданских дел, под-│ │ │ │ ведомственных суду присяжных │ │ │ │ │ │ │2) 1 профессио-│1) рассмотрение по требованию обви-│ │ │ нальный судья│ няемого уголовных дел о преступ-│ │ │ и коллегия│ лениях, влекущих за собой нака-│ │ │ присяжных в│ зание в виде лишения свободы на│ │ │ составе │ срок свыше одного года, но не│ │ │ 12 человек │ более десяти лет │ │ │ │2) рассмотрение гражданских дел,│ │ │ │ подведомственных суду присяжных,│ │ │ │ при отсутствии согласия истца и│ │ │ │ ответчика на единоличное разби-│ │ │ │ рательство │ │ │ │ │ │ │3) 3 профессио-│1) рассмотрение дел о преступлени-│ │ │ нальных судьи│ ях, влекущих за собой наказание│ │ │ │ в виде лишения свободы на срок│ │ │ │ свыше одного года, но не более│ │ │ │ десяти лет, если обвиняемый не│ │ │ │ требует суда присяжных │ │ │ │2) вторая инстанция для мировых су-│ │ │ │ дов (жалобы и протесты на реше-│ │ │ │ ния и приговоры мировых судей│ │ │ │ слушаются в апелляционном поряд-│ │ │ │ ке) │ │ │ │ │ │Федеральный│1) 3 профессио-│1) рассмотрение по первой инстанции│ │окружной │ нальных судьи│ уголовных и гражданских дел, не│ │суд │ │ подведомственных нижестоящим су-│ │ │ │ дам, когда эти дела рассматрива-│ │ │ │ ются без участия присяжных засе-│ │ │ │ дателей │ │ │ │2) вторая инстанция для нижестоящих│ │ │ │ судов, в том числе, по установ-│ │ │ │ ленным основаниям, для высших│ │ │ │ судов субъектов Федерации (жало-│ │ │ │ бы и протесты на решения едино-│ │ │ │ личных судей слушаются в апелля-│ │ │ │ ционном, на решения судов при-│ │ │ │ сяжных и коллегий профессиональ-│ │ │ │ ных судей - в кассационном по-│ │ │ │ рядке) │ │ │ │ │ │ │ │3) надзорная инстанция в отношении│ │ │ │ вступивших в законную силу при-│ │ │ │ говоров и решений нижестоящих│ │ │ │ судов │ │ │ │ │ │ │2) 3 профессио-│1) рассмотрение уголовных и граж-│ │ │ нальных судьи│ данских дел, подсудных федераль-│ │ │ и коллегия│ ному окружному суду, если они│ │ │ присяжных в│ отнесены к исключительному веде-│ │ │ составе │ нию суда присяжных │ │ │ 12 человек │2) рассмотрение уголовных и граж-│ │ │ │ данских дел, подлежащих рассмот-│ │ │ │ рению с участием присяжных засе-│ │ │ │ дателей в федеральном окружном│ │ │ │ суде, если стороны не предпочли│ │ │ │ разбирательства дела коллегией в│ │ │ │ составе 3 судей │ │ │ │ │ │Верховный │1) 3 профессио-│ Первая инстанция для рассмотре-│ │Суд │ нальных судьи│ ния дел о преступлениях высших│ │РСФСР │ и коллегия│ должностных лиц, совершенных ими│ │ │ присяжных за-│ в связи с их служебной деятель-│ │ │ седателей в│ ностью │ │ │ составе │ │ │ │ 12 человек │ │ │ │ │ │ │ │2) 3 - 5 профес-│ Вторая инстанция для федеральных│ │ │ сиональных │ окружных судов, действующая в│ │ │ судей │ кассационном порядке, а также│ │ │ │ надзорная инстанция (в отношении│ │ │ │ приговоров и решений, вступивших│ │ │ │ в законную силу) │ └───────────┴────────────────┴───────────────────────────────────┘3) Специализированные суды
Наряду с Конституционным Судом РСФСР и общими судами представляется целесообразным создать специализированные суды, а предварительно - специализированные судебные коллегии в федеральных и республиканских общих судах. Критериями необходимости и возможности учреждения специализированного суда являются: специфика предмета правового регулирования и его целей, не позволяющая без их существенных искажений действовать в прежних формах. Формальным критерием уместности специализированного суда служит уже предусмотренный законодательством особый порядок производства: отдельная глава в процессуальном кодексе, неинкорпорированное положение или закон.
Так, например, административная юстиция может вырасти из Закона СССР от 2 ноября 1989 года "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан". Предпосылки выделения из общего порядка судопроизводства по делам несовершеннолетних легко усмотреть в разделе седьмом УПК РСФСР.
Типичным примером специализированных судов являются арбитражные суды.
Государственные арбитражи (не говоря о ведомственных) всегда были административными органами, рассматривавшими споры между "батраками одного хозяина", а именно предприятиями и объединениями единственного собственника, владевшего средствами производства, - социалистического государства. Функция разрешения хозяйственных споров сочеталась в деятельности арбитражей с контрольной и нормотворческой функциями. Ежегодно госарбитражи СССР рассматривали до 800000 дел. Государственный арбитраж РСФСР заслушал в 1990 году 358191 хозяйственное дело, в первом полугодии 1991 года - 190220 споров. С выходом на арену новых собственников (кооперативы, совместные предприятия, малые предприятия, фермеры, предприниматели) подсудность дел с их участием учреждениям другого, часто враждебного, собственника, обязанного защищать его интересы, оборачивалась дискриминацией негосударственных структур.
Объективная обусловленность преобразования государственных арбитражей в органы правосудия и их параллельного функционирования с общей судебной системой диктуется следующими обстоятельствами:
- неприменимостью прежнего, судоподобного, но административного по своей природе, порядка к делам с участием других, помимо государства, собственников;
- сохранением до и после приватизации на протяжении длительного периода мощного государственного сектора экономики с его особыми рычагами управления - планом, госзаказом, дотациями;
- упрощенной процедурой производства, более удобной для нужд хозяйственного оборота;
- наличием сложившейся системы госарбитражей для рассмотрения все более возрастающей массы экономических споров, которую неспособна "переварить" нынешняя судебная система;
- специализацией арбитражных кадров на спорах экономического характера, знанием ими всего комплекса сложных хозяйственных связей и тех трудностей, которые накопились в управлении экономикой;
- созданием Высшего Арбитражного Суда СССР, сопровождавшимся отменой общесоюзных нормативных актов, являвшихся единственным источником регламентации устройства и деятельности госарбитражей.
По-видимому, целесообразно создание ювенальных судов, а также учреждений административной юстиции. Последнее поможет разгрузить Конституционный Суд РСФСР от допустимой в установленных случаях работы с жалобами на неправомерные деяния и решения должностных лиц, поскольку в странах, имеющих административные суды, проверка конституционности таких актов передается в их компетенцию.
6. Прокуратура
Институт прокурорского надзора имеет давнюю историю. Как известно, Петр I учредил должность фискала, а Екатерина II заменила фискалов прокурорами. Как те, так и другие выполняли функцию "ока государева", то есть ревностно следили за соблюдением государственных интересов при собирании налогов и податей, за благочинностью должностных лиц и доносили о замеченных нарушениях. Во власти фискалов и прокуроров находилась полиция.
Судебная реформы 1864 года существенно изменила институт прокуратуры, оставив за прокурорами лишь функцию поддержания государственного обвинения в суде. Прокуроры состояли при судах. Судебные следователи прокурорам не подчинялись. "Прокуроры и их товарищи, - гласила статья 278 Устава уголовного судопроизводства, - предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих следствий". Законные требования прокуратуры подлежали исполнению, но существовал, выражаясь современным языком, институт обжалования указаний прокурора в суд. Полиция, правда, была поднадзорна прокурорам, и "по производству дознания о преступных деяниях" полицейские чины состояли "в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей". Реально прокуроры всячески уклонялись от участия в полицейских дознаниях, хозяевами которых формально считались.
Этот разумный порядок был ликвидирован в 1917 году Октябрьской революцией. Около пяти лет страна обходилась без прокуроров. В 1922 году прокуратура была восстановлена, но прокуроры, кроме поддержания обвинения перед судом, стали надзирать за законностью актов (действий и решений) должностных лиц, ведомств, следственных органов, а затем и судов. Усиление роли прокурорской власти в правоохранительной системе сопровождалось унижением ее перед органами "тайной полиции" и совершенным умалением перед лицом директивных органов.
Если В.И. Ленин оставлял за прокурором единственное право - обратиться в суд, то в дальнейшем о суде забыли и прокурор стал непосредственно обращаться к государственным и общественным органам и должностным лицам с протестами. Еще совсем недавно прокуроры получили дополнительные полномочия. Всякий протест в порядке общего надзора стал приостанавливать исполнение опротестованного решения. Прокурорское предписание обязывало должностных лиц немедленно устранить явное отступление от нормы, после чего им разрешалось жаловаться... вышестоящему прокурору. Эти права, как утверждали в 1985 году пресса и прокурорские издания, помогли очередной уборочной кампании. В 1990 году прокурорский надзор был распространен (в соответствии с измененной Конституцией СССР) на Советы народных депутатов, политические партии и массовые движения.
Общий надзор прокуратуры служит державным орудием принуждения в условиях отсутствия материальной заинтересованности производителя и неразвитости гражданского общества. Говорят, что при феодализме били дубьем, а при капитализме - рублем. Наше время дало пример внеэкономического принуждения прокурорским протестом. Угроза "положишь партбилет" усиливалась страхом перед послушной рулю машиной следствия и суда.
Разумеется, прокурорский надзор не мог охватить и тысячной доли ведомственных и правоприменительных актов, изданных с нарушением закона. Постепенное отмирание общенадзорной функции прокуратуры не может повлиять на состояние законности в стране, если переход к рынку обеспечит внутренние естественные стимулы соблюдения законов. Прокурорский надзор может оказаться целесообразным там, где отступление от закона продиктовано политическими соображениями и зависит не от объективных экономических или социальных закономерностей, а от субъективной позиции местного депутатского корпуса, воли "удельных" руководителей.
Следует покончить с так называемой наступательностью общего надзора, когда нет законных поводов для вмешательства прокурорской власти, но привлекаются ее силы и средства. Должны отойти в область предания плановые общенадзорные проверки, отнимающие много сил и времени, проводимые наудачу и заставляющие впоследствии вымучивать акты прокурорского реагирования: протесты, представления, предостережения.
Параллельно с реформой суда и усилением его роли в правоохранительной системе предлагается, отказавшись от эпитета "высший" по отношению к прокурорскому надзору, провести следующие преобразования отрасли общего надзора:
- запретить производство прокурорских проверок, если не поступило сигнала о правонарушениях и вне рамок вопросов, затронутых в жалобе, заявлении или сообщении, кроме случаев, когда требуется защита безгласного интереса (несовершеннолетние, престарелые, недееспособные, находящиеся в материальной или служебной зависимости), а также в некоторых особо указанных ситуациях защиты неперсонифицированного общественного интереса (правильный ход выборов, референдума и т.п.);
- признать основаниями к вмешательству прокурора: предположение о преступном характере нарушения; невозможность прибегнуть к обычным способам обжалования, в том числе из-за неподведомственности спора суду или зависимости лица от правонарушителя; особую общественную значимость вопроса; нарушение закрепленного в Конституции РСФСР, Союзном договоре или Федеративном договоре верховенства нормативных актов СССР, РСФСР, республик в составе РСФСР, примата международного права;
- установить, что вмешательство прокурора должно преимущественно выражаться в предупреждении о возможном обращении его в суд за защитой нарушенного права, если нарушение не будет устранено добровольно;
- ликвидировать предостережения о недопустимости нарушения закона и обязательные предписания как формы прокурорского реагирования;
- отменить приостанавливающую силу протеста: он должен играть роль предупреждения о возможном обращении в суд, и лишь в случаях, когда такой порядок невозможен, за ним целесообразно сохранить большее значение;
- сузить права прокуроров по вызовам граждан и должностных лиц для дачи объяснений, а также возможности прокурорского вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий разных организационно-правовых форм собственности; сотрудничество лиц с прокуратурой следует поставить в зависимость (пусть и неполную) от волеизъявления субъекта, кроме случаев, когда речь идет о поиске доказательств преступления или подготовке материалов для возбуждения дела в суде.
