ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 апреля 2018 г. по делу N 305-КГ17-19726
Резолютивная часть определения объявлена 29.03.2018.
Полный текст определения изготовлен 05.04.2018.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Грачевой И.Л.,
судей Поповой Г.Г. и Чучуновой Н.С.,
при участии представителя общества с ограниченной ответственностью "Московская негосударственная экспертиза строительных проектов" Марченко М.А. (доверенность от 09.01.2017), Артемова С.Л. (доверенность от 10.01.2018), Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы Горина Е.Д. (доверенность от 28.03.2018), Валяева О.И. (доверенность от 28.03.2018), Патуткина Д.В. (доверенность от 23.03.2018),
рассмотрев в открытом судебном заседании дело N А40-51465/2017 по кассационной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Московская негосударственная экспертиза строительных проектов" (Москва) на решение Арбитражного суда города Москвы от 08.06.2017 (судья Лапшина В.В.), постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 11.08.2017 (судьи Каменецкий Д.В., Поташова Ж.В., Цымбаренко И.Б.), постановление Арбитражного суда Московского округа от 24.10.2017 (судьи Дзюба Д.И., Кузнецов В.В., Латыпова Р.Р.),
установила:
Общество с ограниченной ответственностью "Московская негосударственная экспертиза строительных проектов" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконным решения Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы (далее - Москомархитектура) от 14.02.2017 N МКА-02-2485/7-1, подписанного заместителем председателя Москомархитектуры Суховым Андреем Юрьевичем, об отказе в регистрации и размещении в интегрированной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности (далее - ИАИС ОГД) проектной документации и положительного заключения экспертизы Общества от 26.01.2017 N 77-2-1-2-0007-17 по объекту капитального строительства "Комплекс апартаментов с подземной автостоянкой по адресу: Москва, Рязанский переулок, вл. 13, стр. 1, 6, 11, 116, внутригородское муниципальное образование Красносельское, ЦАО"; об обязании зарегистрировать и разместить в ИАИС ОГД проектную документацию и положительное заключение экспертизы Общества от 26.01.2017 N 77-2-1-2-0007-17 по указанному объекту.
Арбитражный суд города Москвы решением от 08.06.2017, оставленным без изменения постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 11.08.2017 и постановлением Арбитражного суда Московского округа от 24.10.2017, отказал в удовлетворении требований.
Общество, ссылаясь на существенное нарушение судами трех инстанций норм материального и процессуального права, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о пересмотре в кассационном порядке принятых по настоящему делу судебных актов.
Определением от 15.02.2018 судьи Верховного Суда Российской Федерации Грачевой И.Л. жалоба Общества вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
В отзыве на кассационную жалобу Москомархитектура просит оставить принятые по делу судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными. Заинтересованное лицо также указало, что 26.07.2017 под номером 45378000-08-199845 разместило в ИАИС ОГД проектную документацию и положительное заключение экспертизы Общества от 26.01.2017 N 77-2-1-2-0007-17 по объекту недвижимости, в отношении которых был выдан оспариваемый отказ.
В судебном заседании представители Общества поддержали доводы жалобы, а также пояснили, что Москомархитектура не направляла Обществу уведомления о размещении в ИАИС ОГД проектной документации и положительного заключения экспертизы, о данном факте заявителю стало известно только из отзыва заинтересованного лица, оснований не доверять приведенной в отзыве информации не имеется, поэтому Общество не настаивает на удовлетворении требования об обязании Москомархитектуры разместить указанную документацию в ИАИС ОГД, но просит признать незаконным оспариваемое решение, поскольку оно принято с нарушением законодательства и повлекло негативные последствия для заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ)).
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Грачевой И.Л., выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене.
Как следует из материалов дела и установлено судами, Общество является коммерческой организацией, занимающейся проведением негосударственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в соответствии со статьей 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), имеет свидетельство Федеральной службы об аккредитации на право проведения данных видов экспертиз.
Согласно пунктам 1, 2.1, 2.2, 2.4 постановления Правительства Москвы от 23.03.2010 N 225-ПП "О введении в действие информационной системы обеспечения градостроительной деятельности в городе Москве и формировании среды электронного взаимодействия для обеспечения градостроительной деятельности на территории города Москвы" (далее - постановление Правительства N 225-ПП) на территории города Москвы введена в действие ИАИС ОГД, собственником которой является город Москва и его правомочия осуществляет Москомархитектура, обеспечивающая эксплуатацию ИАИС ОГД и являющаяся ее оператором.
