КОМИССИЯ СОВЕТА СУДЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЭТИКЕ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 4 декабря 2019 г. N 19-КЭ
О ПРАВЕ
СУДЬИ В ОТСТАВКЕ ЗАМЕЩАТЬ ГОСУДАРСТВЕННУЮ ДОЛЖНОСТЬ
СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - ДОЛЖНОСТЬ УПОЛНОМОЧЕННОГО
ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Комиссия Совета судей Российской Федерации по этике рассмотрела вопрос о праве судьи в отставке замещать государственную должность субъекта Российской Федерации - должность уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации.
Кодекс судейской этики, утвержденный VIII Всероссийским съездом судей 19 декабря 2012 года, с изменениями, внесенными постановлением N 2 от 8 декабря 2016 года IX Всероссийского съезда судей (далее - Кодекс судейской этики), действие которого распространяется на всех судей Российской Федерации, в том числе на судей, пребывающих в отставке, предусматривает возможность судьи заниматься различными видами внесудебной деятельности, включая научную, образовательную, творческую, благотворительную и иные виды деятельности, в том числе на платной основе, если это не противоречит законодательству о статусе судей и не причиняет ущерб интересам правосудия (пункт 1 статьи 2, пункт 2 статьи 14, статья 20).
Согласно абзацу второму пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года N 3132-1 (ред. от 02.08.2019) "О статусе судей в Российской Федерации" (далее - Закон о статусе судей) на судью, пребывающего в отставке, независимо от возраста и судейского стажа не распространяется установленный подпунктом 1 пункта 3 данной статьи запрет замещать иные (кроме должности судьи) государственные должности, а также должности государственной службы, муниципальные должности, должности муниципальной службы, быть третейским судьей, арбитром.
Исключение из общего правила о допустимости замещения судьей в отставке государственных должностей, должностей государственной службы, муниципальных должностей, должностей муниципальной службы составляют должности прокурора, следователя и дознавателя.
Особенности правового положения, основные задачи и полномочия Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка (далее - Уполномоченный), а также основы правового положения уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации регулируются Федеральный закон от 27 декабря 2018 года N 501-ФЗ "Об уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 501-ФЗ).
Согласно статье 2 Федерального закона деятельность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка (далее - Уполномоченный) направлена на обеспечение гарантий государственной защиты прав и законных интересов детей, реализации и соблюдения прав и законных интересов детей государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.
Уполномоченный содействует:
1) восстановлению нарушенных прав и законных интересов детей;
2) совершенствованию законодательства Российской Федерации в части, касающейся защиты прав и законных интересов детей;
3) развитию международного сотрудничества в области защиты прав и законных интересов детей;
4) совершенствованию форм и методов защиты прав и законных интересов детей.
Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и законных интересов детей, не отменяет полномочий государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и законных интересов детей, и не влечет за собой пересмотра таких полномочий (часть 3 статьи 2).
Статьей 13 Федерального закона N 501-ФЗ предусмотрена возможность учреждения законом субъекта Российской Федерации должности уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации в целях обеспечения дополнительных гарантий эффективного функционирования механизмов реализации, соблюдения и защиты прав и законных интересов детей органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, образовательными и медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные и иные услуги детям и семьям, имеющим детей, и должностными лицами.
Должность уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации является государственной должностью субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 13).
Полномочия уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации определены статьей 14 Федерального закона N 501-ФЗ определен. Уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации:
1) осуществляет мониторинг и анализ реализации, соблюдения и защиты прав и законных интересов детей на территории субъекта Российской Федерации;
2) содействует эффективному функционированию государственной системы обеспечения реализации, соблюдения и защиты прав и законных интересов детей в субъекте Российской Федерации;
3) принимает в пределах своих полномочий меры по предупреждению и пресечению нарушения прав и законных интересов детей.
По окончании календарного года уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации направляет высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации и Уполномоченному доклад о результатах своей деятельности, содержащий в том числе оценку соблюдения прав и законных интересов детей на территории субъекта Российской Федерации, а также предложения о совершенствовании их правового положения.
Уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации при осуществлении своей деятельности имеет право:
1) запрашивать и получать от территориальных органов федеральных государственных органов, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления и должностных лиц необходимые сведения, документы и материалы;
2) посещать территориальные органы федеральных государственных органов, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, образовательные и медицинские организации, организации, оказывающие социальные и иные услуги детям и семьям, имеющим детей, расположенные на территории субъекта Российской Федерации;
3) посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы, в которых содержатся несовершеннолетние, беременные женщины и женщины, дети которых находятся в домах ребенка исправительных учреждений;
4) обращаться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих в защиту прав и законных интересов детей, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту Российской Федерации, нарушают права и законные интересы детей, создают препятствия к реализации их прав и законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности;
5) направлять в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и органы местного самоуправления мотивированные предложения об издании (принятии) нормативных правовых актов, о внесении в нормативные правовые акты изменений, направленных на обеспечение реализации и соблюдения прав и законных интересов детей, признании нормативных правовых актов утратившими силу или приостановлении их действия в случаях, если эти акты нарушают права и законные интересы детей;
6) направлять высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) мотивированные предложения о признании утратившими силу или приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случаях, если эти акты нарушают права и законные интересы детей;
7) самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проводить проверку информации, изложенной в обращении на имя уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, содержащем жалобу, либо иной информации по вопросам, касающимся нарушения прав и законных интересов детей;
8) участвовать в пределах своих полномочий в деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, установление конкретного объема запретов и ограничений, связанных со статусом судьи, включая определение деятельности, которой вправе заниматься судья, является прерогативой федерального законодателя, который может изменять его в том числе в зависимости от общественной значимости той или иной сферы деятельности, обеспеченности ее квалифицированными кадрами, соблюдая при этом конституционные принципы справедливости, соразмерности, стабильности, недопустимости ограничения законодательных гарантий статуса судьи или снижения их уровня.
