ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 5 сентября 2023 г. N АКПИ23-544
Верховный Суд Российской Федерации в составе
председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,
судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Кузьмичева С.И.
при секретаре Буринской А.А.
с участием прокурора Русакова И.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям Сахончик Ольги Владиславовны, Пономаренко Нины Сергеевны, Овчинникова Ивана Борисовича, Руденко Дмитрия Владимировича, Каргиева Феликса Анатольевича, Киселева Владимира Леонидовича, Кончевой Инны Викторовны, Кислицына Андрея Евгеньевича, Буслаевой Елены Робертовны, Цабеля Александра Робертовича, Москаленко Алексея Николаевича, Овчинникова Сергея Борисовича, Тулиновой Татьяны Юрьевны, Першиной Натальи Михайловны, Земцовой Светланы Владимировны, общества с ограниченной ответственностью "Тримп", акционерного общества "Пансионат "Шепси" о признании недействующим постановления Совета Министров РСФСР от 27 сентября 1988 г. N 406 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Туапсинского района (Джубга, Ново-Михайловка, Небуг, Гизель-Дере, Шепси) в Краснодарском крае",
установил:
постановлением Совета Министров РСФСР от 27 сентября 1988 г. N 406 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Туапсинского района (Джубга, Ново-Михайловка, Небуг, Гизель-Дере, Шепси) в Краснодарском крае" (далее также - Постановление N 406) принято предложение ВЦСПС и Министерства здравоохранения СССР об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Туапсинского района (Джубга, Ново-Михайловка, Небуг, Гизель-Дере, Шепси) в Краснодарском крае согласно приложению.
Сахончик О.В., Пономаренко Н.С., Овчинников И.Б., Руденко Д.В., Каргиев Ф.А., Киселев В.Л., Кончева И.В., Кислицын А.Е., Буслаева Е.Р., Цабель А.Р., Москаленко А.Н., Овчинников С.Б., Тулинова Т.Ю., Першина Н.М., Земцова С.В., общество с ограниченной ответственностью "Тримп", акционерное общество "Пансионат "Шепси" обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим указанного постановления с даты его принятия, ссылаясь на то, что данный акт не был официально опубликован, принят неправомочным органом, противоречит пунктам 1 и 2 статьи 16 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Федеральный закон N 26-ФЗ), части 2 статьи 1, части 1 статьи 10 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости", части 2 статьи 5 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 252-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", пунктам 10, 24 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), нарушает их права и создает правовую неопределенность.
В обоснование своего требования административные истцы указали, что Постановлением N 406 определены границы и режим округа санитарной охраны курортов Туапсинского района (Джубга, Ново-Михайловка, Небуг, Гизель-Дере, Шепси) в Краснодарском крае, при этом картографический материал, каталоги координат характерных точек границ округа санитарной охраны курортов Туапсинского района в нем отсутствуют. Постановлением главы администрации Краснодарского края от 6 декабря 2006 г. N 1098 "О курортах краевого значения" курортам Туапсинского района, городов Ейска, Горячий Ключ в границах утвержденных округов санитарной охраны придан статус курортов краевого значения, находящихся в ведении органов государственной власти Краснодарского края. Департаменту комплексного развития курортов и туризма Краснодарского края поручено до 31 декабря 2009 г. провести необходимые мероприятия, направленные на уточнение границ курортов Туапсинского района, городов Ейска, Горячий Ключ. Данные мероприятия не выполнены до настоящего времени, сведения о местоположении границ зон санитарной охраны курортов Туапсинского района Краснодарского края в Единый государственный реестр недвижимости не внесены.
