ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
от 9 марта 2006 г. N ГКПИ05-641
Именем Российской Федерации
Верховный Суд Российской Федерации в составе:
судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., при секретаре Степанищеве А.В.,рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению К., Ж., Б., К., П., Дальневосточной межрегиональной экологической общественной организации "Экодаль", межрегиональной общественной организации "Страж тайги", автономной благотворительной некоммерческой организации "Хабаровский центр поддержки общественных инициатив "Дружина", Хабаровской региональной общественной организации "Центр медико-экологических проблем", Хабаровской краевой организации общественной организации "Всероссийское общество охраны природы" о признании незаконным распоряжения Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 г. N 1737-р,
установил:
31 декабря 2004 г. Правительство Российской Федерации утвердило распоряжение N 1737-р (далее - распоряжение), пунктом 1 которого приняло предложение Минпромэнерго России и открытого акционерного общества "Акционерная компания по транспорту нефти "Транснефть", согласованное с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, с учетом положительного заключения государственной экологической экспертизы о проектировании и строительстве единой нефтепроводной системы по маршруту г. Тайшет (Иркутская область) - г. Сковородино (Амурская область) - бухта Перевозная (Приморский край) общей мощностью до 80 млн. тонн нефти в год (далее - трубопроводная система "Восточная Сибирь - Тихий океан").
Принято предложение Минпромэнерго России о возложении функций заказчика проектирования и строительства трубопроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан" на компанию "Транснефть" (пункт 2).
В пунктах 3 - 6 и 8 - 10 распоряжения даны поручения соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а пунктом 8 рекомендовано органам государственной власти Республики Бурятия, Иркутской, Читинской и Амурской областей, Еврейской автономной области, Хабаровского и Приморского краев оказывать содействие в решении вопросов, связанных со строительством объектов трубопроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан".
Жители Хабаровского края К., Ж., Б., К. и П., а также Дальневосточная межрегиональная экологическая общественная организация "Экодаль", межрегиональная общественная организация "Страж тайги", автономная благотворительная некоммерческая организация "Хабаровский центр поддержки общественных инициатив "Дружина", Хабаровская региональная общественная организация "Центр медико-экологических проблем", Хабаровская краевая организация общественной организации "Всероссийское общество охраны природы" обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании не соответствующим закону оспариваемого распоряжения с момента его принятия.
В заявлении указано, что распоряжение вынесено с нарушением Федеральных законов "Об экологической экспертизе", "Об охране окружающей среды" и нарушает права заявителей на благоприятную окружающую среду, на участие в принятии экологически значимых решений, на участие в обсуждении технико-экономического обоснования строительства нефтепроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан".
В судебном заседании Б., представляющая также интересы всех других заявителей, и Мищенко В.Л., представитель Дальневосточной межрегиональной экологической общественной организации "Экодаль", межрегиональной общественной организации "Страж тайги", автономной благотворительной некоммерческой организации "Хабаровский центр поддержки общественных инициатив "Дружина", Хабаровской региональной общественной организации "Центр медико-экологических проблем", Хабаровской краевой организации общественной организации "Всероссийское общество охраны природы", просили удовлетворить заявленное требование в полном объеме.
Б. ссылалась на то, что решение об одобрении строительства нефтепровода, которое содержится в оспариваемом распоряжении, не могло быть принято до того, как заказчиком (ОАО "АК "Транснефть") будет получено положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации на строительство. Между тем на момент принятия распоряжения было утверждено лишь заключение государственной экологической экспертизы по материалам "Обоснования инвестиций в строительство нефтепроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан", которые являются предпроектной документацией. Кроме того, указанную государственную экологическую экспертизу должна была организовывать и проводить Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, а не Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Б. также пояснила, что оспариваемое распоряжение должно быть признано не соответствующим закону, поскольку на момент рассмотрения дела судом положительное заключение государственной экологической экспертизы материалов "Обоснования инвестиций в строительство нефтепроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан" утратило юридическую силу вследствие изменения проектного решения в части прохождения трассы нефтепровода, а также доработки объекта экспертизы после получения на него положительного заключения.
Мищенко В.Л. в своих объяснениях ссылалась на то, что, являясь стороной Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, Российская Федерация приняла на себя обязательства обеспечивать охрану, сохранение, консервацию и передачу будущим поколениям природного наследия, которое расположено на ее территории. Озеро Байкал признано объектом всемирного наследия в 1996 г. и является достоянием всего человечества, включая всех граждан России независимо от места их проживания. В отношении озера Байкал органом указанной Конвенции - Комитетом всемирного наследия при ЮНЕСКО - приняты решения, содержащие замечания и требования к российской стороне. В указанных решениях, в частности, содержится требование о том, чтобы никакой путь через водораздел озера Байкал не был выбран без предварительного проведения всесторонней оценки воздействия по международным стандартам. Оспариваемое распоряжение является нарушением обязательств Российской Федерации по сохранению озера Байкал как объекта всемирного наследия.
