КОМИССИЯ СОВЕТА СУДЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО ЭТИКЕ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
от 4 декабря 2019 г. N 11-КЭ
О ПРАВЕ
СУДЬИ В ОТСТАВКЕ ИСПОЛНЯТЬ ПОЛНОМОЧИЯ ЗАМЕСТИТЕЛЯ
ПРЕДСЕДАТЕЛЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ КОМИССИИ И КОМИССИИ ПО ДЕЛАМ
НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
В комиссию Совета судей Российской Федерации по этике поступил запрос, в котором судья, пребывающий в отставке, просит разъяснить, вправе ли он заключить контракт муниципального служащего в должности начальника сектора муниципальной безопасности с учетом того, что отдельным постановлением главы муниципального образования на начальника сектора муниципальной безопасности возлагаются обязанности по исполнению полномочий заместителя председателя административной комиссии и комиссии по делам несовершеннолетних, которые являются коллегиальными органами администрации муниципального образования по профилактике и разрешению административных дел, отнесенных к их компетенции.
Ранее, в заключении от 21 декабря 2009 года N С/КЭ-2 "О некоторых вопросах применения пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" комиссия Совета судей Российской Федерации по этике пришла к выводу о недопустимости занятия судьей, пребывающим в отставке, деятельностью на должностях государственной службы, предполагающей составление протоколов и принятие решений о привлечении к административной ответственности, признав, что такая деятельность не согласуется с сутью статуса судьи и может привести к конфликту интересов.
С учетом того, что с момента принятия названного заключения федеральное законодательство в части регулирования права судьи в отставке заниматься оплачиваемой деятельностью (в том числе замещать должности государственной и муниципальной службы) претерпело существенные изменения, принимая во внимание новые аргументы, приводимые заявителем в запросе, комиссия считает необходимым вернуться к обсуждению вопроса о праве судьи в отставке, заключившего контракт муниципального служащего, исполнять полномочия заместителя председателя (входить в состав) административной комиссии муниципального образования и муниципальной комиссии по делам несовершеннолетних как коллегиальных органов, уполномоченных в пределах своей компетенции разрешать дела об административных правонарушениях.
Комиссии по делам несовершеннолетних, как и административные комиссии, иные коллегиальные органы, создаваемые в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, указаны в статье 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях наряду с судьями в числе органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, что дает основания рассматривать их в качестве особых публичных органов с юрисдикционными полномочиями.
Эти комиссии не являются участниками производства по делам об административных правонарушениях (глава 25 КоАП РФ), наделены государственными полномочиями в сфере административной юрисдикции на основании положений КоАП РФ и законов субъектов Российской Федерации, рассматривают дела об административных правонарушениях, в том числе, выносят постановления о назначении административного наказания.
Порядок образования административных комиссий в Ленинградской области и их полномочия определяет принятый Законодательным собранием Ленинградской области 24 июня 2003 года Областной закон N 47-оз "Об административных правонарушениях". Названный закон в статье 1.7 "Порядок образования административных комиссий" предусматривает возможность вхождения в состав административных комиссий разного уровня депутатов представительных органов соответствующего образования, представителей правоохранительных органов, иных органов и организаций, представителей общественности и не содержит прямого запрета на возможность вхождения в их состав судей, пребывающих в отставке.
Согласно Положению об административной комиссии муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области, утвержденному Решением Совета депутатов муниципального образования "Всеволожский муниципальный район" Ленинградской области, административная комиссия названного муниципального образования является коллегиальным органом, созданным в целях рассмотрения дел об административных правонарушениях в пределах полномочий, установленных областным законом "Об административных правонарушениях".
Персональный состав комиссии, а также председатель, заместитель председателя утверждаются постановлением администрации муниципального образования. Председатель, заместитель председателя и члены комиссии осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе.
Регулируя компетенцию комиссии, Положение отсылает к областному закону "Об административных правонарушениях", а в части порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях - к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.
Положение о муниципальной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в Ленинградской области утверждено Областным законом Ленинградской области от 29 декабря 2015 года N 126-оз (в редакции Областных законов Ленинградской области от 15.12.2017 N 81-оз, 29.12.2018 N 159-оз).
