ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 7 февраля 2022 г. N 309-ЭС21-18136
Дело N А71-13742/2020
Резолютивная часть определения объявлена 2 февраля 2022 года.
Полный текст определения изготовлен 7 февраля 2022 года.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Прониной М.В.,
судей Завьяловой Т.В., Тютина Д.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Министерства сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики и Министерства финансов Удмуртской Республики на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 22.01.2021 по делу N А71-13742/2020, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2021 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 24.06.2021 по тому же делу
по иску индивидуального предпринимателя Белозеровой Галины Васильевны (далее - предприниматель) к Министерству сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики о взыскании 6 083 408 рублей 43 копеек убытков, образовавшихся в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство финансов Удмуртской Республики, Государственный контрольный комитет Удмуртской Республики,
В заседании приняли участие представители:
от Министерства сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики - Долотов П.А., Захаров М.А., Русанов П.В.;
индивидуальный предприниматель Белозерова Г.В.;
от индивидуального предпринимателя Белозеровой Галины Васильевны - Касимов Р.З., Мосолков А.Е., Терентьева Ю.В.
Представители Министерства финансов Удмуртской Республики и Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики, надлежаще извещенные о времени и месте судебного разбирательства, для участия в судебном заседании не прибыли, что в силу части 5 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием к рассмотрению дела в их отсутствие.
Судебной коллегией отклонено ходатайство представителя предпринимателя о приобщении к материалам дела аудиозаписи судебного заседания Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 05.03.2019 N ***-АПГ18-13. Кроме того, представителем предпринимателя отозвано ходатайство о разрешении использования видеозаписи судебного заседания.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Прониной М.В., доводы представителей министерства и возражения представителей предпринимателя и самого предпринимателя на кассационные жалобы, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
в соответствии с подпрограммой "Развитие молочного скотоводства" государственной программы Удмуртской Республики "Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия", утвержденной постановлением Правительства Удмуртской Республики от 15.03.2013 N 102, принято "Положение о предоставлении субсидий на реализацию мероприятий по достижению производства одного миллиона тонн молока в Удмуртской Республике" N 185 (далее - Положение о предоставлении субсидий, Положение).
В соответствии с пунктом 3 Положения финансирование расходов, связанных с предоставлением субсидий, осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных на соответствующий финансовый год законом Удмуртской Республики о бюджете Удмуртской Республики на цели, указанные в пункте 1 настоящего Положения, лимитов бюджетных обязательств, доведенных Министерству сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики.
Пунктом 4 Положения предусмотрено, что субсидии предоставляются следующим субъектам: индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим производство сельскохозяйственной продукции, ее первичную и последующую (промышленную) переработку (в том числе на арендованных основных средствах) в соответствии с перечнем, утверждаемым Правительством Российской Федерации, и реализацию этой продукции, при условии, что в доходе заявителя от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации этой продукции составляет не менее 70 процентов за календарный год; крестьянским (фермерским) хозяйствам, осуществляющим производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции) в соответствии с Федеральным законом от 11.06.2003 N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", при условии, что в доходе заявителя от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации этой продукции составляет не менее 70 процентов за календарный год.
Согласно пункту 8 Положения (в редакции от 17.07.2017) субсидии при увеличении на первое число месяца, в котором заявитель обратился за субсидией, численности поголовья коров не менее, чем на 25 процентов относительно количества скотомест в животноводческом здании по сравнению с численностью поголовья коров, имевшихся у заявителя на 1 января года, в котором животноводческое здание введено в эксплуатацию, предоставляются по следующим ставкам: при реконструкции - 25 000 рублей на одно скотоместо, но не более понесенных затрат на одно скотоместо; при строительстве - 50 000 рублей на одно скотоместо, но не более понесенных затрат на одно скотоместо.
Предприниматель 15.08.2016 заключила с ООО "Сельстрой" договор подряда на выполнение общестроительных работ, по условиям которого подрядчик выполнил комплекс общестроительных работ на молочно-товарной ферме на 200 голов привязного содержания с молочным блоком в Можгинском районе, д. Ныша.
Указанный объект 26.12.2017 введен в эксплуатацию, передан предпринимателю по акту приема-передачи от 28.12.2017, а 16.01.2018 зарегистрировано право собственности предпринимателя на здание, что подтверждается представленной в материалы дела выпиской из Единого государственного реестра недвижимости.
Предприниматель 26.09.2018 обратилась в Министерство сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики (далее - министерство) с заявкой на предоставление субсидии.
Министерство рассмотрело заявление предпринимателя и приняло решение о выдаче заявителю субсидии в размере и порядке, предусмотренном Положением о предоставлении субсидий.