Представители Правительства Российской Федерации Астахова Е.В., Жорова В.Р., Роговой В.И. и Титов В.М. требование заявителей не признали и просили суд отказать в его удовлетворении за необоснованностью. Пояснили, что оспариваемое распоряжение принято на основании положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов "Обоснования инвестиций в строительство нефтепроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан", не является в соответствии с законодательством Российской Федерации актом, решающим вопросы создания каких-либо строительных объектов, а направлено лишь на подготовку и разработку проекта строительства нефтепровода (проектной документации). Распоряжение не является решением органа государственной власти о проектировании, размещении, строительстве конкретного объекта, а представляет собой разрешение на проведение мероприятий, в ходе выполнения которых могут быть приняты решения о строительстве конкретных объектов, деятельность которых может оказать влияние на окружающую среду. Окончательное решение о начале строительства может быть принято только после разработки и утверждения технико-экономического обоснования (ТЭО) проекта, который является самостоятельным объектом экологической экспертизы. При этом граждане и общественные организации вправе участвовать в обсуждении ТЭО строительства нефтепроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан" в порядке, установленном Федеральным законом "Об экологической экспертизе".
Заслушав объяснения Б., Мищенко В.Л., представителей Правительства Российской Федерации и изучив материалы дела, суд находит требование заявителей не подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно статье 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 32 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности.
Оценка воздействия на окружающую среду проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе предынвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений.
Абзацем вторым пункта 1 Положения о проведении государственной экспертизы и утверждении градостроительной, предпроектной и проектной документации в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 г. N 1008, предусмотрено, что под предпроектной документацией понимается обоснование инвестиций, привлекаемых для строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения предприятий, зданий и сооружений.
В силу абзацев первого и второго статьи 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне, подлежат проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов, и охрану окружающей природной среды, за исключением проектов индивидуальных правовых актов, принимаемых на основании документов территориального планирования и документации по планировке территории, лесоустроительной и землеустроительной документации, прошедших государственную экологическую экспертизу.
Из материалов дела следует, что оспариваемое распоряжение о проектировании и строительстве единой нефтепроводной системы по маршруту г. Тайшет (Иркутская область) - г. Сковородино (Амурская область) - бухта Перевозная (Приморский край) принято Правительством Российской Федерации с учетом положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов "Обоснования инвестиций в строительство нефтепроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан", утвержденного Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор) от 10 декабря 2004 г. N 291 (л.д. 190 - 232).
Как уже отмечалось, под термином "предпроектная документация" понимается обоснование инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений.
Следовательно, проект оспариваемого распоряжения (правового акта ненормативного характера) получил предварительное положительное заключение государственной экологической экспертизы и после его одобрения Правительством Российской Федерации позволяет осуществлять подготовку и разработку проекта (проектной документации) по строительству трубопроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан", который в соответствии со статьями 36, 37 и 46 Федерального закона "Об охране окружающей среды" является самостоятельным объектом государственной экологической экспертизы и может быть оспорен в судебном порядке.
С доводами заявителей о незаконности Приказов Ростехнадзора от 15 октября 2004 г. N 139 "Об организации и проведении государственной экологической экспертизы материалов "Обоснования инвестиций в строительство нефтепроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан" и от 10 декабря 2004 г. N 291 "Об утверждении заключения государственной экологической экспертизы материалов "Обоснования инвестиций в строительство нефтепроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан" суд согласиться не может.
Решением Хабаровского районного суда Хабаровского края от 1 декабря 2005 г. требования заявителей о признании не соответствующими закону указанных Приказов Ростехнадзора оставлены без удовлетворения.
Данное решение суда вступило в законную силу и на основании части 2 статьи 13 ГПК РФ является обязательным для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежит неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.
Из решения суда первой и определения кассационной инстанций следует, что доводы заявителей о проведении государственной экологической экспертизы неуполномоченным органом, с нарушением порядка и принципов ее проведения, а также об утрате юридической силы положительного заключения экспертизы признаны несостоятельными.
Другие доводы заявителей о несоответствии закону распоряжения о проектировании и строительстве трубопроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан" основаны на различных документах, составленных после издания распоряжения и не имеющих отношения к предмету рассмотрения настоящего дела. Как уже отмечалось, технико-экономическое обоснование проекта строительства данной трубопроводной системы является самостоятельным объектом государственной экологической экспертизы, которое может быть оспорено в установленном законом порядке.
Таким образом, выводы экспертной комиссии о том, что представленные материалы "Обоснования инвестиций в строительство нефтепроводной системы "Восточная Сибирь - Тихий океан" соответствуют экологическим требованиям законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды и могут служить основой для дальнейшего проектирования, заявителями не опровергнуты.
С учетом вышеизложенного оснований для признания незаконным пункта 1 оспариваемого распоряжения не имеется.
Поскольку пункты 2 - 8 распоряжения носят организационно-распорядительный (порученческий) характер, вытекают непосредственно из пункта 1 и прав или охраняемых законом интересов заявителей не нарушают, оснований для признания их не соответствующими закону также не имеется.
Согласно части 4 статьи 258 ГПК РФ суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены.
Руководствуясь ст. ст. 194 - 199 ГПК РФ, Верховный Суд Российской Федерации
решил:
К., Ж., Б., К., П., Дальневосточной межрегиональной экологической общественной организации "Экодаль", межрегиональной общественной организации "Страж тайги", автономной благотворительной некоммерческой организации "Хабаровский центр поддержки общественных инициатив "Дружина", Хабаровской региональной общественной организации "Центр медико-экологических проблем", Хабаровской краевой организации общественной организации "Всероссийское общество охраны природы" в удовлетворении заявления отказать.
Решение может быть обжаловано в Кассационную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение десяти дней со дня принятия решения судом в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Российской Федерации
В.Ю.ЗАЙЦЕВ