Положение предусматривает, что председателем муниципальной комиссии является заместитель главы администрации соответствующего муниципального образования Ленинградской области, а заместитель председателя избирается из числа членов комиссии. Ими могут быть руководители (их заместители) органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, представители иных государственных органов и учреждений, представители общественных объединений, религиозных конфессий, граждане, имеющие опыт работы с несовершеннолетними, депутаты соответствующих представительных органов, а также другие заинтересованные лица.
Численный и персональный состав комиссии утверждается правовым актом органа местного самоуправления.
Председатель, заместитель председателя, члены муниципальной комиссии осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе.
Полномочия муниципальной комиссии включают, в частности, рассмотрение информации (материалов) о фактах совершения несовершеннолетними, не подлежащими уголовной ответственности в связи с недостижением возраста наступления уголовной ответственности, общественно опасных деяний и принятие решений о применении к ним мер воздействия или о ходатайстве перед судом об их помещении в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа; рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, их родителями (законными представителями) либо иными лицами, отнесенных к их компетенции Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и областным законом от 2 июля 2003 года N 47-оз "Об административных правонарушениях".
Согласно данному Положению производство по делам об административных правонарушениях и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях также осуществляется в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Кодекс судейской этики, утвержденный VIII Всероссийским съездом судей 19 декабря 2012 года с изменениями, внесенными постановлением N 2 от 8 декабря 2016 года IX Всероссийского съезда судей (далее - Кодекс судейской этики), действие которого распространяется на всех судей Российской Федерации, в том числе на судей, пребывающих в отставке, предусматривает право судьи заниматься различными видами внесудебной деятельности, включая научную, образовательную, творческую, благотворительную и иные виды деятельности, в том числе на платной основе, если это не противоречит законодательству о статусе судей и не причиняет ущерб интересам правосудия (пункт 1 статьи 2, пункт 2 статьи 14, статья 20).
Абзац первый пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 26 июня 1992 года N 3132-1 (ред. от 02.08.2019) "О статусе судей в Российской Федерации" (далее - Закон о статусе судей) устанавливает: судья, пребывающий в отставке и имеющий стаж работы в должности судьи не менее 20 лет либо достигший возраста 55 лет (для женщин - 50 лет), вправе работать в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, в профсоюзных и иных общественных объединениях, а также в качестве помощника депутата Государственной Думы или члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации либо помощника депутата законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, может быть назначен на должность уполномоченного по правам потребителей финансовых услуг, но не вправе занимать должности прокурора, следователя и дознавателя, заниматься адвокатской и нотариальной деятельностью.
В период осуществления деятельности, которой судья, пребывающий в отставке, вправе заниматься в соответствии с пунктом 4 статьи 3 Закона о статусе судей, на него не распространяются гарантии неприкосновенности, установленные статьей 16 данного Закона, членство указанного судьи в судейском сообществе на этот период приостанавливается.
Согласно абзацу второму пункта 4 статьи 3 Закона о статусе судей на судью, пребывающего в отставке, независимо от возраста и судейского стажа не распространяются требования, установленные подпунктом 1 пункта 3 данной статьи, то есть не действует запрет замещать иные (кроме должности судьи) государственные должности, а также должности государственной службы, муниципальные должности, должности муниципальной службы, быть третейским судьей, арбитром.
Изменения, внесенные в пункт 4 статьи 3 Закона о статусе судей Федеральными законами от 4 июня 2014 года N 143-ФЗ, от 29 декабря 2015 года N 409-ФЗ, существенно расширили возможность поступления пребывающего в отставке судьи на государственную и муниципальную службу. Исключение из правила о допустимости замещения судьей в отставке независимо от возраста и судейского стажа государственных должностей, должностей государственной службы, муниципальных должностей, должностей муниципальной службы сохранено в отношении должностей прокурора, следователя и дознавателя (в силу прямого указания в абзаце первом пункта 4 статьи 3). Запрет в отношении этих должностей, непосредственно вовлеченных в сферу уголовного судопроизводства, может быть объяснен особенностями этого вида судопроизводства как объективно связанного с существенным вмешательством в сферу свободы личности и отличающегося от других видов судопроизводства особой значимостью последствий принимаемых решений.