На момент обращения с данной заявкой Положение о предоставлении субсидий действовало в редакции постановления Правительства Удмуртской Республики от 11.09.2018 N 378, подпунктом 2 пункта 9 которого предусмотрено, что субсидия при строительстве предоставляется заявителю в размере 30 процентов от фактически понесенных затрат на строительство животноводческого здания, но не более 20 000 рублей за единицу мощности животноводческого здания на одну голову.
По результатам рассмотрения заявки между сторонами заключен договор, в соответствии с которым из бюджета Удмуртской Республики в 2018 году предпринимателю предоставляется субсидия в размере 3 916 591 рубля 57 копеек в целях возмещения части затрат на строительство животноводческого здания молочного направления, построенного подрядным способом на 200 голов, введенного в эксплуатацию 26.12.2017.
Платежным поручением от 30.11.2018 N 129957 истцу перечислены денежные средства в размере 3 916 591 рубля 57 копеек.
Предприниматель считала, что поскольку строительство фермы произведено в 2017 году, должно применяться Положение о представлении субсидий в редакции от 17.07.2017. По расчету предпринимателя, она должна была получить 10 000 000 рублей субсидии.
Предприниматель, полагая, что разница между суммой субсидии, которую она могла получить по Положению о предоставлении субсидий в редакции от 17.07.2017, и фактически полученной ею суммой, является убытками, обратилась в арбитражный суд с настоящим иском.
Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 22.01.2021, оставленным без изменения постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2021 и постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 24.06.2021 с Удмуртской Республики в лице Министерства сельского хозяйства и продовольствия Удмуртской Республики за счет казны Удмуртской Республики в пользу индивидуального предпринимателя Белозеровой Галины Васильевны взыскано 6 083 408 рублей 43 копейки убытков.
Удовлетворяя исковые требования, суды руководствовались статьями 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
При этом суды ссылались на следующее.
Поскольку строительство и введение в эксплуатацию животноводческой фермы осуществлялось в 2017 году, следовало применять условия Положения о предоставлении субсидий в редакции постановления Правительства Удмуртской Республики от 17.07.2017.
Новые Правила о предоставлении субсидий в редакции от 11.09.2018 не имеют обратной силы и не могут применяться к правоотношениям, возникшим до издания этой редакции.
Кроме того, суды сочли возможным применить к настоящему спору по аналогии толкование пункта 6 Положения о предоставлении субсидии на приобретение и модернизацию техники, оборудования предприятиям и организациям агропромышленного комплекса, утвержденного постановлением Правительства Удмуртской Республики от 16.07.2018 N 291, сделанное Верховным Судом Российской Федерации в определении от 05.03.2019 N 43-АПГ18-13, согласно которому приобретение и модернизация техники, оборудования предприятиями и организациями агропромышленного комплекса на условиях предоставления субсидии на данные цели, действующих до принятия постановления Правительства Удмуртской Республики от 16.07.2018 N 291, не приводит к возникновению права на предоставление субсидии, в случае если ее получатель не отвечает вновь введенным требованиям, не соответствует истолкованию оспариваемых норм, выявленному судом с учетом места оспариваемого нормативного правового акта в системе нормативных правовых актов.
Также суды пришли к выводу о доказанности материалами дела состава гражданского правонарушения: неправомерности действий министерства и наличия у истца убытков в результате таких действий. Суды указали, что экономическая целесообразность деятельности истца не имеет правового значения при рассмотрении вопроса о его праве на предоставление субсидии в установленном размере.
Между тем судами не учтено следующее.
Статья 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определяет бюджетные ассигнования как предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.
Согласно статье 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям относятся, в том числе ассигнования на предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам.
В соответствии с частью 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.
В силу части 2 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются в числе прочего, из бюджета субъекта Российской Федерации в случаях и в порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
В соответствии подпунктом 9 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов поддержки сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными программами) относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).
Положение о предоставлении субсидий было принято Правительством Удмуртской Республики в пределах полномочий, в соответствии с названными правовыми нормами.
Данное Положение (в редакции от 17.07.2017) устанавливало период приема заявок на получение субсидии с 25.07.2017 по 07.08.2017.
В названный срок предприниматель не могла обратиться в министерство за получением субсидии, поскольку молочная ферма была введена в эксплуатацию только 26.12.2017, право собственности зарегистрировано 16.01.2018.
За получением субсидии предприниматель обратилась только 26.09.2018, когда Положение о предоставлении субсидий действовало в редакции от 11.09.2018.
При этом изменение условий предоставления субсидии, предусмотренное этой редакцией Положения, не привело к ущемлению прав предпринимателя, поскольку заявка предпринимателя была признана обоснованной, с предпринимателем был заключен договор о предоставлении субсидии.