Административный ответчик Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству здравоохранения Российской Федерации (поручение от 11 августа 2023 г. N ДГ-П12-9449), указавшему в письменных возражениях, что Постановление N 406 принято уполномоченным государственным органом в пределах компетенции, определенной действовавшим на момент его издания законодательством, установленные Постановлением N 406 границы округа санитарной охраны курортов Туапсинского района (Джубга, Ново-Михайловка, Небуг, Гизель-Дере, Шепси) в Краснодарском крае содержат исчерпывающее описание границ округов санитарной (горно-санитарной) охраны, в связи с чем считаются установленными при отсутствии сведений о них в Едином государственном реестре недвижимости и не нарушают прав и законных интересов административных истцов.
Представители административных истцов Егорова А.С, Мартыч Ю.Ю., Огородникова Е.Ю., Павленко Е.Б., Толстиков А.В. в судебном заседании поддержали заявленное требование, просили его удовлетворить.
Представитель административного ответчика Правительства Российской Федерации Шустов А.Б. в судебном заседании поддержал изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просил отказать в удовлетворении административного иска.
Выслушав сообщение судьи-докладчика Нефедова О.Н., заслушав пояснения представителей сторон, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, проверив оспариваемый нормативный акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Статьей 39 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденных Законом СССР от 13 декабря 1968 г. (утратил силу с 15 марта 1990 г. в связи с изданием постановления Верховного Совета СССР от 28 февраля 1990 г. N 1252-I), предусматривалось, что в интересах обеспечения необходимых условий для лечения и отдыха населения, а также с целью охраны природных лечебных факторов на всех курортах устанавливаются округа санитарной охраны. В пределах этих округов запрещается предоставлять земельные участки в пользование тем предприятиям, организациям и учреждениям, деятельность которых несовместима с охраной природных лечебных свойств и благоприятных условий для отдыха населения.
В силу статьи 78 Закона РСФСР от 29 июля 1971 г. "О здравоохранении" признание местности курортом, установление границ округов санаторной охраны курортов и определение их режима производилось Советом Министров СССР или Советом Министров РСФСР по совместному представлению Министерства здравоохранения СССР и ВЦСПС или Министерства здравоохранения РСФСР и ВЦСПС, согласованному с исполнительным комитетом соответствующего местного Совета народных депутатов, на территории которого расположен данный курорт.
В соответствии с Положением о курортах, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 5 сентября 1973 г. N 654 (далее - Положение N 654) (утратило силу с 1 января 2021 г. в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2020 г. N 80), санитарная охрана курортов имеет целью сохранение природных физических и химических свойств лечебных средств курортов, а также предохранение их от порчи, загрязнения и преждевременного истощения (пункт 11).
Установление границ округов санитарной охраны курортов и определение их режима производятся: по курортам общесоюзного значения - Советом Министров СССР по совместному представлению Министерства здравоохранения СССР и ВЦСПС, по курортам республиканского и местного значения - Советом Министров союзной республики по совместному представлению министерства здравоохранения союзной республики и республиканского совета профсоюзов (в РСФСР - ВЦСПС), согласованному с исполнительным комитетом соответствующего Совета народных депутатов, на территории которого расположен курорт. Одновременно с проектами границ округов санитарной охраны курортов представляются планы санитарно-оздоровительных мероприятий (пункт 13 Положения N 654).
Реализуя предоставленные полномочия, Совет Министров СССР постановлением от 28 августа 1970 г. N 723 "О мерах по упорядочению застройки территорий курортов и зон отдыха и строительства санаторно-курортных учреждений и учреждений отдыха" принял предложение ВЦСПС, Министерства здравоохранения СССР, согласованное с Советами Министров соответствующих союзных республик, об отнесении к курортам общесоюзного значения курортов на Черноморском побережье Краснодарского края.
Постановлением Совета Министров РСФСР от 4 февраля 1972 г. N 83 "О некоторых вопросах землепользования" (утратило силу с 1 марта 2015 г. в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 22 октября 2014 г. N 1090) утвержден перечень курортных местностей и зон отдыха, в которых земельные участки для строительства санаторно-курортных и туристско-оздоровительных учреждений предоставляются Советом Министров РСФСР, в который включены курортные местности Краснодарского края, в том числе курорты Джубга, Ново-Михайловка, Небуг, Гизель-Дере, Шепси.