Как указывалось выше, соединение в лице прокурора функций расследования преступлений и надзора за ним противоречит требованиям системного подхода, вызывает опасные перекосы в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Нельзя, однако, не признать, что быстрая коренная ломка сложившихся отношений и привычных связей является не самым лучшим выходом из положения. Поэтому концептуально важно, с одной стороны, признать уголовное преследование доминирующей функцией прокуратуры, а с другой - частично перераспределить груз ее надзорных полномочий в пользу судебного контроля и самостоятельности следователя. Прокурора хотелось бы видеть объективным органом обвинительной власти на стадии предварительного расследования.
За прокурором сохранятся функция процессуального руководства расследованием и соответственно следующие полномочия:
- возбудив уголовное дело, передавать его следователю для производства предварительного следствия;
- знакомиться с материалами дознания и уголовным делом, находящимся в производстве следователя, со всеми имеющимися протоколами и иными процессуальными актами;
- давать указания органу дознания и следователю о направлении расследования, выяснении определенных обстоятельств, дополнении расследования;
- присутствовать при производстве следственных действий;
- по узкой, строго определенной категории уголовных дел (уголовное преследование следователей и прокуроров, других сотрудников правоохранительных органов) принимать на себя расследование в полном объеме, выполняя при этом все обязанности и пользуясь всеми правами следователя;
- обосновывать перед судом необходимость производства следственных действий, требующих судебной санкции;
- испрашивать согласие суда на передачу дела другому следователю или другому органу предварительного следствия (территориальному, специализированному);
- заслушивать обвиняемого перед составлением обвинительного акта;
- составлять обвинительный акт, равносильный документу о предании обвиняемого суду.
Если говорить о прокурорском надзоре за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, порою ошибочно называемом "судебным надзором", то следует признать, что действующее законодательство страдает существенными противоречиями, определяя характер взаимоотношений суда и прокурора. Закон СССР "О Прокуратуре СССР" установил, что прокуроры надзирают за законностью не только судебных актов, но и процессуальной деятельности, предшествующей их вынесению (статьи 3 и 31 Закона). Это давало повод утверждать, что прокурор в судебном разбирательстве надзирает за ведущим процесс судом. Между тем наблюдение за судом со стороны "полуадминистративного учреждения, каким является прокуратура", как подчеркивал крупнейший дореволюционный исследователь института прокурорского надзора Н.В. Муравьев, противоречит независимости суда и приводит к давлению на юстицию.
Положение усугублялось тем, что прокурор сохранял надзорные полномочия, выступая стороной в гражданском процессе, обратившись с заявлением, содержащим материально-правовое требование к ответчику, и будучи государственным обвинителем в уголовном процессе. Единый в двух лицах прокурор, разумеется, часто скатывается к обвинению любой ценой, к отстаиванию своих интересов как стороны, используя для этого полномочия блюстителя законности, которых лишена другая сторона. Так, прокурор дает заключения по ходатайствам защитников, потерпевших, истцов, ответчиков, по любым возникающим в суде вопросам, включая назначение экспертизы.
Между тем суд совершенно не нуждается в процессуальном надзирателе, поскольку способен лучше, беспристрастнее и точнее, чем кто бы то ни было, соблюсти все правила судопроизводства. В статье 16 Основ законодательства о судоустройстве уже отсутствует термин "надзор" и говорится просто об "участии" прокурора в деле.
В состязательном процессе прокурор должен участвовать как равноправная сторона; его право на принесение заявлений в суд в порядок гражданского судопроизводства и на участие в заседании следует ограничить задачами и случаями защиты безгласного или неперсонифицированного общественного интереса. В уголовном деле прокурор представляет государственное обвинение и отвечает за его обоснованность.
К сожалению, на нынешнем этапе обвинительная власть оказывается слабо представленной в процессах. Достаточно сказать, что в период с января 1990 по июнь 1991 года государственное обвинение поддерживалось прокурорами всего лишь по 40,3% дел.
Прокурорский надзор, осуществляемый в местах лишения или ограничения свободы, предлагается дополнить судебным контролем. Специальный пенитенциарный судья в ранге мирового судьи мог бы осуществлять в упрощенных формах рассмотрение жалоб и требований заключенных, представлений прокурора и администрации мест лишения или ограничения свободы.
Структурная перестройка органов прокуратуры в соответствии с этими принципиальными подходами и изложенными конкретными соображениями может быть осуществлена на основе Закона "О прокуратуре РСФСР".
7. Организация следственного аппарата
В настоящее время следственный аппарат рассредоточен по трем ведомствам: прокуратуры, МВД и КГБ. Более 90% уголовных дел, направленных в 1990 году и в первой половине 1991 года в суды, расследовалось органами внутренних дел, 9,1% - следователями прокуратуры, с явной недогрузкой работает следственный аппарат КГБ, которому в последнее время стали поручать общеуголовные дела (бандитизм, вымогательство, крупные экономические аферы, организованные преступления).
Разные структурные формы организации следствия, по мнению ряда ученых и практиков, не обеспечивают единства ни в организации следственной деятельности, ни в руководстве ею, ни в ее ресурсном (материально-техническом и кадровом) обеспечении. Между тем речь идет о единой по своим целям и содержанию (т.е. функциям и методам) деятельности. Распределение функций по расследованию между различными органами следствия не связано со спецификой этой деятельности, не отвечает принципам разделения труда, нередко меняется законодателем путем произвольной корректировки правил подследственности, может быть изменено для отдельных дел и по решению прокурора.
Это не обеспечивает равенства граждан, попадающих в сферу деятельности органов расследования. Несмотря на единство процессуального регламента, создаются объективно разные условия для взаимоотношений прокуратуры и расследования. Следователь в погонах МВД интенсивнее общается с собственным прямым начальником, нежели с советником юстиции - прокурором, а, мягко выражаясь, значительная независимость следственного аппарата КГБ от прокурорского надзора еще свежа в памяти общественности.
Идея сосредоточения следствия в одном органе имеет многочисленных приверженцев и, что называется, овладела массами. Где же следует сосредоточить следственные подразделения, в том числе специализированные?
Концентрация следствия в руках Министерства внутренних дел РСФСР чревата опасным сращиванием функций дознания, предварительного следствия и оперативно-розыскной работы.
Включение следственного аппарата в систему Министерства юстиции привело бы к возникновению служебно-административной зависимости между следователями и судебным персоналом, находящимся в ведении этого министерства.
При подчинении Правительству или структурам президентской власти РСФСР следственный аппарат оказался бы в одном ряду с многочисленными министерствами и ведомствами, под контролем их руководителей, не всегда заинтересованных в обнажении ситуации в своей "епархии".
Выход из создавшейся ситуации, по заключению ряда теоретиков и практиков, - это создание единого следственного аппарата, организационно отделенного как от прокуратуры, так и от МВД и КГБ. Оперативно-розыскная деятельность как административная по своему характеру сохранялась бы за органами внутренних дел, в частности и по делам о государственных преступлениях.
Видимо, у прокуратуры должны остаться полномочия по ведению, но в ограниченных и строго определенных случаях (дела против сотрудников правоохранительных органов), предварительного расследования, что позволит обвинительной власти выступать в качестве резервной (дублирующей) системы, когда объективность прочих структур вызывает обоснованные сомнения.
Прежде чем окончательно остановиться на таком решении, следует учесть, что зарубежная практика знает и принципиально иной подход: децентрализацию следственных подразделений. Так, в США, где расследование производит полиция, наряду с независимыми друг от друга федеральными органами полиции, принадлежащими министерствам юстиции, финансов, почтовому, труда, здравоохранения, сельского хозяйства, торговли, внутренних дел, армии, флота, военно-воздушных сил, государственного департамента, функционируют подчиняющиеся местным органам власти полицейские службы поселков, городов, округов, штатов. Нужно иметь в виду, однако, что англосаксонскому праву присущ отличный от бытующего у нас подход к определению сферы уголовно-процессуального регулирования. Обобщенно говоря законодательство Великобритании и Нового Света считает процессом лишь то, что происходит before the judge, то есть перед судьей, включая процедуру предварительного слушания (preliminary hearing).
Полицентризм, наличие относительно независимых дублирующих друг друга подсистем, усиливает надежность системы, хотя и значительно увеличивает расходы на ее функционирование.
Учитывая, однако, наши государственно-правовые традиции, а также крайнюю стесненность в материальных, финансовых и кадровых ресурсах, следует, видимо, ориентироваться на моноцентризм и иерархическое построение аппарата предварительного следствия в РСФСР. Распределение полномочий между республиканскими и союзными органами расследования - предмет Союзного договора или иного соглашения между суверенными государствами.
Таким образом, идея создания единого самостоятельного Следственного комитета РСФСР не противоречит замыслам настоящей Концепции. Кроме того, сотни сотрудников правоохранительных органов связывают с его учреждением свои ожидания, надежды на улучшение условий работы и материальной обеспеченности.
Но нужно обратить внимание на производимую между делом подмену тезиса. Методологически неверно связывать повышение эффективности следствия (процессуальная сфера) с возведением каких бы то ни было административных структур, раздачей кресел и чинов. Уголовно - процессуальное право не знает понятия "Следственный комитет", наделяет властными полномочиями только единоличного следователя.
Поэтому в грядущих реформах должно быть обеспечено при любом их варианте - в привычной нам "пирамиде" или заокеанской плюралистской системе - верховенство юстиции над администрацией, преобладание внутреннего убеждения над приказом начальства, введение в ткань правоотношения личности вместо механического исполнителя. Нам по пути со всякой системой, где следователь независим в своих решениях от вмешательства лиц, не являющихся субъектами процесса.
Следователь, в отличие от лиц производящих дознание, - не служитель администрации, не чиновник. Поэтому уже сегодня можно и нужно указать на то, что в проектах устройства Следственного комитета РСФСР неприемлемо и должно быть отвергнуто. Недопустимы по крайней мере нижеследующие решения:
- процессуальное подчинение следователя административным начальникам (начальники следственных отделов, комитетов и других подразделений), наделение последних процессуальными полномочиями, правом контролировать ход и результаты расследования, пересматривать постановления следователя;
- определение правил подследственности в зависимости от уровня подразделения Следственного комитета;
- иерархическая организация процессуальных связей, когда команды изливаются сверху вниз, а обратная связь так же затруднительна, как подбрасывание вверх дождевой воды;
- объединение следственных и дознавательских подразделений под крылом одного ведомства;
- дисциплинарная ответственность следователя перед руководителями Следственного комитета;
- военизация Следственного комитета, обмундирование следователей в форму армейского или милицейского образца, введение в служебные отношения уставного духа и жесткой субординации.
Центральной фигурой в Следственном комитете должен быть следователь, существование руководителей всех уровней оправдано лишь в качестве организаторов его работы, осуществляющих ресурсное и методическое обеспечение расследования, начальствующих над техническим персоналом. Допустимо также создание органов "следовательского самоуправления", наделенных властными функциями (рассмотрение дисциплинарных дел следователей, постановка вопроса об увольнении начальников следственных подразделений, разработка мер по улучшению следственной работы и т.п.).
В связи с планами создания Следственного комитета следует обратить особое внимание на то, что организационно такая структура должна соответствовать принципу состязательности предварительного расследования. Следственный комитет и прокуратура - два подразделения структуры обвинительной власти, которая как на досудебных, так и на судебных стадиях уголовного процесса представляет свои действия и решения на рассмотрение суда. Суд наделяется правом разрешать все конфликты между обвинением и защитой в ходе расследования (если прокурор не примет удовлетворяющее защиту решение), давать разрешение на проведение действий, связанных с ограничением конституционных прав и свобод, рассматривать жалобы на следователя, разрешать и продлевать предварительное заключение, рассматривать отвергнутые следствием ходатайства защиты.