Других ограничений и дополнительных условий по видам государственной и муниципальной службы или в зависимости от характера принимаемых государственным и муниципальным служащим решений, особенностей его функциональных обязанностей федеральным законодателем не установлено. Не воспользовался федеральный законодатель и своим правом установить запрет на замещение должностей и работы в тех органах, которые указаны в главе 23 КоАП РФ в числе уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, установление конкретного объема запретов и ограничений, связанных со статусом судьи, включая определение деятельности, которой вправе заниматься судья, является прерогативой федерального законодателя, который может изменять его в том числе в зависимости от общественной значимости той или иной сферы деятельности, обеспеченности ее квалифицированными кадрами, соблюдая при этом конституционные принципы справедливости, соразмерности, стабильности, недопустимости ограничения законодательных гарантий статуса судьи или снижения их уровня.
Последовательное расширение федеральным законодателем видов оплачиваемой деятельности, которой может заниматься судья в отставке (лицо, полномочия которого как судьи прекращены и которое правосудие в силу этого уже не осуществляет, но сохраняет звание судьи) привело к тому, что в настоящее время судья в отставке без ограничений по возрасту и стажу может замещать не только государственные должности, должности гражданской службы, муниципальные должности, должности муниципальной службы, но и быть третейским судьей, арбитром.
Федеральным законом от 26 июля 2019 года статья 3 Закона о статусе судей дополнена пунктом 5, предусматривающим, что судья, пребывающий в отставке, вправе быть медиатором, судебным примирителем.
При наличии общих условий относительно возраста и стажа судья в отставке может быть назначен на не являющуюся государственной должностью или должностью государственной службы должность уполномоченного по правам потребителей финансовых услуг - должность, которая согласно Федеральному закону от 4 июня 2018 года N 123-ФЗ "Об уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг" установлена в целях защиты прав и законных интересов потребителей финансовых услуг и досудебного урегулирования финансовым уполномоченным споров между потребителями финансовых услуг и финансовыми организациями. Финансовые уполномоченные наделены достаточно широкими юрисдикционными полномочиями; их решения обладают свойством обязательности для финансовых организаций, могут быть обжалованы финансовой организацией в суд в порядке искового производства.
Поэтому комиссия исходит из того, что федеральный законодатель не признает принципиально недопустимым замещение судьей, пребывающим в отставке, таких должностей государственной и муниципальной службы, которые наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях.
Одним из основополагающих принципов государственной и муниципальной службы является принцип законности, и надлежащее исполнение обязанностей этой службы судьей, пребывающим в отставке, не может причинять ущерб правосудию.
Использование судьей в отставке на новой для себя государственной или муниципальной службе опыта и знаний, приобретенных в период судейской работы, не только не умаляет авторитет судебной власти, но и может являться обстоятельством, положительно влияющим на качество работы муниципальной административной комиссии, муниципальной комиссии по делам несовершеннолетних, способствуя тем самым укреплению законности.
Комиссия учитывает и то, что пребывающий в отставке судья не исполняет должностных обязанностей судьи, и поэтому осуществление им разрешенной Законом о статусе судей деятельности не может поставить его в ситуацию конфликта интересов в том значении, как оно определено в пункте 2 статьи 3 этого Закона.
В случае возникновения конфликта интересов при исполнении должностных обязанностей государственной или муниципальной службы конфликт подлежит урегулированию в соответствии с законодательством, регулирующим прохождение соответствующей службы.
Пребывающий в отставке судья, заключив контракт на прохождение государственной или муниципальной службы, но сохраняющий звание судьи, не освобождается от обязанности соблюдать установленное Законом о статусе судей требование избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти (пункт 2 статьи 3). Он, в частности, должен выполнять установленные Кодексом судейской этики правила взаимодействия со средствами массовой информации, требующие проявления осмотрительности; исключать комментарии по существу дел, по которым не принято окончательных судебных актов; проявлять сдержанность и корректность при комментировании решений своих коллег (статья 13); учитывать особенности осуществления судьей своего права на свободу выражения мнения, осуществляя его таким способом, который был бы совместим с ограничениями, накладываемыми на судью его статусом (статья 22); помнить о том, что пребывающий в отставке судья обязан проявлять сдержанность во всех случаях, когда авторитет суда и беспристрастность правосудия могут быть поставлены под сомнение и т.д.
Заявитель в любом случае должен также учитывать рекомендательный характер заключений комиссии Совета судей Российской Федерации по этике, из чего вытекает, что с судьи, пребывающего в отставке и принявшего решение о поступлении на государственную или муниципальную службу, не снимаются личная ответственность и обязанность самостоятельно оценивать все свои конкретные действия с точки зрения соответствия их требованиям федерального законодательства, регулирующего статус судьи, и Кодекса судейской этики.