Пунктами 5.4 и 5.11 Положения об интегрированной автоматизированной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности города Москвы, утвержденного постановлением Правительства N 225-ПП, предусмотрено, что организации, аккредитованные на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий, передают оператору ИАИС ОГД сведения и копии документов, указанные в приложении 2 к постановлению Правительства N 225-ПП, на основании соглашения об информационном взаимодействии, заключенного с оператором ИАИС ОГД, а Москомархитектура обеспечивает их регистрацию и размещение в ИАИС ОГД в срок, указанный в пункте 5.3 названного Положения. К данным документам относится заключение негосударственной экспертизы проектной документации на строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства и (или) результатов инженерных изысканий (раздел 8 приложения 2 к постановлению Правительства N 225-ПП).
Из пунктов 1.3, 2.5 Административного регламента предоставления государственной услуги города Москвы "Выдача разрешения на строительство", утвержденного постановлением Правительства Москвы от 17.04.2012 N 145-ПП (далее - Административный регламент) следует, что документы и информация, обрабатываемые с использованием межведомственного информационного взаимодействия, используются Комитетом государственного строительного надзора города Москвы в целях, связанных с предоставлением государственной услуги в электронной форме "Выдача разрешения на строительство" в отношении объектов капитального строительства вне зависимости от источников финансирования их строительства или реконструкции.
Во исполнение договора возмездного оказания услуг от 06.12.2016 N 1775-МЭ, заключенного с акционерным обществом "МР Групп", Общество провело негосударственную экспертизу корректировки проектной документации на строительство объекта капитального строительства: "Комплекс апартаментов с подземной автостоянкой по адресу: Москва, Рязанский переулок, вл. 13, стр. 1, 6, 11, 116, внутригородское муниципальное образование Красносельское, ЦАО". Основная проектная документация по данному объекту получила положительное заключение Общества и 12.10.2015 была размещена Москомархитектурой в системе ИАИС ОГД. На основании указанной документации застройщику было выдано разрешение на строительство названного объекта и ведется его строительство.
Для прикрепления к уже размещенному ранее заключению по основной проектной документации Общество 02.02.2017 направило в Москомархитектуру для регистрации и размещения в ИАИС ОГД откорректированную проектную документацию по указанному объекту капитального строительства, необходимую для завершения строительства, и положительное заключение экспертизы от 26.01.2017 N 77-2-1-2-0007-17.
Москомархитектура письмом от 14.02.2017 N МКА-02-2485/7-1, подписанным заместителем председателя Москомархитектуры Суховым А.Ю., со ссылкой на часть 4 статьи 48, часть 2 статьи 58 Градостроительного кодекса города Москвы (в редакции, действовавшей на момент издания оспариваемого решения), отказала Обществу в регистрации поданной документации, указав на обязательное проведение государственной экспертизы проектной документации, поскольку земельный участок и указанный объект капитального строительства расположены в зоне регулируемой застройки.
Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением о признании данного отказа незаконным, указав на следующее: оспариваемым отказом нарушены права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности как лица, основным предметом деятельности которого является проведение негосударственных экспертиз проектных документаций на строительство капитальных объектов, представление которых необходимо для получения разрешения на строительство объектов; Москомархитектура не наделена полномочиями по отказу в размещении в ИАИС ОГД проектной документации, поскольку не является органом, уполномоченным на выдачу разрешения на строительство, и не может требовать документ, не предусмотренный в части 7 статьи 51 ГрК РФ; в отношении проектной документации по объекту обоснованно проведена негосударственная экспертиза, поскольку часть 4 статьи 48 Градостроительного кодекса города Москвы (в редакции, действовавшей на момент издания оспариваемого отказа) в рассматриваемом случае не подлежала применению, так как данной частью был установлен более широкий перечень случаев, в которых необходимо проведение государственной экспертизы проектной документации, по сравнению с частью 3.4 статьи 49 ГрК РФ, которой установлен исчерпывающий перечень таких случаев; в связи с несоответствием указанной нормы Градостроительного кодекса Москвы федеральному законодательству в нее были внесены изменения Законом города Москвы от 15.03.2017 N 9.
Суды первой и апелляционной инстанций, отказывая в удовлетворении заявления Общества, исходили из следующего: Москомархитектура в рамках своих полномочий вправе принимать решения об отказе в размещении в ИАИС ОГД представленной документации с целью исключения размещения не соответствующих требованиям закона проектных документаций и заключений экспертиз; поскольку по объекту проведена негосударственная экспертиза проектной документации, а решение Москомархитектуры об отказе в регистрации и размещении в ИАИС ОГД принято до внесения изменений в часть 4 статьи 48 Градостроительного кодекса города Москвы, спорный отказ, вынесенный с учетом действовавших в на момент его принятия положений Градостроительного кодекса города Москвы, является законным и обоснованным.
Суд округа согласился с данными выводами.