Уже на первом этапе реформы судебный контроль заменит прокурорский надзор за расследованием, при этом за прокуратурой сохранятся функции процессуального руководства следствием. Постепенно суд будет все в более полном объеме выполнять функции рассмотрения и разрешения всех вопросов, которые обвинение и защита будут перед ним ставить при проведении расследования. На этой стадии судья вправе признавать доказательствами представленные сторонами материалы, указывать на необходимость их пополнения, проведения дополнительных следственных действий, признавать собранные данные недостаточными для предъявления обвинения в суде. Фигура такого (следственного) судьи не аналогична фигуре нынешнего следователя, который не состоит при судебном ведомстве и при всей своей возможной независимости в Следственном комитете не может выполнять судебную по существу функцию в состязательном расследовании.
Возможны два пути формирования состязательного расследования: либо через создание Следственного комитета как службы обвинительной власти при обеспечении активности защиты в расследовании и судебном разрешении спорных или касающихся ограничения прав личности вопросов, либо посредством учреждения института следственных судей в судебном ведомстве при признании за нынешним следственным аппаратом функций вспомогательной службы прокуратуры.
8. Адвокатура и оказание юридической помощи
Квалифицированная правовая помощь населению немыслима без расширения организационных и правовых возможностей адвокатуры. Нужна реформа, которая позволила бы вывести адвокатуру из-под контроля Министерства юстиции, обеспечить независимость и высокий престиж судебной защиты.
Уровень развития адвокатуры - индикатор состояния демократии в обществе, один из признаков реальной защищенности прав человека.
Предполагается закрепить в Конституции РСФСР, что в целях оказания квалифицированной юридической помощи гражданам и организациям действует независимая адвокатура.
Необходимы резкое увеличение численности адвокатуры и такая организация работы адвокатов, которая будет обеспечивать реальное расширение юридической помощи, в том числе участие защитников в уголовном судопроизводстве с момента объявления подозреваемому постановления об аресте или протокола задержания.
Действующее Положение об адвокатуре РСФСР замалчивает вопрос о независимости адвоката, характеризуется избыточной правовой регламентацией, порой неверно определяет взаимоотношения коллегий адвокатов с государственными органами.
Разрабатывая Закон "Об адвокатуре в РСФСР", следует предусмотреть невозможность его корректировки всякого рода подзаконными актами, то есть не включать в него отсылочные к ним нормы. Закон должен гарантировать независимость адвокатуры как самоуправляемой общественной организации и быть посвящен взаимоотношениям коллегий с государственными органами, их должностными лицами, гражданами.
Коллегия адвокатов вправе по собственной инициативе принимать любые решения, не противоречащие действующему законодательству, а потому дозволительный порядок регуляции ее деятельности недопустим. Внутренние вопросы адвокатуры могут быть решены в уставах коллегий.
В Законе "Об адвокатуре в РСФСР" и уставах коллегий адвокатов должны быть отражены следующие принципиальные положения:
- добровольность вступления в коллегию и выхода из нее;
- сочетание личных, коллегиальных (адвокатских), общественных и государственных интересов;
- материальная заинтересованность в результатах своего труда и социальная справедливость;
- коллегиальность руководства;
- активное участие адвокатов в деятельности коллегии, в свободном обсуждении ее работы;
- избрание путем прямых выборов при тайном голосовании на альтернативной основе органов и лиц, осуществляющих в коллегии функции руководства, их систематическое обновление и регулярную отчетность перед адвокатами;
- самоуправление коллегии, включая самостоятельность в решении вопросов о ее численном составе, приеме, отчислении, исключении и дисциплинарной ответственности сотрудников;
- защита профессиональных прав и интересов членов коллегии, внимательное отношение к их нуждам и запросам;
- обязанность адвоката соблюдать требования закона, хранить профессиональную тайну и выполнять свой долг перед клиентом на высоком профессиональном уровне, а также блюсти правила адвокатской этики: запрет для адвоката признавать виновность подсудимого, когда он отрицает, что совершил преступление;
- льготное налогообложение коллегий адвокатов.
Придавая существенное значение повышению роли адвокатуры, необходимо покончить с недоверием к адвокатам. Законодательство ряда зарубежных стран предусматривает их участие в правотворческом процессе.
В отличие от других участников подготовки проектов решений, адвокаты не связаны принадлежностью к какому-либо ведомству и могли бы выступать независимыми экспертами. Их знание судебной практики и постоянное общение с гражданами, несущими в юридическую консультацию свои заботы, небесполезно для прогнозирования эффективности законопроектов. Следовало бы наладить официальное информирование коллегий адвокатов Российской Федерации о подготовке нормативных актов по вопросам, затрагивающим конституционные права и свободы граждан, направление коллегиям проектов нормативных актов на рецензирование.
Уважая многотрудную адвокатскую работу, не нужно преграждать путь в судебные залы юристам, не входящим в коллегии и желающим практиковать вне их рядов.
Поле деятельности по оказанию юридической помощи населению столь обширно, а монополия в любой сфере столь губительна, что не следует использовать иные рычаги, помимо конкуренции, для установления преимуществ услуг адвокатуры перед правовыми услугами, которые берутся оказывать юридические фирмы, кооперативы, индивидуально практикующие консультанты - юристы. Соревнование их с традиционными коллегиями адвокатов пойдет на пользу обеим сторонам и обществу в целом. Но непременными условиями выдачи лицензии на оказание юридической помощи должны стать: высшее юридическое образование претендента, способность его преодолеть некие моральные цензы (отсутствие судимости, например), наличие опыта работы по юридической специальности, сдача квалификационного экзамена специальной комиссии с участием судей, адвокатов, преподавателей юридических вузов, научных работников в области права. Результаты таких квалификационных экзаменов будут, в частности, определять право выступать перед судом того или иного уровня. Квалификационная дифференциация возможна также для юристов, входящих в состав коллегий адвокатов.
9. Министерство юстиции РСФСР
Российский Наркомат юстиции был образован уже на второй день после Октябрьской революции. До 1922 года он осуществлял в числе других функций надзор за законностью и управлял исправительно - трудовыми учреждениями. В 50-е годы предпринимались попытки вовсе отказаться от "министерства справедливости", а судебное управление было возложено на вышестоящие суды. После восстановления Министерства юстиции СССР в 1970 году оно вновь обрело функцию судебного управления. Затем, уже во время перестройки, полномочия органов юстиции были существенно ограничены и организационное руководство судами трансформировалось в организационное обеспечение их деятельности.
Задачи развития независимой судебной власти требуют переориентации органов юстиции на вопросы материально-технического обеспечения деятельности судов и исполнения судебных решений.
1) Формирование судейского корпуса
На Министерство юстиции РСФСР могут быть возложены следующие функции по формированию судейского корпуса:
- определение кадровой потребности судов путем исследования объективных норм служебной нагрузки судей и систематического слежения за реальным объемом судебной работы;
- внесение представлений о введении дополнительных судейских должностей;
- подбор вне судебной системы кандидатов на судейские должности и их рекомендация органам судейской корпорации для оценки пригодности к судебной работе;
- прогнозирование необходимой численности обучающихся в системе высшего юридического образования с учетом потребности судов в кадрах, участие в разработке программ обучения и приеме экзаменов в юридических учебных заведениях;
- определение числа мест для стажировки будущих судей;
- создание и организация учреждений, обеспечивающих повышение квалификации судей;
- ведение статистического и персонального учета сведений о судейских кадрах.
Из полномочий Министерства юстиции должны быть исключены принадлежащие ему и его органам на местах права на возбуждение в отношении судьи дисциплинарного производства, на представления судей к присвоению им квалификационных классов и их освобождение от должности.
2) Меры по организационному и материально-техническому обеспечению деятельности судов
На Министерство юстиции РСФСР следует возложить:
- организацию строительства и оборудования судебных помещений, а также материально-техническое обеспечение судебной деятельности за счет централизованных фондов, выделяемых министерству из республиканского бюджета;
- обеспечение судов кадрами технических работников и вспомогательного персонала (секретари судебных заседаний, секретари судов, консультанты, приставы, делопроизводители, машинистки, операторы ЭВМ, архивариусы и другие);
- подбор кадров судебных исполнителей и контроль за их деятельностью;
- организацию социального обеспечения судей (направление в лечебные учреждения, предоставление жилой площади, организация отдыха, направление детей в ясли, сады и иные детские учреждения);
- информационное обеспечение системы юстиции (прежде всего нормативными и справочными материалами).
Организационное обеспечение деятельности судов как функция Министерства юстиции не включает в себя ни рассмотрения жалоб на судей ни проверки в судах соблюдения сроков рассмотрения дел.
3) Руководство экспертными учреждениями
В ведении Министерства юстиции РСФСР должны находиться организация учреждений экспертизы и руководство их деятельностью. Это позволит исключить ведомственную разобщенность экспертных служб и их зависимость от "заказчиков", в особенности от МВД и КГБ. Кроме того, "свой" специалист часто используется как квазиэксперт, привлечением которого пытаются заменить назначение и проведение экспертного исследования в соответствии с уголовно - процессуальным законодательством.
4) Ведение статистического учета
Необходимо дальнейшее развитие функции Министерства юстиции по ведению статистического учета, оно должно стать органом, собирающим статистические данные обо всей системе юстиции. Здесь следует сосредоточить всю информацию о правовых конфликтах, начиная от поступления сигнала о преступлении до исполнения наказания, от обращения с исковым заявлением до исполнения судебного решения.
Одним из постоянных объектов статистического наблюдения должны быть денежные поступления в бюджет, полученные в результате деятельности судов и других учреждений юстиции (помимо возмещения причиненного преступлением ущерба), в частности суммы, полученные от конфискации имущества, удержаний из заработков осужденных к исправительным работам без лишения свободы, взысканные судами штрафы, государственная пошлина и судебные издержки.
5) Осуществление уголовно-исполнительной политики
Министерство юстиции должно отвечать за осуществление уголовно-исполнительной политики, создание и организацию деятельности учреждений для исполнения уголовных наказаний (кроме охраны), подготовку кадров для этих учреждений, их инспектирование, разработку и осуществление мер по ресоциализации осужденных.
Ему же следует поручить работу с кадрами судебных исполнителей и контроль за исполнением судебных решений.
6) "Министерство законодательства"
Основной функцией Министерства юстиции должна быть работа над законодательством в качестве юридического консультанта Правительства РСФСР, а именно:
- разработка законопроектов по поручению Президента РСФСР и формируемого им правительства;
- подготовка заключений по проектам, представляемым в законодательные органы, предварительный контроль их конституционности;
- подготовка заключений по петициям (обращениям граждан в российский парламент с предложениями о принятии законов);
- обеспечение согласования принимаемых законов с действующим законодательством и контроль за формой изложения законодательного материала (аспект юридической техники);
- кодификация и систематизация законодательства, подготовка и издание Свода законов РСФСР.
10. Материально-техническое обеспечение юстиции
Суды и судьи сегодня фактически включены в структуру власти на местах и, следовательно, в систему формальных и неформальных связей с представителями местных органов, так как расходы на содержание суда зависят от ассигнований из местного бюджета. Местные власти готовы иногда идти на дополнительные расходы, чтобы содержать "свой" суд, или, напротив, не решают вопросов ресурсного обеспечения судов. Но юстиция не должна быть ни содержанкой местных органов власти и управления, ни нищенкой. Необходимо построенное на единых принципах централизованное ресурсное обеспечение судов за счет республиканского бюджета РСФСР, что избавит председателей судов от переговоров с местными Советами и созданными ими исполнительно-распорядительными органами по поводу улучшения материально-технического оснащения суда, явится одной из дополнительных гарантий равного положения судей во всех регионах РСФСР и базой для последовательной реализации равенства граждан перед судом, поскольку условия работы судов будут выровнены.