29 июля 1988 г. Совет Министров СССР передал вопросы установления границ округов санитарной охраны курортов Туапсинского района Краснодарского края на разрешение Совмину РСФСР совместно с Минздравом СССР по согласованию с ВЦСПС.
В целях реализации предоставленных Советом Министров СССР полномочий Совет Министров РСФСР Постановлением N 406 принял адресованное ему предложение ВЦСПС и Министерства здравоохранения СССР об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Туапсинского района (Джубга, Ново-Михайловка, Небуг, Гизель-Дере, Шепси) в Краснодарском крае.
Следовательно, Постановление N 406 принято уполномоченным исполнительным органом государственной власти в порядке, предусмотренном законодательством, действовавшим на день его издания.
Частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации закреплено, что не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Порядок официального опубликования федеральных нормативных правовых актов определен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" и Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".
Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации (пункт 2 раздела второго Конституции Российской Федерации).
Доводы административных истцов об отсутствии официальной публикации Постановления N 406 и, как следствие, о невозможности его применения являются несостоятельными, поскольку Конституция Российской Федерации не связывает возможность применения ранее действовавших правовых актов на территории Российской Федерации с их официальным опубликованием и не распространяет на них содержащиеся в части 3 статьи 15 требования об этом.
В настоящее время текст Постановления N 406 размещен в правовых информационных системах "Гарант", "Кодекс" и "Консультант Плюс".
Утверждения административных истцов о противоречии Постановления N 406 приведенным ими положениям действующего законодательства Российской Федерации основаны на неправильном толковании норм материального права.
Постановление адресовано органам государственной власти, предназначено для определения ими соответствующих границ на местности и не содержит каких-либо правовых норм, затрагивающих права и свободы граждан, не вводит никаких ограничений их прав на землепользование. В нем обозначаются лишь границы округа санитарной охраны курорта, а также границы зон определенного вида режима (строгого режима, зон ограничений и наблюдения) без установления содержания этих режимов.
Понятие, состав и основные правила использования земель особо охраняемых территорий и объектов определены в главе XVII "Земли особо охраняемых территорий и объектов" Земельного кодекса Российской Федерации. В частности, к землям особо охраняемых территорий относятся земли, которые имеют особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, которые изъяты в соответствии с постановлениями федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или решениями органов местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования и оборота и для которых установлен особый правовой режим (пункт 1 статьи 94).
Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с законодательством. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункты 1 и 2 статьи 96 ЗК РФ).
Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 406-ФЗ) внесены изменения в Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и Земельный кодекс Российской Федерации, в соответствии с которыми лечебно-оздоровительные местности и курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий (статьи 1, 6).
При этом в части 3 статьи 10 Федеральный закон N 406-ФЗ закрепил, что особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу этого закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу данного федерального закона.
Принципы государственной политики и регулирования отношений в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Российской Федерации определены Федеральным законом N 26-ФЗ, согласно которому природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите (преамбула).
Главой V этого закона установлены требования к санитарной (горно-санитарной) охране природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов.
Статья 16, расположенная в приведенной главе Федерального закона N 26-ФЗ, регулирует организацию санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Согласно данной статье природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны (пункт 1). Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством Российской Федерации, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 2). В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон (пункт 3).
Округ санитарной (горно-санитарной) охраны поименованный закон понимает как особо охраняемую территорию с установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района) (статья 1).
Статьей 104 ЗК РФ в пункте 1 закреплено, что зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в следующих целях: 1) защита жизни и здоровья граждан; 2) безопасная эксплуатация объектов транспорта, связи, энергетики, объектов обороны страны и безопасности государства; 3) обеспечение сохранности объектов культурного наследия; 4) охрана окружающей среды, в том числе защита и сохранение природных лечебных ресурсов, предотвращение загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, сохранение среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира; 5) обеспечение обороны страны и безопасности государства.
