ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 2 ноября 2024 г. N 307-ЭС24-7875
Дело N А56-131914/2022
Резолютивная часть определения объявлена 1 ноября 2024 г.
Полный текст определения изготовлен 2 ноября 2024 г.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Якимова А.А.,
судей Першутова А.Г., Прониной М.В.,
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Федерального казначейства и Управления Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 октября 2023 г. и постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14 февраля 2024 г. по делу N А56-131914/2022 Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Городские поликлиники" об оспаривании представления Управления Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу от 2 декабря 2022 г. N 72-22-13/11100 в части возврата в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Санкт-Петербурга 13 273 908 рублей.
Определением от 30 октября 2024 г. рассмотрение дела было отложено на 13 часов 1 ноября 2024 г., обществу с ограниченной ответственностью "Городские поликлиники" было предложено представить документы в соответствии с частью 3 статьи 59 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
1 ноября 2024 г. рассмотрение дела было продолжено.
В судебном заседании приняли участие представители:
от Федерального казначейства - Моисеева А.В., Бойцова Ю.Ю.;
от Управления Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу - Бойцова Ю.Ю., Моисеева А.В.;
от общества с ограниченной ответственностью "Городские поликлиники" - Дедюхин В.В.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., выслушав объяснения представителей участвующих в деле лиц Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
общество с ограниченной ответственностью "Городские поликлиники" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании представления Управления Федерального казначейства по г. Санкт-Петербургу (далее - управление) от 2 декабря 2022 г. N 72-22-13/11100 г. в части возврата в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) Санкт-Петербурга 13 273 908 рублей.
Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 31 марта 2023 г. в удовлетворении заявленного требования отказано.
Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 октября 2023 г., оставленным без изменения постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14 февраля 2024 г., решение суда первой инстанции отменено, требование общества удовлетворено.
Федеральное казначейство и управление обратились в Верховный Суд Российской Федерации с кассационными жалобами на указанные судебные акты, ссылаясь на существенные нарушения норм материального права, просят их отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В. от 26 сентября 2024 г. кассационные жалобы Федерального казначейства и управления вместе с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
Изучив материалы дела, проверив в соответствии с положениями статьи 291.14 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность принятых судебных актов, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что кассационные жалобы подлежат удовлетворению, обжалуемые судебные акты - отмене, а решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 31 марта 2023 г. - оставлению в силе по следующим основаниям.
Как следует из материалов дела, управлением в соответствии с приказом от 5 июля 2022 г. N 397 проведена внеплановая выездная проверка общества за период с 1 января 2020 г. по 31 декабря 2021 г. по теме осуществление расходов бюджета территориального фонда ОМС субъекта Российской Федерации в части средств территориальной программы ОМС, источником финансового обеспечения которой являются межбюджетные трансферты из бюджета Федерального фонда ОМС и федерального бюджета.
При проверке установлено, что обществом за счет средств ОМС заключены договоры страхования имущества (зданий); договоры на услуги по предоставлению части фасадов многоквартирных домов для размещения рекламных конструкций; договоры на оказание услуг по разработке, изготовлению и монтажу рекламных конструкций; на оказание услуг по согласованию пакетов разрешительной документации на размещение информационных вывесок. За счет средств ОМС произведена оплата услуг по телемаркетингу (ежемесячное привлечение сторонних физических лиц в количестве 14 человек), а также произведены платежи за аренду помещения, фактически не используемого обществом.
По результатам проверки составлен акт от 5 октября 2022 г. и вынесено представление от 2 декабря 2022 г. N 72-22-13/11100, которым на общество возложена обязанность принять меры по устранению нарушений до 1 марта 2023 г., а также их причин и условий. В частности, заявитель обязан устранить причины и условия нарушений, указанных в пунктах 1 - 3 оспариваемого представления, принять меры по возврату в бюджет Территориального фонда ОМС Санкт-Петербурга расходов средств ОМС в размере 13 273 908 рублей, не включенных в структуру тарифа на оплату медицинской помощи в рамках базовой программы ОМС, а также принять меры по устранению причин и условий, выявленных нарушений.
Не согласившись с указанным представлением управления в части возврата в бюджет Территориального фонда ОМС Санкт-Петербурга 13 273 908 рублей, общество оспорило его в арбитражном суде.
Рассматривая настоящий спор, руководствуясь положениями статей 6, 166.1, 265, 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статей 6, 38, 39, 40 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ, Закон об ОМС), суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое представление соответствует нормам действующего законодательства и не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Суд проанализировал нарушения, отмеченные в пунктах 1 - 3 представления, и установил, что обществом было допущено нецелевое расходование средств ОМС. Суд признал, что управление казначейства действовало в соответствии с предоставленными ему полномочиями.
Суд апелляционной инстанции, признавая выводы суда первой инстанции ошибочными, исходил из того, что общество не является объектом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, и соответственно, управление не вправе осуществлять в отношении заявителя внутренний государственный финансовый контроль.
Оценив возможность финансового контроля общества как получателя средств межбюджетных трансфертов, суд апелляционной инстанции указал, что доказательств получения обществом таких средств управлением также не приведено. Апелляционный суд отметил, что оплата оказанной обществом медицинской помощи производилась в соответствии с условиями заключенных им договоров на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС с медицинскими страховыми организациями в соответствии с нормами Закона N 326-ФЗ, что не свидетельствует о финансировании деятельности общества из средств межбюджетных трансфертов.
При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что управление неправомерно провело в отношении общества проверку и вынесло по ее результатам оспариваемое представление в части возврата в бюджет Территориального фонда ОМС Санкт-Петербурга 13 273 908 рублей, нарушающее права и законные интересы медицинской организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В этой связи апелляционный суд признал данное представление управления недействительным.