Материально-техническое обеспечение юстиции должно быть функцией Министерства юстиции РСФСР, выступающего фондодержателем и генеральным заказчиком капитального строительства. Министерство юстиции должно иметь достаточные средства на содержание экспертных учреждений, компенсацию судебных издержек, оплату труда привлекаемых экспертов, специалистов, компенсацию присяжным. Расходы на содержание судов надлежит указывать в республиканском бюджете РСФСР отдельной строкой.
Не следует думать, что юстиция - это приживалка, которую кормят из милости. Суды и следователи не только заслужили своим трудом высший уровень комфорта, но и приносят дивиденды в реальном денежном исчислении. Так, в 1990 году суды и нотариальные конторы перечислили в государственный бюджет РСФСР 460 миллионов рублей, а затраты на их содержание составили половину этой суммы - 229,6 миллиона рублей. Постановление Верховного Совета СССР от 4 августа 1989 года "О порядке введения в действие Закона СССР "О статусе судей в СССР" прямо имело в виду улучшение материального обеспечения работников юстиции "за счет упорядочения ставок государственной пошлины".
Правда, немалые средства, которые поступают в карман государства из судов и благодаря их деятельности пополняют местный бюджет - ему перечисляются суммы взыскиваемых судом штрафов, государственной пошлины, средства, полученные от реализации конфискованного имущества, и другие. Следует предусмотреть, чтобы часть этих приносимых юстицией доходов перечислялась из местного бюджета в республиканский бюджет РСФСР целевым назначением на финансирование судов.
К числу первоочередных мер, которые следует предпринять в ходе судебной реформы в области материально-технического обеспечения деятельности судов и других правоохранительных органов, относятся:
- ускорение делопроизводства, освобождение судей, прокуроров и следователей от рутинной работы путем внедрения новых информационных технологий, установки персональных и "больших" ЭВМ, создания автоматизированных рабочих мест;
- облегчение доступа к нормативному материалу и материалам судебной практики за счет создания вычислительных сетей;
- включение в штат органов расследования протоколистов, помощников следователей;
- обеспечение оперативного изготовления и полноты протоколов судебных заседаний в результате широкого применения стенографирования, звукозаписи, систем послогового ввода информации и других современных средств;
- установление приоритетности "плановых" экспертных исследований по сравнению с хоздоговорными;
- оснащение правоохранительных органов множительной аппаратурой и улучшенными образцами печатных машин;
- непременное включение в проекты судебных зданий комнат свидетелей, сторон, а также конвойных помещений;
- гарантирование безопасности присутствующих в зале судебного заседания силами подразделений судебной милиции (на первом этапе - прикомандирование к судам сотрудников местного УВД);
- включение в судоустройственные акты и в штатное расписание судов должностей судебных распорядителей (приставов);
- оснащение зданий правоохранительных органов современными системами охранной сигнализации;
- обеспечение совещательных комнат средствами сигнальной связи с помещениями конвоя.
11. Судебно-правовая статистика
Сухие цифры судебно-правовой статистики вследствие того значения, которое им повсеместно придавалось в обществе "социалистического учета и контроля", оказались самоценными, стали влиять но поведение конкретных правоприменителей. Стремление достичь наилучшего показателя в штучной, индивидуальной, творческой работе продолжает приводить к подмене оценки подлинного значения юстиции процентоманией.
Традиционная методологическая ошибка состоит в том, что закон больших чисел, вскрывающий ход общественных процессов, бессилен указать на пороки немассовидных явлений и установить коллективную или личную виновность правоприменителей.
Правовая статистика должна стать способом получения информации о деятельности юстиции, а не оставаться лишь средством оценки качества работы ее конкретных служителей. В силу этого предлагается изменить сам подход к оценке деятельности органов внутренних дел, прокуратуры, суда и выделить три уровня оценок.
На первом уровне (РСФСР, республики в ее составе, края, области, автономная область и автономные округа) достаточно анализировать лишь позитивные и негативные статистические тенденции и факторы, их порождающие. Это необходимо для планирования масштабных социально-экономических и политических мероприятий, подтверждения правильности избранных законотворческих решений, для прогнозирования.
Второй уровень оценки связан с проверкой деятельности объекта (органа) звеньев: республиканского (республики в составе РСФСР), краевого, областного, автономной области, автономного округа или районного. Средством осуществления такой проверки должна быть формализованная методика, предельно ограничивающая субъективизм ревизоров. Полученные сведения в силу их сравнимости расширят информационную базу для управленческих решений общерегионального значения по конкретным линиям работы.
Третий уровень оценки - это оценка профессиональной деятельности конкретных должностных лиц. Здесь критерием должно быть лишь соответствие или несоответствие их действий однозначно интерпретируемым требованиям закона (преимущественно процессуального) и иным стандартам поведения (кодекс профессиональной этики, например), но никак не статистические показатели. Бессмыслицей является и оценка по конечному результату, поскольку он может зависеть от иных, кроме профессионализма должностного лица, факторов, в том числе внешних и случайных. Ориентация на показатели, широко распространенная на практике, только побуждает работника бороться за цифровой результат любой ценой, порождает неверие в справедливую оценку своей работы, стремление подстроиться под мнение начальства, убивает уважение к закону.
Наложение дисциплинарных взысканий за следование собственному внутреннему убеждению, которое у различных субъектов уголовно - процессуальной деятельности может и не совпадать, ослабляет надежность системы функционирования уголовной юстиции. Лица, действующие на протяженных во времени различных этапах производства, не должны быть связаны круговой порукой: иначе ответственность деперсонифицируется до полной ее неразличимости, распределяясь между всеми, кто "приложил руку".
Совершенно недопустимо возлагать на вышестоящие суды ответственность за деятельность нижестоящих, ставя им в вину снижение числа приговоров, оставленных без изменения. В противном случае они начинают покрывать допущенные ошибки.
Должны быть соблюдены такие принципы формирования оценок деятельности на каждом из упомянутых уровней, как:
- невозможность выделения "главного" показателя, поскольку цели функционирования всей системы юстиции множественны, а задачи, решаемые в каждом из ее звеньев, - многообразны;
- стимулирование использования каждой последующей инстанцией своих контрольных полномочий, чем повышается надежность системы;
- поощрение борьбы с наиболее опасными искажениями целей законодателя в каждом из звеньев юстиции, в особенности - с нарушениями прав и законных интересов личности.
Задача регистрации преступлений может остаться за органами внутренних дел, но при условии выделения специального подразделения регистрации сообщений о совершенных преступлениях и независимости ее от следственных и оперативно-розыскных подразделений. Ответственность за всю правовую статистику предполагается возложить на статистическую службу Министерства юстиции РСФСР.
12. Уголовный процесс
1) Общие соображения
Стоящая перед уголовной юстицией цель - реализация уголовного закона - обусловливает ее предназначение: выявить и пресечь преступление; раскрыть преступление; осудить виновного; предотвратить необоснованное привлечение к уголовной ответственности, а также осуждение и наказание лица, чья виновность не доказана.
В деятельности правоохранительных органов, связанной с уголовной юстицией, необходимо выделить следующие ее разновидности:
- регистрацию сведений о совершенных преступлениях;
- оперативно-розыскную деятельность;
- расследование;
- надзор за законностью расследования;
- применение специальных (не юридических) познаний в целях реализации уголовного закона;
- уголовное преследование (государственное обвинение);
- осуществление защиты от обвинения;
- отправление правосудия;
- судебный надзор за законностью в правосудии;
- надзор за законностью при исполнении наказания;
- регистрацию сведений о результатах деятельности всех органов уголовной юстиции.
Уголовно-процессуальное законодательство, а также основные организационные принципы построения системы уголовной юстиции должны базироваться на следующих основных требованиях теории организации с учетом специфики правоохранительной деятельности:
- один и тот же орган объективно не может обеспечить эффективное выполнение различных видов деятельности;
- одинаковую по виду и методам деятельность не следует возлагать на разные органы системы;
- использование разными органами системы уголовной юстиции их специфических методов для достижения общей цели повышает надежность системы в целом;
- связи между звеньями государственных органов в системе уголовной юстиции должны выражаться в максимально полной передаче информации из одного в другой, поскольку в уголовном судопроизводстве идет последовательно развивающийся процесс с нарастающей концентрацией информации о преступлении;
- целесообразно установление контроля одного органа юстиции над другим, что позволит противостоять накапливанию негативных последствий единожды принятого неверного решения;
- критерием ответственности не являются основанные на внутреннем убеждении оценки контролирующих (последующих) звеньев уголовной юстиции;
- контролирующие и последующие звенья не отвечают за ошибки контролируемых и предыдущих звеньев уголовной юстиции;
- недопустима самоподконтрольность, когда субъект уголовного процесса разрешает жалобы и ходатайства по поводу его собственных действий.
Следование этим правилам необходимо для преобразования системы уголовной юстиции России на разумных началах.
2) Суд присяжных
Устранение неразумности организации юстиции и взаимоотношений ее органов не является достаточной гарантией торжества демократических идеалов. Хорошо сделанная машина останется лишь оболочкой, если не будет одухотворена. Поэтому научные идеи нужно соединить с запросами гуманистической политики и житейским здравым смыслом.
В Великобритании стремятся подбирать присяжных из числа "пассажиров клефемского омнибуса", то есть средних англичан. Не для воплощения очередной утопии, не для подгонки живой жизни под умозрительные схемы, но для блага человека задумывается судебная реформа. Ключевые решения не будут "дистиллированными", поскольку химическая чистота делает невозможным зарождение жизни. Судебная реформа, как она воплощена в настоящей Концепции, нацелена на пробуждение общественной совести во имя достижения правды в экстремальных условиях борьбы человека за свою жизнь, свободу и доброе имя.
Как ни призывает научная логика начинать перечисление основных решений с преобразований в области теории доказательств или судебного контроля, первой остается самая выстраданная и наиболее укоренившаяся в сознании людей надежда на суд присяжных.
Отношение к суду присяжных есть индикатор правосознания и готовности к глубинным реформам, тот "предел, его же не перейдеши" для чиновных демократов, за которым начинается раскрепощенность юстиции. После бурных парламентских обсуждений в ноябре 1989 года была принята статья 11 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о судоустройстве, допускавшая возможность решения судом присяжных вопроса о виновности подсудимого, которому грозит смертная казнь или лишение свободы на срок свыше десяти лет.
Особенностью суда присяжных является раздельное сосуществование в нем "судей права" (юристы - профессионалы) и "судей факта" (жюри присяжных заседателей). Последние решают вопрос о виновности. Первые ведут процесс, решают так называемые правовые вопросы (например, прекращение дела за истечением срока давности, определение допустимости доказательств), формулируют вопросы для жюри, напутствуют присяжных, а затем, в соответствии с их вердиктом, составляют приговор, то есть подбирают надлежащую статью уголовно-материального права и назначают наказание. Присяжные не несут ответственности за свой вердикт, не объясняют его и наделены правом безмотивного оправдания.
Многие практические работники правоохранительных органов, как показали социологические опросы, поддерживают учреждение суда присяжных. 70% опрошенных судей, 56% следователей и 60% прокуроров высказались в его пользу (24% судей, 30% следователей и 34% прокуроров - против).
Говоря о преимуществах суда присяжных, обычно указывают на его большую коллегиальность, бесспорную независимость и, следовательно, меньший риск злоупотреблений и судебных ошибок. Присяжных будут беспокоить не ведомственные отчетные показатели, но лишь судьба подсудимого. Вклад народных представителей в судебный поиск истины состоит не более и не менее чем в свежем взгляде, не замутненном функциональной позицией. Соглашаясь с вышесказанным, нельзя дополнительно не отметить, что к числу достоинств суда присяжных относятся:
- привнесение в атмосферу казенной юстиции житейского здравого смысла и народного правосознания;
- стимулирование состязательности процесса;
- способность испытывать правоту законов применительно к конкретному случаю.
Известно, что за рубежом не более 3 - 7% дел проходят через суды присяжных, но они существуют как гарантированная для всех возможность. И в том есть глубокий смысл. Суд присяжных, как и всякое человеческое установление, имеет собственную область применения, вне которой он в лучшем случае - бесполезен. Это - не инструмент рутинной юстиции, оперирующей удовлетворяющим всех шаблоном. Там, где стабильность важнее правды и законность уместнее справедливости, достаточно судей - профессионалов. Но если применение закона окажется большей жестокостью, чем содеянное преступление, если подсудимый верит в собственную невиновность, если общество не может, самоустранившись, доверить решение государству - тут поле деятельности присяжных.