Округ санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов отнесен к зонам с особыми условиями использования территорий (подпункт 15 статьи 105 ЗК РФ).
Порядок подготовки и принятия решений об установлении, изменении, о прекращении существования зон с особыми условиями использования территорий, ограничения использования земельных участков устанавливается Правительством Российской Федерации в положении каждого вида зон с особыми условиями использования территорий (пункт 1 статьи 106 ЗК РФ).
Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. N 1425.
Пунктом 24 статьи 106 ЗК РФ предусмотрено, что зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.
Федеральный закон от 3 августа 2018 г. N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 342-ФЗ) в части 8 статьи 26 установил, что до 1 января 2028 г. зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2025 г. одним из следующих способов: 1) решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения; 2) согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством; 3) нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории; 4) решением суда.
Этим же законом в части 9 статьи 26 закреплено, что в случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 данной статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности.
В части 10 названной статьи Федерального закона N 342-ФЗ предусмотрено, что зоны с особыми условиями использования территорий, которые установлены до 1 января 2025 г. нормативными правовыми актами или решениями об их установлении, при соблюдении условий, указанных в частях 8 и 9 статьи 26 названного федерального закона, считаются установленными вне зависимости от соответствия решений об их установлении требованиям, предусмотренным статьей 106 ЗК РФ. Внесение изменений в указанные решения или принятие новых решений об установлении таких зон и (или) их границ в соответствии с требованиями ЗК РФ не требуется, за исключением случаев, предусмотренных частью 11 статьи 26 поименованного закона.
Утвержденные Постановлением N 406 границы округа санитарной охраны курортов Туапсинского района (Джубга, Ново-Михайловка, Небуг, Гизель-Дере, Шепси) в Краснодарском крае содержат исчерпывающее описание границ округов санитарной (горно-санитарной) охраны, в связи с чем в силу Федерального закона N 406-ФЗ и Федерального закона N 342-ФЗ не утрачивают своего правового значения и считаются установленными при отсутствии сведений о них в Едином государственном реестре недвижимости.
Противоречий действующему законодательству Российской Федерации Постановление N 406 не содержит.
Иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, которые устанавливали бы границы округа санитарной охраны курортов Туапсинского района (Джубга, Ново-Михайловка, Небуг, Гизель-Дере, Шепси) в Краснодарском крае, не имеется.
Отсутствие картографического материала, каталога координат характерных точек границ округа санитарной охраны курортов Туапсинского района в соответствии с действующим законодательством не является основанием для признания установленных границ недействующими.
Остальные доводы административных истцов связаны с исследованием фактических обстоятельств конкретных дел с их участием и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
в удовлетворении административных исковых заявлений Сахончик Ольги Владиславовны, Пономаренко Нины Сергеевны, Овчинникова Ивана Борисовича, Руденко Дмитрия Владимировича, Каргиева Феликса Анатольевича, Киселева Владимира Леонидовича, Кончевой Инны Викторовны, Кислицына Андрея Евгеньевича, Буслаевой Елены Робертовны, Цабеля Александра Робертовича, Москаленко Алексея Николаевича, Овчинникова Сергея Борисовича, Тулиновой Татьяны Юрьевны, Першиной Натальи Михайловны, Земцовой Светланы Владимировны, общества с ограниченной ответственностью "Тримп", акционерного общества "Пансионат "Шепси" о признании недействующим постановления Совета Министров РСФСР от 27 сентября 1988 г. N 406 "Об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Туапсинского района (Джубга, Ново-Михайловка, Небуг, Гизель-Дере, Шепси) в Краснодарском крае" отказать.
Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий
судья Верховного Суда
Российской Федерации
О.Н.НЕФЕДОВ
Судьи Верховного Суда
Российской Федерации
В.С.КИРИЛЛОВ
С.И.КУЗЬМИЧЕВ