В договоре указана сумма субсидии, он подписан предпринимателем без возражений, от получения субсидии предприниматель не отказалась.
При этом у предпринимателя не могло быть разумных ожиданий относительно предоставления ей субсидии по Положению в редакции от 17.07.2017, поскольку прием заявок был закончен в августе 2017 года.
Таким образом, вывод судов о придании Положению о предоставлении субсидий в редакции от 11.09.2018 обратной силы, а также, что субсидия, предоставляемая предпринимателю, должна была рассчитываться на условиях Положения о предоставлении субсидий в редакции от 17.07.2017, не соответствует фактическим обстоятельствам дела.
Истец полагала, что в 2017 году между нею и министерством возникли правоотношения по предоставлению субсидии, поскольку предприниматель ввела в эксплуатацию ферму в 2017 году, а Удмуртская Республика приняла на себя обязательства по предоставлению хозяйствующим субъектам государственной поддержки путем издания Закона о бюджете и утверждения соответствующих сумм бюджетных ассигнований и издания нормативных правовых актов, которые министерство должно исполнить.
В силу пункта 2 статьи 307 Гражданского кодекса Российской Федерации обязательства возникают из договоров и других сделок, вследствие причинения вреда, вследствие неосновательного обогащения, а также из иных оснований, указанных в настоящем Кодексе.
Для предоставления субсидии предприниматель должна была обратиться в министерство с соответствующей заявкой в установленный срок, приложив к заявке необходимые документы. На основании рассмотрения заявки министерство заключает договор с предпринимателем на предоставление субсидии.
В срок, установленный Положением о предоставлении субсидий в редакции от 17.07.2017, предприниматель с такой заявкой в министерство не обращалась, то есть никаких обязательств у министерства перед предпринимателем в 2017 году не возникло.
Согласно пункту 2 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Статьей 16 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
В соответствии с пунктом 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" по делам о возмещении убытков истец обязан доказать, что ответчик является лицом, в результате действий (бездействия) которого возник ущерб, а также факты нарушения обязательства или причинения вреда, наличие убытков.
Истец не доказал, что действия министерства являются незаконными, нарушающими право предпринимателя на получение субсидии.
Вывод судов о наличии юридического состава для взыскания убытков не соответствует представленным доказательствам.
Судами не принят во внимание довод представителей министерства и Министерства финансов Удмуртской Республики о том, что предоставленная предпринимателю субсидия является стимулирующей.
Природа стимулирующих субсидий определена в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019.
Природа стимулирующих субсидий как финансовой поддержки, предоставляемой в силу усмотрения публичной власти, а не ее обязанностей, означает, что участники хозяйственного оборота, по общему правилу, не вправе требовать от публично-правового образования (его уполномоченных органов) принятия решения о предоставлении субсидии, равно как не вправе требовать выплаты стимулирующей субсидии при фактическом отсутствии в бюджете денежных средств на эти бюджетные ассигнования либо при исчерпании выделенных средств.
Взаимосвязанные положения статей 69 и 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривают возможность государства оказывать финансовую поддержку хозяйствующим субъектам в виде предоставления денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе в тех случаях, когда это необходимо для решения публичных задач.
Таким образом, право на получение стимулирующей субсидии не является абсолютным, поскольку субсидии выделяются строго на определенные цели, лицо, претендующее на получение субсидии, обязано использовать эту субсидию по строго целевому назначению, а в случае нарушения условий, целей и порядка, установленных для предоставления субсидии, эти денежные средства подлежат возврату.
Таким образом, субсидия, на которую претендовала предприниматель, не является безусловной, полученная субсидия не является результатом хозяйственной деятельности предпринимателя, компенсация части затрат не может рассматриваться как получение дохода, а финансовые последствия, связанные с получением субсидии не в том размере, на который рассчитывала предприниматель, не могут квалифицироваться, как убытки.
Суды также необоснованно сослались на апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 05.03.2019 N 43-АПГ18-13, поскольку это определение принято по делу с иными фактическими обстоятельствами.
Основаниями для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства являются существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Судебная коллегия полагает, что судами неправильно определена природа спорной субсидии, принятые судебные акты не соответствуют нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Учитывая, что фактические обстоятельства спора судами установлены, однако допущено неправильное применение норм материального права, Судебная коллегия полагает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт об отказе в иске.
Руководствуясь статьями 176, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 22.01.2021 по делу N А71-13742/2020, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2021 и постановление Арбитражного суда Уральского округа от 24.06.2021 по тому же делу отменить.
В иске индивидуальному предпринимателю Белозеровой Галине Васильевне отказать.
Председательствующий судья
М.В.ПРОНИНА
Судья
Т.В.ЗАВЬЯЛОВА
Судья
Д.В.ТЮТИН