Словом, суд присяжных выступает в качестве средства разрешения нестандартных ситуаций, где из-за тяжести возможных последствий опаснее погрешить против справедливости, нежели против веления абстрактной правовой нормы.
Поэтому предполагается его внедрение только по делам о преступлениях (не уголовных проступках), грозящих виновному лишением свободы на срок свыше одного года или более суровым наказанием. При этом по делам о преступлениях, наказуемых смертной казнью, а также по некоторым другим, таким, как превышение власти, тяжкие преступления против личности, слушание дела перед присяжными окажется обязательным, а в остальных случаях - факультативным, зависящим от воли обвиняемого.
Дежурными возражениями против учреждения суда присяжных служат три аргумента, которые можно условно назвать "корпоративным отрицанием", "доводом к кошельку" и "апелляцией к законности".
Некоторые жрецы Фемиды, не исключая и Председателя Верховного Суда СССР Е.А. Смоленцева, боятся принижения роли судьи - профессионала и ссылаются на сложность уголовных дел, которую нельзя постичь не посвященному в тонкости юриспруденции. Между тем суд присяжных как раз и предполагает разделение труда: юрист решает правовые вопросы, обеспечивает законность производства, руководит ходом разбирательства, жюри, состоящее из простых налогоплательщиков, - констатирует вопросы факта ("было - не было", "совершил - не совершил", "виноват - не виноват"). Никаких юридических познаний для этого не нужно; достаточно здравого смысла и жизненного опыта, или, выражаясь научным языком, "накопления в сознании субъекта достаточного количества схем причинности". Столь же несостоятельны ссылки на трудности разбирательства хозяйственных преступлений и правонарушений в технических сферах (крушения, аварии, компьютерные преступления, хищения на производстве). Во-первых, сам судья не специалист в этих областях, а во-вторых, для того и вызываются эксперты, чтобы понятным языком дать пояснения, ответить на поставленные вопросы, устранить сомнения и неясности.
Говорят, что присяжные дорого обходятся казне. Это соответствует действительности, но лишь применительно к каждому отдельно взятому процессу: "покладистая пара" народных заседателей обходится дешевле, тем паче что платить приходится не казне, а предприятиям по их месту работы. Но дороговизна судопроизводства в масштабе республики может быть смягчена редким созывом суда присяжных (после всплеска интереса к этой форме судопроизводства неизбежен спад, ибо закоренелым преступникам рассчитывать на снисхождение присяжных не приходится, а в большинстве случаев достаточно эффективен обычный процесс - перед судьей или коллегией профессионалов). Декриминализация уменьшит количество деяний, подсудных присяжным и вообще судам общей юрисдикции.
Предполагается рассматривать участие в делах в качестве присяжного как общегражданскую повинность, распространяющуюся на всех совершеннолетних неопороченных граждан.
Рассмотрим и последний аргумент против суда присяжных: при таком суде мы, как полагают некоторые, не добьемся утверждения единой для всех законности.
Между тем мировая практика последнего времени показывает, что обвинительные приговоры суда присяжных в подавляющем большинстве случаев обоснованны. Карательная практика присяжных в Российской империи отличалась даже большей стабильностью и однородностью, чем решения судебных палат. Никто не собирается отказываться от кассационной проверки законности производства в суде присяжных, гарантом которой остаются профессиональные судьи.
Но критиков суда присяжных на самом деле пугает другое: оправдательный приговор, если он постановлен с соблюдением всех процедурных правил, не подлежит отмене. Между тем даже действующее законодательство содержит ростки неформального подхода к вопросам уголовного преследования и применения наказания. Статья 6 УПК РСФСР и сейчас дает право суду, прокурору, следователю, органу дознания не привлекать лицо к уголовной ответственности, если совершенное им деяние вследствие изменения обстановки потеряло характер общественно опасного или само лицо перестало быть общественно опасным. Скорее всего, не удалось бы добиться обвинительного вердикта и осуждения хозяйственных руководителей, нарушавших устаревшие инструкции ради повышения производительности труда и благосостояния работников, матерей, не донесших на своих детей, прокурора, вооружившего население конфискованными ружьями, чтобы дать отпор насильникам и погромщикам.
Думается, что коллективный разум и совесть присяжных, сдерживающих карающий меч во имя справедливого разрешения дела, - достаточные гарантии правопорядка. Пока в правосудии обнаруживается дефицит милосердия, не нужно бороться с его избытком.
3) Другие ключевые решения
Как понятно из предыдущего изложения, пореформенный уголовный процесс утратит унифицированность и обогатится новыми подходами.
Уголовное судопроизводство будет дифференцировано в зависимости от:
- категории рассматриваемого правонарушения (дела об уголовных проступках, влекущих наказание в виде лишения свободы на срок до шести месяцев, будут слушаться в суммарном порядке мировыми судьями, а о преступлениях - единоличными судьями, коллегиями в составе трех судей, судами присяжных);
- фактического участия присяжных заседателей (появляются особые институты - безмотивного отвода присяжных, напутственного слова судьи и другие; кроме того, оправдательные вердикты присяжных будут проверяться вышестоящими инстанциями лишь с точки зрения законности условий их постановления);
- кассационного или апелляционного порядка пересмотра решений, состоявшихся в суде первой инстанции; при этом апелляционное производство предполагает новое рассмотрение дела с привлечением дополнительных доказательств;
- характера принимаемых решений (предполагается до некоторой степени разделять порядок разрешения правовых вопросов и вопросов факта, а также назначения наказания; известно, что в англосаксонских странах sentencing, то есть определение меры воздействия на осужденного, отделено во времени и процессе от процедуры признания виновным, а во Франции категорически запрещено сообщать сведения о прежней судимости лица).
Из процесса предполагается устранить чуждые ему административные влияния. Будут упразднены дознание как особая форма предварительного расследования, власть начальников следственных отделов над следователями. Подбор судебных составов и распределение дел перестанут осуществляться волевым порядком и закулисно; свою роль сыграют вероятностные методики (жребий и другие). Особенно важно, чтобы процессуальные решения принимались процессуальным же образом, то есть в специально установленных общеизвестных демократических формах. Это в особенности касается порядка решения вопроса об истребовании дел для проверки и принесения протеста.
Функции административного (прокурорского) принуждения к исполнению процессуальных обязанностей и соблюдению законов следует, таким образом, заменить судебным контролем на досудебных стадиях процесса, который обеспечит реальную состязательность на этих этапах и охватит:
- применение мер пресечения, в особенности ареста (это, кстати, соответствует международным обязательствам СССР);
- надлежащее содержание лиц в местах предварительного заключения, при проведении стационарных судебных экспертиз;
- правильность прекращения и приостановления уголовных дел;
- разногласия между следователем и прокурором, между обвинением и защитой по поводу направления следствия и содержания важнейших процессуальных решений;
- рассмотрение жалоб и заявлений субъектов процесса в связи с действиями и решениями следователя и прокурора.
В пореформенном законодательстве должны отсутствовать все рудименты обвинительной роли суда, а именно:
- право возбуждать уголовные дела;
- обязанность суда направлять подсудимому копию обвинительного заключения;
- обязанность восполнять пробелы предварительного расследования за счет самостоятельного поиска доказательств;
- оглашение судом обвинительного заключения;
- право первого допроса подсудимого и сторон;
- обязанность продолжать процесс при отказе прокурора от обвинения;
- обязанность направлять уголовные дела на доследование при неполноте расследования;
- право председателей вышестоящих судов приносить протесты против интересов осужденного по мотивам необоснованного оправдания, применения закона о менее тяжком преступлении, излишней мягкости назначенного наказания.
Уголовный процесс нужно построить на началах подлинной состязательности. Тем самым предполагается не только разделение и персонификация функций обвинения, защиты и разрешения дела, не только равноправие сторон обвинения и защиты, но и предоставление им в законодательном порядке равных возможностей по воздействию на окончательное решение суда.
В области собирания и проверки доказательств в связи с этим планируется значительное расширение прав на привлечение доказательств. В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах обвиняемому гарантируется право на допрос и вызов его свидетелей на тех же основаниях, какие существуют для свидетелей, показывающих против него. Никто не может отказать стороне в приобщении доказательства, вызове или допросе свидетеля, если она обязуется оплатить (заранее оплатить) связанные с этим издержки. Стороны вправе за свой счет получать копии следственных актов и протоколов следственных действий, совершаемых с их участием, когда это специально не будет признано противоречащим интересам тайны расследования.
Особо нужно оговорить, что доказательства, характеризующие личность обвиняемого, не будут доводиться до сведения присяжных заседателей в совокупности со сведениями о совершенном деянии и должны исследоваться после ответа присяжных на вопрос о виновности.
В области оценки доказательств законодательно могут быть урегулированы лишь критерии их допустимости, а кассационно - апелляционная практика определит только некоторые подходы к признанию их относимыми и достоверными; в остальном же сохранится принцип оценки доказательств по внутреннему убеждению.
Таким образом, в числе ключевых решений судебной реформы наряду с введением суда присяжных предлагаются следующие:
- дифференциация форм уголовного судопроизводства;
- судебный контроль за законностью и обоснованностью производства на ранних стадиях процесса;
- всемерное развитие принципа состязательности на досудебных стадиях процесса и в судебном разбирательстве;
- лишение правосудия обвинительных черт;
- определение жестких критериев допустимости доказательств и введение практики беспощадного аннулирования недопустимых материалов;
- расширение прав сторон по собиранию и приобщению доказательств.
4) Гарантии прав личности
Подавляющее большинство предлагаемых настоящей Концепцией нововведений направлено на обеспечение прав и законных интересов личности в уголовном судопроизводстве. И учреждение суда присяжных, и стирание обвинительных черт суда, и расширение круга дел частного обвинения - все эти мероприятия в той или иной степени сыграют свою роль в гуманизации юстиции. Но наряду с общими акциями целесообразно перечислить в отдельном разделе некоторые очевидные и характерные для судебной реформы новеллы, которыми не исчерпывается весь список, но задается их основное направление.
Думается, что есть настоятельная необходимость:
- разработать порядок возмещения гражданину ущерба, причиненного преступлением, за счет государства, которое может предъявить регрессное требование, в случае если разыщет виновного (гражданин, по-видимому, должен приобрести право на возмещение в момент истечения срока, отводимого на предварительное следствие, или ранее, если уголовное дело было прекращено, хотя событие преступления установлено);
- признать право заявителя, потерпевшего, гражданского истца, гражданского ответчика, их представителей, обвиняемого, его защитника, так называемого "лица, совершившего деяние, содержащее признаки преступления", знакомиться с материалами уголовного дела в случае его прекращения, а также право заявителя, лица, которому причинен вред, а равно "лица, совершившего деяние, содержащее признаки преступления", знакомиться с отказными материалами - при отказе в возбуждении дела; обеспечить указанным лицам возможность делать необходимые выписки и снимать копии;
- определить эффективные меры защиты лиц, сотрудничающих с правосудием, включая возможность смены их места жительства и обмена документов;
- поощрять снижением наказания на определенное количество степеней чистосердечное деятельное раскаяние;
- расширить круг документов, вручаемых обвиняемым за счет правоохранительных органов, дополнив его постановлением о привлечении в качестве обвиняемого, копией протокола разъяснения обвиняемому его прав, постановлениями об избрании и отмене мер пресечения, об отказе в ходатайстве;
- признать ограниченное лишь тайной расследования право сторон на копирование своими силами или за счет собственных средств всех постановлений следователя, протоколов всех следственных действий, в которых они участвовали, а по окончании расследования - всех материалов дела;
- сократить до трех суток срок нахождения под стражей до предъявления обвинения;
- уменьшить предельный срок содержания лица под стражей на предварительном следствии до шести - девяти месяцев;
- существенно облегчить условия содержания под стражей до суда, ввести новую меру пресечения - домашний арест, шире практиковать залог как меру, альтернативную заключению под стражу;
- предусмотреть дополнительные гарантии по производству следственных действий со вторжением в жилище;
- ввести иммунитет от самоизобличения и объявить материалы, полученные в результате предварительных допросов обвиняемого в качестве свидетеля, не имеющими доказательственной силы;
- предусмотреть обязательное участие защитника в случаях, когда гражданского истца в судебном разбирательстве представляет адвокат или лицо, имеющее юридическое образование;
- регламентировать порядок выплат адвокатам из средств республиканского бюджета РСФСР за участие в процессе по назначению, если обвиняемый не заключил соглашения с защитником, а равно при освобождении обвиняемого от оплаты юридической помощи.