Судебная коллегия считает, что суды трех инстанций при рассмотрении заявления Общества о признании незаконным отказа Москомархитектуры в регистрации и размещении ИАИС ОГД проектной документации и положительного заключения экспертизы Общества по объекту капитального строительства неправильно применили нормы материального и процессуального права и не учли следующего.
По смыслу части 1 статьи 198 и части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд при рассмотрении заявления гражданина, организации и иного лица о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должен проверить оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) на соответствие закону или иному нормативному правовому акту, а также установить, нарушены ли права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не созданы ли ему в результате принятия указанных ненормативного акта, действия (бездействия) какие-либо иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Наличие двух указанных условий в совокупности является основанием для признания арбитражным судом оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решения, действия (бездействия) незаконным.
В силу части 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Согласно части 1 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Частью 3 статьи 3 ГрК РФ предусмотрено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить этому Кодексу.
В соответствии с частью 1 статьи 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 данной статьи.
Федеральным законом от 28.11.2011 N 337-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" статья 49 ГрК РФ была дополнена частями 3.3 и 3.4, согласно которым проведение экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий стало возможным как в форме государственной экспертизы, так и негосударственной экспертизы.
Согласно части 3.3 статьи 49 ГрК РФ застройщик или технический заказчик по своему выбору направляет проектную документацию и результаты инженерных изысканий на государственную экспертизу или негосударственную экспертизу, за исключением случаев, если в соответствии с данной статьей в отношении проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, предусмотрено проведение государственной экспертизы.
В силу части 3.4 статьи 49 ГрК РФ проектная документация всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 данного Кодекса, объектов, строительство, реконструкция которых финансируются за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, автомобильных дорог общего пользования, капитальный ремонт которых финансируется или предполагается финансировать за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, объектов культурного наследия регионального и местного значения (в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия регионального или местного значения затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности указанного объекта) и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, а также проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, подлежат государственной экспертизе.
Согласно приведенным нормам перечень случаев, когда требуется проведение государственной экспертизы проектной документации, содержится в части 3.4 статьи 49 ГрК РФ и является исчерпывающим.
Однако в части 4 статьи 48 Градостроительного кодекса города Москвы в редакции, действовавшей на момент издания оспариваемого отказа, было определено, что проведение государственной экспертизы проектной документации является обязательным в случаях, установленных федеральным законодательством, в случаях осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в зонах комплексного благоустройства на не подлежащих реорганизации жилых, общественно-деловых территориях, на особо охраняемых природных территориях, природных и озелененных территориях, в зонах охраны объектов культурного наследия и исторических зонах, в иных случаях, когда при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства могут быть нарушены права человека на благоприятную среду жизнедеятельности, иные права и законные интересы физических, а также юридических лиц.
Законом города Москвы от 15.03.2017 N 9 "О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 июня 2008 года N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" в Градостроительный кодекс Москвы были внесены изменения и часть 4 статьи 48 данного Кодекса изложена в новой редакции, согласно которой проведение государственной экспертизы проектной документации и (или) результатов инженерных изысканий является обязательным в случаях, установленных федеральным законодательством.
Поскольку, как следует из материалов дела, объект капитального строительства, в отношении которого Обществом представлены для регистрации и размещения в ИАИС ОГД проектная документация и положительное заключение негосударственной экспертизы, и земельный участок, на котором ведется строительство, не обладают характеристиками, установленными в статье 49 ГрК РФ, для которых предусмотрено обязательное проведение государственной экспертизы (в том числе на земельном участке не имеется объектов, включенных в Единый реестр объектов культурного наследия народов России), решение Москомархитектуры об отказе в размещении указанных документов в ИАИС ОГД со ссылкой на необходимость проведения государственной экспертизы проектной документации не соответствует положениям статьи 49 ГрК РФ.
Вывод судов о том, что оспариваемое решение Москомархитектуры не может быть признано незаконным, поскольку оно соответствовало части 4 статьи 48 Градостроительного кодекса Москвы в редакции, действовавшей на момент принятия данного решения, сделан без учета положений статьи 12 ГК РФ и 13 АПК РФ.
Согласно абзацу тринадцатому статьи 12 ГК РФ защита гражданских прав осуществляется, помимо прочего, путем неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону.