Разрешая судьям в отставке замещать должности государственной и муниципальной службы без ограничений по возрасту и судейскому стажу, законодатель не ввел никаких дополнительных условий в зависимости от характера этой службы, установив принципиальный запрет лишь на замещение должностей прокурора, следователя и дознавателя. Такой запрет направлен, в частности, на поддержание авторитета судебной власти и исключение ситуаций, ставящих под сомнение беспристрастность и объективность суда, который будет рассматривать уголовное дело, на то, чтобы исключить ситуацию, при которой кто-то из участников уголовного судопроизводства также обладает статусом судьи (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 5 марта 2009 года N 434-О-О, от 5 марта 2009 года N 435-О-О, от 19 мая 2009 года N 511-О-О).
С учетом того, что должность уполномоченного по защите прав ребенка субъекта Российской Федерации, является государственной должностью субъекта Российской Федерации, комиссия по этике исходит из отсутствия прямого законодательного запрета на замещение этой должности судьей, пребывающим в отставке, независимо от объема и характера полномочий, которыми наделяется уполномоченный в силу закона.
При этом комиссия учитывает и такие положения законодательства, регулирующие статус судьи.
Согласно пункту 1 статьи 15 Закона о статусе судей отставкой судьи признается почетный уход или почетное удаление судьи с должности. За лицом, пребывающим в отставке, сохраняются звание судьи, гарантии личной неприкосновенности и принадлежность к судейскому сообществу.
Как исключение из этого правила пунктом 4 статьи 3 Закона о статусе судей установлено, что в период осуществления пребывающим в отставке судьей разрешаемой этим Законом оплачиваемой деятельности на него не распространяются гарантии неприкосновенности судьи и приостанавливается членство указанного судьи в судейском сообществе.
Таким образом устраняется ситуация, при которой лицо, замещающее государственную должность субъекта Российской Федерации, одновременно обладает всеми исключительными элементами статуса судьи, включая принадлежность к судейскому сообществу; обеспечивается соблюдение принципа осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Надлежит учесть, что судья, удаленный в отставку, не исполняет должностных обязанностей судьи, поскольку его полномочие осуществлять правосудие прекращено. Поэтому пребывающий в отставке судья, занимаясь другой разрешаемой ему Законом о статусе судей оплачиваемой деятельностью, не может оказаться в ситуации конфликта интересов в том значении, как оно определено в пункте 2 статьи 3 этого Закона.
Общественная значимость задач, для решения которых учреждается государственная должность уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, и реализация этим должностным лицом возложенных на него законом полномочий, включая право на обращение в суд, исключают предположение о том, что осуществление должностных обязанностей уполномоченного может причинять ущерб интересам правосудия, как не может противопоставляться интересам правосудия всякая надлежаще осуществляемая государственная и муниципальная служба, одним из основополагающих принципов которой является законность.
Вместе с тем, следует учитывать и то, что, несмотря на автоматическое приостановление членства в судейском сообществе на период осуществления судьей в отставке другой разрешаемой ему Законом о статусе судей оплачиваемой деятельности, за ним сохраняется звание судьи. Отставка судьи не прекращается, как это имеет место, например, в случае избрания судьи Президентом Российской Федерации, депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования, а также главой муниципального образования или выборным должностным лицом местного самоуправления (подпункт 7.1 пункта 1 статьи 14 Закона о статусе судей).
Из этого следует, что назначение судьи в отставке на должность уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации не снимает с него обязанности соблюдать установленное Законом о статусе судей требование избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти (пункт 2 статьи 3), установленные Кодексом судейской этики правила взаимодействия со средствами массовой информации, требующие проявления осмотрительности, исключающие комментарии по существу дел, по которым не принято окончательных судебных актов, сдержанности и корректности при комментировании решений своих коллег (статья 13).
Исходя из задач, решаемых уполномоченным, и имеющихся у него полномочий для решения этих задач, крайне высок риск несоблюдения судьей в отставке при выполнении соответствующих должностных обязанностей правила, закрепляемого пунктом 2 статьи 18 Кодекса судейской этики: воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также руководителей этих органов.
Следует учитывать также установленные статьей 22 Кодекса судейской этики особенности осуществления судьей своего права на свободу выражения мнения: это право должно осуществляться таким способом, который был бы совместим с ограничениями, накладываемыми на судью его статусом; помнить о том, что пребывающий в отставке судья обязан проявлять сдержанность во всех случаях, когда авторитет суда и беспристрастность правосудия могут быть поставлены под сомнение и т.д.
Поэтому, несмотря на то, что из положений федерального законодательства, регулирующего статус судьи, не вытекает прямой запрет на замещение судьей в отставке государственной должности уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, комиссия не считает возможным замещение судьей в отставке такой должности из-за реальности возникновения противоречия между необходимостью соблюдать ограничения, связанные со статусом судьи, и обязанностью эффективно и в полном объеме решать задачи, возлагаемые на уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации.
Заявитель должен также учитывать рекомендательный характер заключения комиссии Совета судей Российской Федерации по этике, из чего вытекает, что с судьи, пребывающего в отставке и принявшего решение о поступлении на государственную или муниципальную службу, не снимаются личная ответственность и обязанность самостоятельно оценивать все свои конкретные действия с точки зрения соответствия их требованиям федерального законодательства, регулирующего статус судьи, и Кодекса судейской этики.