Большинство этих мер могут быть проведены уже на первом этапе судебной реформы и сохраняться до введения в действие более удачного уголовно-процессуального законодательства.
5) Возбуждение уголовного дела
Демократической направленности предлагаемых преобразований не соответствует сохранение административной по своей природе доследственной проверки заявлений и сообщений о совершении преступления до возбуждения уголовного дела.
Собственно, в виде такой "проверки" мы имеем суррогат расследования, причем ее результаты могут предрешить исход дела, а собранные материалы под названием "иные документы" - использоваться как доказательства. При этом информация добывается непроцессуальными, то есть наименее надежными в контексте уголовного судопроизводства, средствами.
Сохраняется опасность существенного нарушения прав граждан на этом этапе. Так называемые "отказные материалы" остаются им недоступными, хотя их изучение необходимо для обжалования состоявшегося постановления. Право отказа от уголовного преследования по нереабилитирующим основаниям в силу статьи 10 УПК РСФСР используется подчас органами дознания для склонения правонарушителей к самоизобличению, а невиновных - к самооговору.
Поскольку цели предварительного расследования заключаются не только в установлении обстоятельств совершенного преступления, но и в определении некриминального характера события или отсутствия последнего, будет обоснованным рассматривать всякое сообщение о преступлении, если на момент рассмотрения неочевидна его ложность, как бесспорный повод к возбуждению уголовного дела. Предложение о возбуждении уголовных дел по заявлениям и сообщениям без предварительной их проверки опирается на опыт российского дореволюционного законодательства. В статье 303 Устава уголовного судопроизводства 1864 года указывалось: "Жалобы почитаются достаточным поводом к начатию следствия. Ни судебный следователь, ни прокурор не могут отказать в том лицу, потерпевшему от преступления или проступка". Эта норма заставляла государство служить интересам гражданина, который выступал не бесправным просителем, а лицом, приводящим в движение механизм уголовного преследования.
У предлагаемого решения есть по меньшей мере две положительные черты. Во-первых, единый процессуальный порядок предварительного расследования дел о преступлениях, подкрепленный упразднением доследственной проверки, не увеличит, как опасаются некоторые, а, напротив, сократит срок фактического расследования. В настоящее время получение одной и той же информации может осуществляться до суда многократно. Так, у очевидца сперва получают объяснения, потом он вызывается на допрос в качестве свидетеля лицом, производящим дознание, и, наконец, - следователем. Недовольство граждан, три - четыре раза вызываемых для дачи показаний, вполне обоснованно и порождает стремление уклониться от помощи в расследовании преступлений.
Во-вторых, если возбуждение уголовного дела заведомо не означает обязательного обнаружения преступника, а, напротив, предполагает, что в ходе расследования выяснится отсутствие преступления, то "напрасное" возбуждение уголовного дела перестает пугать как косвенный показатель якобы плохой работы уголовной юстиции. Ведомственные инструкции, к которым наиболее чувствителен работник, не должны расценивать труд по прекращенному впоследствии делу как работу "на корзину". Прекращение дел органами расследования должно рассматриваться как нормальный (один из возможных) результат, соответствующий задачам установления истины по делу. Тогда исчезнут необходимость внепроцессуальными способами до возбуждения дела выяснять, имеет ли оно "судебную перспективу", а также и стремление любой ценой добиваться передачи его в суд. Это укрепит процессуальную форму доказывания на предварительном следствии, которая является средством обеспечения его законности. Органы расследования, осуществляя свою специфическую деятельность, будут служить социальным потребностям реализации уголовного закона по установленным для этого правилам, а не преследовать ведомственную цель - продемонстрировать обществу максимально полное раскрытие преступлений ценой официального расследования лишь того, что заранее кажется им по силам.
В любом случае, когда хотя бы в минимальной степени существует вероятность того, что преступление было действительно совершено, необходимо возбуждать уголовное дело и устанавливать истину наиболее надежными средствами, то есть действиями, облеченными в процессуальную форму.
Решением принципиальной важности является исключение суда из круга субъектов, уполномоченных возбуждать уголовные дела. Поскольку обвинительная власть имеет достаточно возможностей, участвуя в судебном разбирательстве, выявлять попутно преступления, признаки которых обнаружились в суде, а также и реагировать на них, возложение на суд функции уголовного преследования излишне, не говоря уже о концептуальных пороках такого решения.
6) Предварительное расследование
Исходя из поставленных и проанализированных выше проблем системы правоохранительных органов, действующих на досудебных стадиях уголовного судопроизводства, можно определить основные задачи по их разрешению в ходе правовой реформы. Они сводятся к тому, чтобы:
- отделить следственные органы от органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
- ликвидировать дознание как особую форму расследования;
- возложить на органы дознания только производство неотложных следственных действий на самом раннем, ограниченном во времени этапе расследования;
- создать единый следственный аппарат;
- отделить функцию руководства расследованием от функции надзора за расследованием;
- отделить осуществление государственного обвинения от надзора за следственной деятельностью.
Особого рассмотрения заслуживают пути решения ряда таких задач. Учитывая традиционность континентальной модели построения уголовного судопроизводства, основные задачи, общая организация и ход предварительного расследования представляются нижеследующими.
Задачи предварительного следствия состоят в том, чтобы при получении сведений о совершенном или подготавливаемом преступлении или о покушении на преступление собрать доказательства, подтверждающие либо опровергающие эти сведения, пресечь или предотвратить совершение преступления, установить и изобличить преступника, не допустить привлечения к ответственности невиновного, обеспечить потерпевшему возмещение ущерба, причиненного преступником, а равно компенсацию обвиняемому ущерба, причиненного неправомерным уголовным преследованием.
Следователь приступает к предварительному следствию, приняв к производству уголовное дело, возбужденное им лично либо поступившее от прокурора, органа дознания или другого следователя.
Следователь при наличии к тому оснований в порядке, установленном уголовно-процессуальным законом, привлекает или допускает к участию в деле подозреваемого, обвиняемого и их защитников, потерпевшего, гражданского истца, гражданского ответчика и их представителей, обеспечивая им возможность осуществления своих прав, задерживает подозреваемого, определяет направление расследования и круг обстоятельств, подлежащих доказыванию, выполняет все следственные действия, необходимые для выяснения этих обстоятельств, и передает дело прокурору со своим заключением для направления его в суд либо, при отсутствии оснований к уголовному преследованию, прекращает дело. Приостановление дела допускается помимо оснований, уже предусмотренных действующим законодательством, также и ввиду форс-мажорных обстоятельств (действие непреодолимой силы: наводнение, иное стихийное бедствие, когда они препятствуют производству).
В этой своей деятельности следователь независим от каких-либо государственных и общественных организаций, учреждений и должностных лиц, кроме суда и прокурора. Следователь при несогласии с указаниями прокурора представляет дело со своими возражениями в суд, который принимает в этих случаях окончательное решение. Руководители следственных подразделений ведают организационно-ресурсным обеспечением следственной работы, не вмешиваясь в процессуальную деятельность следователей.
Суд осуществляет надзор за применением в ходе предварительного следствия мер процессуального принуждения, сопряженных с ограничением свободы и неприкосновенности личности, нарушением неприкосновенности жилища, тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений. Задержанный и арестованный должны быть в разумно короткие сроки доставлены к судье, который решает, следует ли им находиться под стражей до суда. По истечении каждого месяца с момента задержания (ареста) обвиняемый может требовать устного закрытого разбирательства в суде правомерности его дальнейшего содержания под стражей. Таким образом, продление срока содержания под стражей становится компетенцией не обвинительной власти, а правосудия. Необходимо также предусмотреть возможность обжалования действий следователя в суд.
Для производства следственных действий в помещениях дипломатических и консульских представительств и приравненных к ним учреждений, расположенных на территории РСФСР, а равно в отношении пользующихся дипломатическим или консульским иммунитетом лиц и в занимаемых ими помещениях во всех без исключения случаях требуется обращение за разрешением в суд.
Противодействие законной деятельности следователя должно влечь за собой установленную законом ответственность. Предполагается ввести налагаемые в упрощенном порядке (самим следователем или мировым судьей по его представлению) штрафы за неявку по вызову следователя.
Если говорить о соотношении деятельности следователя и органа дознания (милиция, командиры воинских частей, органы государственной безопасности, начальники мест лишения свободы, капитаны морских судов, находящихся в дальнем плавании, и т.д.), то последний возбуждает уголовное дело и обеспечивает выполнение неотложных следственных действий, когда по каким-либо причинам следователь не в состоянии самостоятельно принять соответствующее постановление и произвести эти действия. О всяком происшествии, содержащем признаки преступления или проступка, орган дознания немедленно и никак не позднее суток сообщает соответственно следователю и прокурору либо мировому судье.
В отсутствие следователя либо прокурора и при невозможности их немедленного прибытия лицо, производящее дознание, одновременно с уведомлением указанных должностных лиц:
- задерживает подозреваемого в совершении преступления и уведомляет о том соответствующего судью;
- производит личный обыск задержанного;
- производит осмотр места происшествия;
- производит обыск, когда промедление с ним грозит утратой вещественных доказательств.
В уведомлении о производстве задержания и личного обыска, направляемом в суд, указываются основания и мотивы их производства, а также точное время (час, день, месяц, год) и место задержания, приводятся объяснения задержанного. В случае производства обыска в помещении в уведомлении указывается место расположения обыскиваемого помещения, время начала и окончания обыска, мотивы и основания его проведения, результаты, приводятся объяснения, ходатайства и жалобы владельцев помещения, где производится обыск, полный перечень должностных лиц, его производивших, а также понятых и иных лиц, присутствовавших при производстве обыска.
Если судья сочтет производство задержания, личного обыска, обыска помещения необоснованным, то все фактические данные, полученные в результате их проведения, лишаются доказательственного значения.
Результаты опросов, розыска и негласного наблюдения доказательственного значения не имеют.
Орган дознания немедленно передает все собранные материалы следователю, сообщает ему и все дополнительные сведения, могущие иметь значение для расследования уголовного дела. Получив материалы дознания, следователь принимает одно из следующих решений:
- принимает дело к своему производству;
- передает материалы по подследственности;
- прекращает уголовное дело.
О принятом решении уведомляется прокурор.
Обвинительной власти надо также иметь в виду, что уголовные дела перестанут поступать на доследование и брак в следственной работе, неустранимый в суде, возможно, будет означать избавление виновного от заслуженной кары.
Защитнику и представителю потерпевшего обеспечивается возможность самостоятельно собирать доказательства по делу, допустимость которых устанавливается законом. Ничем не может быть ограничено право адвоката встречаться с очевидцами события и другими лицами, располагающими какими-либо сведениями по делу, требовать их вызова и допроса.
7) Производство в суде первой инстанции
Концепция исходит из того, что документом предания суду является обвинительный акт прокурора.
Получив уголовное дело, судья, как предполагается, изучает его только с точки зрения правильности составления обвинительного акта и наличия в деле необходимых материалов, не вдаваясь, однако, в содержание документов. Обнаружив формальные нарушения, судья отказывается принять дело к производству и возвращает его прокурору.
Судья может также прекратить дело по формальным основаниям (истечение срока давности привлечения к уголовной ответственности, недостижение лицом возраста, с которого наступает уголовная ответственность, издание акта амнистии и т.п.).