Суд округа согласился с выводами суда апелляционной инстанции.
Между тем суды апелляционной и кассационной инстанций не учли следующее.
В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона об ОМС законодательство об обязательном медицинском страховании основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования", настоящего Федерального закона, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации. Отношения, связанные с ОМС, регулируются также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В силу статьи 144 Бюджетного кодекса Российской Федерации в состав бюджетов государственных внебюджетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов. К бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации относится бюджет Федерального фонда ОМС. Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов ОМС.
Являясь элементом бюджетной системы, бюджеты территориальных фондов ОМС представляют собой бюджетные фонды, отделенные от иных бюджетов в составе бюджетной системы Российской Федерации. Это означает, что бюджеты территориальных фондов ОМС образованы вне бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации, не входят в их состав.
В то же время Федеральный фонд ОМС и территориальные фонды ОМС не всецело зависимы от бюджетов бюджетной системы. Предоставление бюджетам государственных внебюджетных фондов из федерального бюджета денежных средств в форме межбюджетных трансфертов предусмотрено статьей 129 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В бюджеты государственных внебюджетных фондов привлекаются денежные средства из бюджетов бюджетной системы (в том числе федерального бюджета) в форме межбюджетных трансфертов из соответствующего бюджета (субвенции, субсидии) (статья 133.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Так, в соответствии с бюджетным законодательством конкретного субъекта Российской Федерации в бюджет территориального фонда ОМС могут направляться бюджетные средства из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, в ведении которого находится соответствующий территориальный фонд. Основания выделения и контроль соответствующих ресурсов также отнесены к регулирующим полномочиям органов государственной власти (статья 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).
Вопрос межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в спорный период 2020 - 2021 годов существовал в тесной связи с внутренними и внешними экономическими и социальными факторами, повлиявшими на проведение бюджетной политики государства, в том числе в целях покрытия значительно увеличившихся расходов в сфере здравоохранения.
В силу пункта 3 статьи 166.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации Федеральное казначейство осуществляет функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере в соответствии с полномочиями, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.
Согласно пунктам 1, 2 Положения о Федеральном казначействе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. N 703, Федеральное казначейство (Казначейство России) является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации. Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно через свои территориальные органы.
Согласно статье 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий. Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся исполнительными органами субъектов Российской Федерации (органами местных администраций).
В соответствии с абзацем 10 пункта 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации объектами государственного финансового контроля являются исполнители по договорам (соглашениям), заключенным в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из соответствующего бюджета.
Частью 1 статьи 6 Закона об ОМС к полномочиям Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится организация обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, установленными Законом об ОМС.
Частью 2 статьи 6 Закона об ОМС установлено, что финансовое обеспечение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации в сфере ОМС, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций, предоставленных из бюджета Федерального фонда ОМС бюджетам территориальных фондов ОМС.
Указанные субвенции в силу пункта 4 статьи 27 и подпункта 1 пункта 1 статьи 28 Закона об ОМС носят целевой характер и предоставляются территориальным фондам ОМС на финансовое обеспечение ОМС медицинским страховым организациям в соответствии с договорами о финансовом обеспечении ОМС.
Таким образом, договоры о финансовом обеспечении ОМС по смыслу абзаца 10 пункта 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации являются договорами о предоставлении средств бюджета Федерального фонда ОМС.
В соответствии с частью 4 статьи 6 Закона об ОМС контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования, обеспечивающих осуществление переданных в соответствии с частью 1 настоящей статьи полномочий, проводится Федеральным фондом, федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, Счетной палатой Российской Федерации.
Законодательством Российской Федерации об ОМС предусмотрено финансирование медицинских организаций, оказывающих медицинскую помощь по программе ОМС, из федерального и территориального фондов ОМС (которые в свою очередь имеют одним из источников финансирования средства федерального бюджета) путем заключения предусмотренных статьями 36 и 39 Закона об ОМС договоров. Договор заключается между медицинской организацией, включенной в реестр медицинских организаций, которые участвуют в реализации территориальной программы ОМС и которым решением комиссии по разработке территориальной программы ОМС установлен объем предоставления медицинской помощи, подлежащей оплате за счет средств ОМС, в том числе и средств федерального бюджета, и страховой медицинской организацией, участвующей в реализации территориальной программы ОМС (пункт 1 статьи 39 Закона об ОМС).
Таким образом, договоры на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС по смыслу абзаца 10 пункта 1 статьи 266.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации являются договорами, заключенными в целях исполнения договоров о финансовом обеспечении ОМС (предоставление средств бюджета Федерального фонда ОМС), а общество является его исполнителем и, соответственно, объектом контроля.
Судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что общество является объектом государственного финансового контроля, и проведение спорной проверки не выходило за пределы полномочий управления.
Правильным также является вывод суда первой инстанции о нецелевом расходовании обществом средств ОМС на оплату работ и услуг, указанных в акте проверки и оспариваемом представлении управления.
В соответствии с частью 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов.
Судебная коллегия полагает, что постановления судов апелляционной и кассационной инстанций подлежат отмене, поскольку судами допущено ошибочное толкование норм материального права, что привело к принятию необоснованных судебных актов. Решение суда первой инстанции подлежит оставлению в силе, как принятое с надлежащей оценкой представленных доказательств и с правильным применением норм материального и процессуального права.
Руководствуясь статьями 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации,
определила:
постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 октября 2023 г. и постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14 февраля 2024 г. по делу N А56-131914/2022 Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области отменить.
Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 31 марта 2023 г. по указанному делу оставить в силе.
Председательствующий судья
А.А.ЯКИМОВ
Судья
А.Г.ПЕРШУТОВ
Судья
М.В.ПРОНИНА