Частью 2 статьи 13 АПК РФ предусмотрено, что арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 06.12.2017 N 37-П, при рассмотрении споров, связанных с защитой гражданских прав, арбитражный суд при рассмотрении гражданского дела разрешает вопрос о проверке нормативного правового акта, включая утративший юридическую силу, на соответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и о его применении, в том числе если о противоречии между этими актами заявляет лицо, участвующее в деле. В случае установления такого противоречия арбитражный суд должен вынести решение в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
Ввиду того, что положения части 4 статьи 48 Градостроительного кодекса города Москвы в редакции, действовавшей на момент издания оспариваемого отказа, в части установления иных помимо предусмотренных частью 3.4 статьи 49 ГрК РФ случаев проведения государственной экспертизы проектной документации противоречили положениям названной нормы федерального законодательства, они не подлежали применению в этой части ни Москомархитектурой при вынесении оспариваемого решения, ни судами при проверке законности этого решения.
В пункте 2.7 Соглашения об информационном взаимодействии от 01.08.2016 N НГЭ-071/16, заключенного между Обществом и Москомархитектурой, предусмотрено, что Москомархитектура может отказать в регистрации документов в ИАИС ОГД, в том числе в случаях, когда заключение негосударственной экспертизы оформлено с нарушением требований действующего законодательства.
Москомархитектура в оспариваемом решении помимо ссылки на необходимость проведения государственной экспертизы, не указала на то, что представленные Обществом для размещения в ИАИС ОГД проектная документация и положительное заключение негосударственной экспертизы по объекту капитального строительства не соответствуют требованиям, установленным к процедуре проведения негосударственной экспертизы, в том числе по подготовке экспертного заключения, его подписанию, утверждению, и не привела таких доводов при рассмотрении спора в суде.
Отказ Москомархитектуры в своевременном размещении проектной документации и положительного заключения негосударственной экспертизы по объекту капитального строительства в системе ИАИС ОГД нарушил права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и деятельности. Согласно Административному регламенту наличие регистрации в указанной системе названных документов является необходимым условием выдачи Комитетом государственного строительного надзора города Москвы разрешения на строительство объекта. Отказ в регистрации влечет невозможность получения такого разрешения застройщиком, для которого услуги Общества по проведению экспертизы потеряли потребительскую ценность и который потребовал от Общества возврата убытков в виде оплаченной стоимости экспертизы. Кроме того, незаконный отказ в размещении проектной документации и подготовленного Обществом положительного заключения негосударственной экспертизы негативно повлиял на репутацию Общества как экспертного учреждения.
Таким образом, оспариваемый отказ Москомархитектуры в регистрации и размещении ИАИС ОГД проектной документации и положительного заключения экспертизы Общества по объекту капитального строительства по тем основаниям, которые указаны в письме от 17.02.2017, не соответствует требованиям части 3 статьи 3, части 3.4 статьи 49 ГрК РФ и нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поэтому у арбитражных судов не было оснований для отказа в удовлетворении заявления Общества.
Поскольку в отзыве на кассационную жалобу Москомархитектура сообщила о том, что проектная документация и положительное заключение экспертизы Общества от 26.01.2017 N 77-2-1-2-0007-17 по объекту капитального строительства размещены в ИАИС ОГД 26.06.2017 за регистрационным номером 45378000-08-199845, и в судебном заседании коллегии представитель Москомархитектуры подтвердил эту информацию, в настоящее время не имеется оснований для возложения на Москомархитектуру обязанности по регистрации и размещению в ИАИС ОГД названной документации.
Ввиду того, что арбитражные суды трех инстанций допустили существенные нарушения норм материального права, повлиявшие на исход дела и без устранения которых невозможны защита нарушенных прав и законных интересов Общества в сфере предпринимательской деятельности, на основании пункта 1 статьи 291.11 АПК РФ принятые по делу судебные акты следует отменить, а решение Москомархитектуры от 14.02.2017 N МКА-02-2485/7-1 признать незаконным.
Руководствуясь статьями 167, 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда города Москвы от 08.06.2017, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 11.08.2017, постановление Арбитражного суда Московского округа от 24.10.2017 по делу N А40-51465/2017 отменить.
Признать незаконным решение Комитета по архитектуре и градостроительству города Москвы (Москомархитектура) от 14.02.2017 N МКА-02-2485/7-1, подписанное заместителем председателя Москомархитектуры Суховым Андреем Юрьевичем, об отказе в регистрации и размещении в интегрированной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности проектной документации и положительного заключения экспертизы от 26.01.2017 N 77-2-1-2-0007-17 по объекту капитального строительства "Комплекс апартаментов с подземной автостоянкой по адресу: Москва, Рязанский переулок, вл. 13, стр. 1, 6, 11, 116, внутригородское муниципальное образование Красносельское, ЦАО", как не соответствующее Градостроительному кодексу Российской Федерации.
В удовлетворении остальной части требований общества с ограниченной ответственностью "Московская негосударственная экспертиза строительных проектов" отказать.
Определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
Председательствующий
И.Л.ГРАЧЕВА
Судьи
Г.Г.ПОПОВА
Н.С.ЧУЧУНОВА