За судьей сохраняются полномочия направления дела по подсудности и приостановления дела.
Кроме того, в стадии предания суду судья:
- принимает меры к комплектованию скамьи присяжных и рассматривает отводы составу суда;
- определяет меру пресечения подсудимому;
- отдает распоряжения о наложении ареста на имущество;
- удовлетворяет ходатайства сторон об истребовании новых доказательств и вызове дополнительных свидетелей;
- исключает из рассмотрения явно недопустимые доказательства;
- допускает в качестве сторон новых лиц, о том ходатайствующих;
- разбирает вопрос о целесообразности передачи дела в другой судебный округ;
- назначает время и место разбирательства;
- отдает подготовительные к суду распоряжения.
Особо следует подчеркнуть, что к числу сторон не будут относиться лица, не имеющие особых процессуальных или материально-правовых интересов либо имеющие такие интересы, которые, однако, не находятся в непосредственной связи с главными вопросами процесса - о виновности лица и его наказании. Прежде всего, речь идет о "представителях общественности" - общественных обвинителях и общественных защитниках, - ничего, как правило, не прибавляющих к судебному исканию истины. 80% судей считают их участие в процессе совершенно излишним. Сведения, которыми располагают представители общественности (о позиции по делу трудовых коллективов и об условиях жизни обвиняемого, его поведении на работе и в быту), могут стать предметом свидетельских показаний. Не следует также искусственно расширять круг участников судебных прений за счет представителей комиссий по делам несовершеннолетних, ИДН, законных представителей, когда встает вопрос об их ответственности за ненадлежащее воспитание, а также возможных адресатов частных определений и прочих лиц.
Разбирательство уголовного дела по существу будет распадаться на следующие этапы:
- вступительный (проверка явки в суд, разъяснение прав и обязанностей, доукомплектование скамьи присяжных, приведение к присяге членов жюри и свидетелей);
- оглашение обвинительного акта прокурором и выяснение позиции обвиняемого; при несомненно правдивом признании им своей вины и отсутствии возражений других участников процесса возможен немедленный переход к выслушиванию заключительных речей и реплик сторон;
- выслушивание вступительных речей сторон;
- судебное следствие, где правом первого исследования доказательства пользуется та сторона, по чьей инициативе оно рассматривается; суд задает дополнительные вопросы лишь в разъяснение ответов и показаний свидетеля, подсудимого и потерпевшего;
- формулирование вопросного листа для присяжных заседателей с участием сторон;
- прения сторон;
- предоставление по желанию сторон их вариантов ответов на пункты вопросного листа;
- напутственное слово председательствующего присяжным заседателям;
- постановление присяжными вердикта и оглашение ответов на вопросный лист;
- исследование данных о личности осужденного (в суде без участия присяжных заседателей будет происходить в рамках судебного следствия);
- выслушивание предложений сторон о наказании (в суде без участия присяжных заседателей будут делаться в ходе судебных прений);
- постановление и оглашение приговора либо вердикта присяжных и решения о наказании; копия приговора или решения о наказании, вынесенного на основе вердикта присяжных, должна быть в течение трех дней с момента его провозглашения вручена сторонам.
Не вызывает сомнений, что безмотивность вердикта присяжных порою не позволяет однозначно сформулировать основание оправдания подсудимого. Думается, что в этих случаях должна применяться единая формулировка "за невиновностью", не исключающая возможности предъявления оправданному иска в порядке гражданского судопроизводства.
Изготовление протокола судебного заседания должно происходить по частям, после каждого дня заседания, а срок на оформление каждой части протокола следует исчислять не с момента окончания всего судебного разбирательства, а со дня, когда имели место протоколируемые судебные действия. Желательна полная фиксация происходящего посредством стенографирования, звукозаписи или видеосъемки. Рассмотрение замечаний на протокол судебного заседания по сложным многоэпизодным делам может осуществляться до окончания разбирательства в специально отведенное для этого время.
Суммарное производство в мировых судах будет состоять в следующем:
- судья, получив жалобу гражданина или официальное сообщение органа дознания об уголовном проступке, решает вопрос о материалах, подлежащих истребованию, и свидетелях, подлежащих вызову, о времени и месте заседания; при неясности каких-либо обстоятельств он может передать дело для производства следователю;
- отдав необходимые подготовительные к суду распоряжения, мировой судья приступает к слушанию дела;
- мировой судья в назначенное время открывает заседание, объявляет, какое дело подлежит разбирательству, и кратко формулирует содержащееся в жалобе (сообщении) обвинение;
- в случае, если подсудимый признал себя виновным, мировой судья после краткого обзора доказательств постановляет приговор;
- если подсудимый отрицает свою вину, исследуются доказательства;
- затем, выслушав выступления сторон, мировой судья выносит приговор, излагаемый в виде краткой резолюции с приведением его мотивов в протоколе; если в установленный срок сторона заявила о намерении подать апелляционную жалобу, текст приговора излагается в виде отдельного документа.
Поскольку мировые судьи будут разрешать ряд других вопросов, связанных с судебным контролем над расследованием и правильностью применения мер процессуального принуждения, предполагается нормативно урегулировать порядок рассмотрения таких материалов.
8) Производство в вышестоящих инстанциях
Производство в вышестоящих инстанциях по жалобам (протестам) на приговоры и решения, не вступившие в законную силу, будет происходить в двух порядках: кассационном и апелляционном.
Инициаторами пересмотра приговора могут быть лишь стороны (подсудимый, его защитник, потерпевший, гражданский истец, гражданский ответчик, государственный обвинитель) или вышестоящее лицо прокурорского надзора. Обжалование и опротестование приговоров и решений в кассационном и апелляционном порядке ограничивается определенным сроком (10 - 14 дней).
Кассационный порядок будет использован по делам, рассмотренным с участием присяжных заседателей, а также коллегией в составе трех профессиональных судей. Он выражается в проверке соблюдения закона при производстве в судах первой инстанции и не требует непосредственного исследования доказательств. Введение кассационного порядка по делам, рассмотренным с участием присяжных, основывается на том соображении, что в суде первой инстанции представители народа получили непосредственные впечатления и от лица общества выразили свое мнение. Это мнение нельзя заменить решением судей - профессионалов, которые, однако, должны потребовать, чтобы мнение присяжных было выработано без нарушений, в соответствии с установленным законом порядком.
Кассационными основаниями (то есть поводами к отмене или изменению приговора) предлагается считать:
- существенное нарушение уголовно-процессуального закона;
- обоснованные сомнения в объективности рассмотрения дела (тенденциозный подбор присяжных, давление на суд голоса "общественной страсти", объективно обнаружившийся обвинительный уклон в деятельности профессионального судьи и т.п.);
- неполноту судебного следствия, выразившуюся в оставлении без рассмотрения доказательств или неучете обстоятельств, имеющих существенное значение;
- нарушение правил подсудности;
- неправильное применение уголовного закона и несправедливости назначенного наказания.
В кассационном производстве запрет поворота к худшему действует без каких-либо ограничений.
Итогом кассационного производства могут быть постановления об изменении приговора, об отмене приговора с возвращением дела на новое судебное рассмотрение, об отмене приговора с прекращением дела (но лишь по формальным основаниям) либо об оставлении приговора без изменения, а жалобы или протеста - без удовлетворения.
Апелляционный порядок будет применяться по делам, рассмотренным без участия присяжных заседателей одним профессиональным судьей. Он предполагает повторное рассмотрение дела в формах, аналогичных производству в суде первой инстанции, то есть с вызовом сторон и новым исследованием доказательств в полном объеме. При этом претерпит изменения принцип запрета поворота к худшему, поскольку вышестоящий суд сможет по протесту на мягкость квалификации деяния и наказания изменить их в невыгодную для обвиняемого сторону. Итогом апелляционного производства могут быть определения об изменении приговора, об отмене приговора с прекращением дела либо оставлении приговора без изменения, а жалобы или протеста - без удовлетворения.
13. Гражданский процесс
Судебная реформа в области гражданского судопроизводства должна привести к коренным изменениям взгляда на его предназначение. Прекратив играть роль инструмента защиты "общенародной" собственности и социалистического строя, он должен стать услугой, оказываемой государством сторонам. Лишь в некоторых случаях (защита чести и достоинства, трудовые споры и т.п.) гражданский процесс будет играть традиционную роль защитника прав и свобод человека и юридических лиц силой государственного принуждения.
Рано или поздно верхом искусства юрисконсульта и адвоката будет не выигрыш дела в суде, а способность урегулировать конфликт до него, договорившись непосредственно или воспользовавшись негосударственными механизмами юстиции.
Важнейшими чертами гражданского процесса будут:
- его дифференциация в зависимости от вида суда, перед которым он проходит;
- наличие форм правосудия, альтернативных государственной, расширение возможностей договорной подсудности;
- расширение единоличного порядка рассмотрения дел, сочетающееся с определением весьма ограниченного круга споров, по которым возможно участие присяжных;
- сужение прав вышестоящих инстанций.
Дифференциация форм гражданского судопроизводства объективно обусловлена присоединением к уже существующим судам арбитражной ветви юстиции. Считая идеальным порядок, при котором все гражданские дела будут рассматриваться в единых демократических формах, нельзя абстрагироваться от объективной обусловленности превращения государственных арбитражей в органы правосудия. С другой стороны, арбитражный процесс, внешне близкий общегражданскому, судоподобный (сохранение институтов искового производства, понятия сторон, требований к решению, надзорного пересмотра), обладает рядом практических и даже процессуальных преимуществ: он более разворотлив, менее связан такими формами производства, как гласность, устность, часто обходится без вызова "говорящих доказательств", ограничиваясь изучением счетов, ведомостей и договоров, склоняется, в особенности в вышестоящих инстанциях, к канцелярскому письменному производству, его итог более предсказуем.
Наконец, арбитражный процесс дает пример особой методы принятия решений, когда стороны занимают место на подиуме рядом с судьей и он стремится склонить их к соглашению.
Плюрализм такого рода полезен и в третейских судах, которые можно будет создавать не только для каждого данного случая, но и на постоянной основе, аналогично Морской арбитражной комиссии и Арбитражному суду при Торгово-промышленной палате СССР.
Должна быть четко разграничена подведомственность дел судам, нотариату и органам записи актов гражданского состояния.
Будет правильным передать единоличному судье право разрешать споры на незначительные суммы, рассматривать дела особого производства и совершать некоторые процессуальные действия (например, подтверждать мировые соглашения).
Критерием допустимости разбирательства гражданских дел с участием присяжных, вообще говоря нежелательного, должен стать характер иска, делающий целесообразным получение реакции носителей общественной совести на происшествие. Таковы в основном дела, вытекающие из брачно-семейных и трудовых отношений. Там же, где стабильность правоотношений и гарантии соблюдения законных правил игры важнее (прежде всего имущественные операции), пусть действуют профессионалы - юристы. Передача дела на рассмотрение суда присяжных, когда это допускает закон, возможна только по ходатайству стороны.
Прокурор перестает рассматриваться как орган надзора и выступает на общих основаниях - в качестве стороны - защитником публичного или безгласного частного интереса.
Выигравшей дело стороне будет присуждаться возмещение расходов на организацию юридической помощи и представительства в размере до 10% от удовлетворенной части исковых требований, но не менее государственной таксы, определенной для адвокатов.
По многочисленным просьбам конференций судей стоит устранить наиболее стеснительные ритуалы производства в судах первой инстанции, в частности необходимость составлять полный текст решения и провозглашать его в том же заседании.
Предполагается введение апелляционного производства для дел, разрешаемых судьей единолично, а для дел, рассмотренных с участием присяжных или коллегией из 3 профессиональных судей, - кассационной проверки правильности решений и точности исполнения процессуальных норм. Будет установлен двух-, трехлетний срок давности пересмотра вступивших в законную силу решений.
Наконец, необходимо улучшить ситуацию с исполнением судебных решений, для чего увеличить материальную заинтересованность судебных исполнителей и усилить гарантии их прав и законных интересов. Предлагается ввести уголовную и административную ответственность за противодействие их законной деятельности.
V. ТАКТИКА СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ И ЕЕ ЭТАПЫ
В теперешних условиях возможны три подхода к проведению судебной реформы. Наиболее типичный выражается формулой: "до основанья - а затем...". Он может дать плоды лишь при комплексной правовой реформе, которая долго готовится и неотвратимо проводится сильной рукой авторитетного правительства в сжатые сроки. Так состоялась, например, судебная реформы 1864 года в Российской империи. Недостатки этого пути очевидны: живая жизнь будет перестраиваться по кабинетным схемам, неизбежен период метания и неразберихи, когда старые опоры рассыпаны, а новые не готовы принять на себя всю тяжесть ответственности. Трудно найти и пользующуюся достаточной властью и доверием силу, способную реализовать без потерь и искажений идеи теоретиков - юристов.
Второй путь, связанный с вытеснением прежних структур, был опробован еще Петром Великим, который создавал Сенат и коллегии, не упраздняя до поры до времени малоэффективные приказы (Ямской, Разбойный и другие). Конечно, при этом рос "аппарат" и увеличивались расходы на его содержание.
Наиболее разумной и экономичной представляется перестройка существующей системы правоохранительных органов без разрушения прежних отношений до их трансформации в качественно новые. Неизбежные потрясения должны быть сведены до минимума. Реформа будет опираться на сложившиеся организационные структуры, наполняя их новым содержанием. Это именно тот случай, когда можно попробовать влить новое вино в старые мехи.
Структурные изменения в судебной системе произойдут поэтапно, на базе развития и видоизменения функций существующих судов с постепенным обособлением ряда их подразделений в самостоятельные звенья судебной системы со специальной подсудностью или в дополнительные судебные инстанции.
Особо нужно подчеркнуть, что не будет "избиения" опытных кадров органов внутренних дел, прокуратуры, суда, каждый работник которых сможет найти место в новых условиях. Бережное отношение к этим людям является не только моральным долгом реформаторов, но и необходимым условием плавного перехода к юстиции, достойной правового государства.
В Концепцию судебной реформы сознательно закладываются идеи постепенности и предварительного социального экспериментирования, с тем чтобы избежать губительных последствий воспроизведенных в гигантских масштабах ошибок, допущенных при проектировании преобразований. Будут обеспечены также механизмы обратной связи, позволяющие оперативно оценивать состояние системы юстиции после каждого нововведения и быстро исправлять положение дел.
Судебную реформу предлагается проводить в три этапа, чтобы не впасть в ошибку кабинетного предвосхищения хода и результатов осуществляемой на практике реформы, оставить свободу маневра в перспективе.
Первый этап - подготовительный
Одобрение Концепции судебной реформы соответствующими комиссиями палат и комитетами Верховного Совета РСФСР.
Утверждение Концепции судебной реформы Верховным Советом РСФСР и изложение ее основных положений на Съезде народных депутатов РСФСР.
Публикация Концепции судебной реформы в РСФСР.
Формирование рабочих групп для подготовки важнейших законопроектов, привлечение соответствующих министерств и ведомств.
Разработка пакета нормативных актов о судебной реформе, включая УПК РСФСР, Законы РСФСР "О судоустройстве РСФСР", "О статусе судей в РСФСР", "О прокуратуре РСФСР", "Об адвокатуре в РСФСР", затем - ГПК РСФСР, Закон РСФСР "Об арбитражных судах РСФСР", Арбитражный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР, нормативные акты о специализированных судах и следственных органах, Закон РСФСР "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с судебной реформой".
Принятие упомянутых законов. При этом УПК РСФСР, ГПК РСФСР и УК РСФСР вводятся в действие сложным образом: некоторые нормы (наиболее принципиальные, затрагивающие сущность судебной реформы и основные права человека) на всей территории РСФСР, некоторые - на федеральных территориях, а в республиках в составе РСФСР - в зависимости от их усмотрения, иные - на отдельных территориях в порядке эксперимента. Судоустройственные акты реализуются в той их части, какая не влечет за собой реорганизации судебных структур.
Обеспечение функционирования альтернативной негосударственной юстиции в области хозяйственных отношений (третейские суды, коммерческие арбитражи и т.п.), расширение пределов усмотрения сторон при заключении договоров, включая определение порядка разрешения могущих возникнуть конфликтов.
Проведение исследований оптимальных норм нагрузки кадров юстиции, необходимого количества техники и материалов, разработка проектов зданий и сооружений юстиции. Принятие решений о материально-техническом снабжении юстиции и кадровом укомплектовании ее органов.
Формирование обратных связей. Постоянный контроль за процессами, происходящими в регионах, где действует новое законодательство и активно проводится судебная реформа.
Критериями перехода ко второму этапу являются:
- размежевание сфер ведения в области правосудия и правоохранительной деятельности между СССР, РСФСР и республиканскими в составе РСФСР;
- получение достаточной информации, чтобы оценит основные ошибки и просчеты принятых ранее решений;
- готовность материально-технической базы юстиции к началу второго этапа судебной реформы.
Второй этап - переходный
Корректировка разработанного законодательства в соответствии с результатами проведенных экспериментов и полученными откликами.
Полное введение в действие обновленного законодательства но на прежней судоустройственной базе и с сохранением границ судебных округов, совпадающих с административно-территориальным делением РСФСР.
Создание специализированных судебных составов без учреждения специализированных судов (кроме арбитражных).
Определение подсудности дел судам присяжных путем исчерпывающего указания в законе случаев, когда дело может быть передано на их рассмотрение.
Обобщение практики правоохранительной деятельности за период преобразований.
Завершение формирования материально-технической базы юстиции.
Критериями перехода к третьему этапу являются:
- достижение устойчивости судебной практики;
- готовность материально-технической базы к третьему этапу судебной реформы.
Третий этап - завершающий
Действие законодательства о судебной реформе на новой судоустройственной базе. Разворачивание системы специализированных судов.
Преобразование судебных округов и расположение их в границах, не совпадающих с пределами административно-территориальных единиц.
Критериями окончания третьего этапа являются:
- устойчивое функционирование судебной системы;
- оформление судейской корпорации, связанной особой профессиональной моралью;
- повторение случаев отторжения судебной системой неправовых, неконституционных законов;
- достаточность материально-технического и кадрового обеспечения юстиции для ее нормального функционирования.
На протяжении всей судебной реформы в законодательной области выдерживаются приоритеты:
- преобразований процессуального характера перед судоустройственными и материально-правовыми; при этом изменению статуса правоприменителей должно быть отдано предпочтение перед исправлением судебных структур;
- преобразований, затрагивающих основные права человека (в особенности - его право на жизнь, личную неприкосновенность, защиту чести, достоинства и имущества) перед прочими.
Последнее соображение в пояснениях не нуждается. Новизна состоит в признании примата процессуального права перед материальным. Обычно считалось, что процесс плетется в хвосте у развития уголовного и гражданского права и даже предопределяется ими. Напротив, если процесс не остается беспредметным и без существования писанных норм уголовных и гражданских законов (а это доказано как историческим опытом развития человечества, так и деятельностью народных судов и революционных трибуналов после отмены "законов свергнутых правительств" в первые годы Советской власти), то право без процесса бессильно.
Процесс может играть сдерживающую и стимулирующую роль в реализации материально-правовых норм. Правоприменительная практика исправляет плохие законы и открывает широкий простор хорошим, верно выражающим общественную потребность актам. Неудачный процесс - большее зло, нежели злонамеренное материальное право. Потому-то к числу первоочередных и отнесены кардинальные изменения процесса, в особенности уголовного. Характерно, что судебная реформа 1864 года, подарившая мировой культуре Устав уголовного судопроизводства, не уделила пристального внимания еще николаевскому Уложению о наказаниях уголовных и исправительных. Но наиболее одиозные положения последнего были парализованы судами присяжных.
VI. НАУЧНАЯ ПОДДЕРЖКА СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ
Научная поддержка судебной реформы должна обеспечить обратную связи с регионами и учреждениями, охваченными судебной реформой, разработку и экспертизу нормативных актов, социологические исследования и организацию экспериментов, аккумулирование сил признанных ученых и талантливой молодежи, а также решение ряда теоретических проблем, без понимания которых мы будет блуждать наугад и проводить преобразования методом проб и ошибок.
Решение перечисленных проблем возможно в результате формирования правового научно-исследовательского института при Верховном Совете РСФСР, создания рабочих групп, привлечения высококвалифицированных консультантов и уже существующих научных подразделений, переходящих под юрисдикцию России.
Основные вопросы для научной проработки:
1. Критерии подсудности
В отличие от пронизанного политической волей и идеями естественного права уголовного законодательства, нормы уголовного процесса требуют рационального обоснования в гораздо большей степени.
Специальными задачами является поиск общих правил разграничения подведомственности дел:
- судам СССР, РСФСР и других суверенных государств, а также республик в составе РСФСР;
- общим и специализированным судам;
- судам и таким административным органам, как нотариат, отделы ЗАГС;
- различным судебным составам (единоличным судьям, суду из профессионалов - судей, суду присяжных).
2. Критерии криминализации
Важным шагом на пути от политического государства к правовому будет выработка четких критериев криминализации, чтобы раз и навсегда прекратить практику искусственного создания новых категорий преступлений и преступников поправками к УК РСФСР.
Деяния имеют собственную объективную правовую природу, которую должен выразить, а не сочинить, законодатель. В противном случае наказание учреждается без преступления, творится государственный произвол, бессмысленно ожесточается репрессия.
3. Дифференциация судопроизводства
До сих пор остается нерешенным вопрос о доктринальном обосновании критериев дифференциации форм уголовного судопроизводства. Ни те, кто ратует за упрощение процесса по некоторым делам, ни их противники, отстаивающие унификацию, не привели пока убедительных аргументов в пользу того или иного подхода.
Неизвестно также, какие дела должны стать достоянием общей, а какие - специализированной юстиции, и главное - чем руководствоваться при такой селекции. В самостоятельном изучении нуждается также и вопрос, в какой мере допустимы расхождения в правилах судопроизводства, принятых в общих, арбитражных и иных специализированных судах.
4. Показатели оценки качества работы юстиции
Как было продемонстрировано выше, методологически порочные критерии оценок качества работы юстиции и ее сотрудников стали не только социальной, но и процессуальной проблемой, заставляя переносить центр тяжести на приглаживание отчетов и рапортов, препятствуя проявлению свободного внутреннего убеждения следователей, прокуроров и судей.
Поэтому следует разработать новые показатели работы юстиции, четко определив их значение для оценки качества деятельности отдельных органов и их сотрудников.
5. Нормы труда и обеспечения юстиции
Необходимо выработать оптимальные нормы загруженности судей и следователей, а также материально-технического обеспечения и размещения юридических учреждений, разработать типовые проекты зданий и сооружений юстиции, разумный порядок делопроизводства.
6. Прогнозирование
Важнейшими принципами остаются: комплексность проводимых реформ и соответственно прогнозирование правовых и социальных последствий издания нормативного акта того или иного содержания.
Пояснительные записки, прилагаемые к нынешним законопроектам, в лучшем случае тенденциозно подкрепляют статистикой ведомственный интерес, но чаще всего умалчивают о значении (кроме предполагаемого политического) грядущих мероприятий.
Важно, чтобы каждое законодательное предложение экспертировалось по меньшей мере с точки зрения тех изменений, которые оно вызовет в существующей правовой системе.
Решение данных проблем - это социальный заказ российского парламента отечественной науке.
Концепция судебной реформы разработана под руководством народного депутата РСФСР Б.А. Золотухина группой экспертов в составе:
С.Е. Вицин, доктор юридических наук
А.М. Ларин, доктор юридических наук
И.Б. Михайловская, доктор юридических наук
Т.Г. Морщакова, доктор юридических наук
Р.В. Назаров, член Московского областного суда
С.А. Пашин, кандидат юридических наук
И.Л. Петрухин, доктор юридических наук
Ю.И. Стецовский, доктор юридических наук.