ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 августа 2017 г. по делу N 304-КГ17-3959
Резолютивная часть определения объявлена 25.07.2017 г.
Полный текст определения изготовлен 01.08.2017 г.
Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего судьи Борисовой Е.Е.,
судей Маненкова А.Н., Попова В.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества "ЮТэйр-Вертолетные услуги" на решение Арбитражного суда Тюменской области от 26.07.2016 по делу N А70-2706/2016, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2016 и постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19.01.2017 по тому же делу
по заявлению публичного акционерного общества "Авиакомпания "ЮТэйр" (г. Ханты-Мансийск) и общества с ограниченной ответственностью "ЮТэйр-Лизинг" (г. Тюмень) к администрации городского округа город Тюмень (г. Тюмень) о признании незаконным разрешения на строительство от 11.12.2015 N 72-304-487-2015,
при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: открытого акционерного общества "Сибстройсервис", акционерного общества "ЮТэйр-Инжиниринг".
В судебном заседании приняли участие представители:
от акционерного общества "ЮТэйр-Вертолетные услуги" - Пшеничников В.С.; Калядина Л.В., Корума К.В.;
от публичного акционерного общества "Авиакомпания "ЮТэйр" - Пшеничников В.С., Калядина Л.В., Корума К.В.;
от администрации города Тюмени - Дубровина Я.В., Ерохина М.Ю.;
от акционерного общества "Сибстройсервис" - Дарер А.И.;
от акционерного общества "ЮТэйр-Инжиниринг" - Пшеничников В.С., Корума К.В., Калядина Л.В.
Заслушав и обсудив доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Е.Е., а также объяснения представителей сторон по делу, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
установила:
решением Арбитражного суда Тюменской области от 26.07.2016, оставленным без изменения постановлением Восьмого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2016, публичному акционерному обществу "Авиакомпания "ЮТэйр" (далее - авиакомпания) и обществу с ограниченной ответственностью "ЮТэйр-Лизинг" (далее - общество "ЮТэйр-Лизинг") отказано в удовлетворении заявления к администрации городского округа город Тюмень (далее - администрация) о признании незаконным разрешения на строительство от 11.12.2015 N 72-304-487-2015.
Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19.01.2017 принятые по делу судебные акты оставлены без изменения.
Акционерное общество "ЮТэйр-Вертолетные услуги" (далее - общество), с 12.01.2017 являющееся правопреемником общества "ЮТэйр-Лизинг" в результате его реорганизации в форме присоединения к обществу, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с кассационной жалобой на указанные судебные акты, в которой просит их отменить, как принятые с нарушением норм материального права.
В отзыве на жалобу администрация против доводов общества возражает, указывает на отсутствие нарушения оспариваемым разрешением на строительство прав и законных интересов общества, а также избрание им ненадлежащего способа защиты права.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2017 N 304-КГ17-3959 кассационная жалоба общества вместе с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации.
В судебном заседании представители общества, авиакомпании, акционерного общества "ЮТэйр-Инжиниринг" доводы кассационной жалобы поддержали, представители администрации, возражая против доводов жалобы, просили в ее удовлетворении отказать, принятые по настоящему делу судебные акты оставить без изменения.
Основаниями для отмены или изменения судебных актов в порядке кассационного производства в Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).
Проверив обоснованность доводов, изложенных в кассационной жалобе, отзыве на нее и выступлении присутствующих в судебном заседании представителей сторон, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что жалоба общества подлежит удовлетворению в силу следующего.
При рассмотрении дела суды установили, что администрацией в 2015 году открытому акционерному обществу "Сибстройсервис" выдано разрешение на строительство объекта капитального строительства "Жилой дом ГП-1" площадью 1 157,74 кв. м по адресу: город Тюмень, улица Интернациональная, 199, корпус 4, со сроком действия до 11.06.2017, на земельном участке с кадастровым номером 72:23:0427001:9848, расположенном по адресу: г. Тюмень, район аэропорта "Плеханово".
Полагая, что разрешение на строительство выдано в нарушение требований воздушного законодательства, в отсутствие предусмотренного положениями статьи 46 Воздушного кодекса Российской Федерации (далее - Воздушный кодекс) согласования на строительство спорного объекта недвижимости с собственником аэродрома, авиакомпания и общество обратились в суд с заявлением по настоящему делу.
Авиакомпания и общество указывали на нарушение оспариваемым разрешением на строительство их прав и законных интересов, отмечая, что строительство спорного объекта в непосредственной близости от аэродрома подлежало согласованию с его собственником для целей обеспечения безопасности полетов, поскольку на аэродроме "Плеханово" осуществляется проведение испытательных полетов на воздушных судах, которое представляет повышенный уровень опасности для жизни и здоровья граждан, находящихся вблизи испытаний.
Рассматривая спор по делу и отказывая в удовлетворении заявления, суды, исходя из положений статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", с учетом разъяснений, содержащихся в пунктах 52, 53, 56 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав" пришли к выводу об избрании заявителями ненадлежащего способа защиты прав.
Установив наличие зарегистрированных Управлением Росреестра по Тюменской области прав участников долевого строительства на квартиры в возводящемся доме на основании указанного разрешения, суды посчитали, что его оспаривание, по сути, затрагивает их права и законные интересы, в связи с чем настоящий спор не подлежит разрешению путем оспаривания решения государственного органа в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Таким образом, придя к выводу о недопустимости разрешения вопроса о возникших гражданских правах в административном порядке путем отмены разрешения на строительство, суды указали, что оценка действительности ненормативного правового акта может быть дана только при разрешении спора о праве на имущество, основанием возникновения которого он является.
Вместе с тем суды при рассмотрении дела не учли следующее.
В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.
Согласно статье 46 Воздушного кодекса проектирование, строительство и развитие городских и сельских поселений, а также строительство и реконструкция промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов в пределах приаэродромной территории должны проводиться с соблюдением требований безопасности полетов воздушных судов, с учетом возможных негативных воздействий оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье граждан и деятельность юридических лиц и по согласованию с собственником аэродрома.
Таким образом, по смыслу вышеприведенных норм, обязанность получить согласование на строительство объекта недвижимости, по существу представляющее собой специальное разрешение, установлена вышеприведенным законодательством.
Согласно правовой позиции, сформулированной Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 09.07.2009 N 1034/09, изложенные требования о необходимости согласования носят специальный характер и должны учитываться уполномоченными органами муниципальных образований при принятии решений о развитии городских и сельских поселений или при выдаче разрешений на строительство объектов в пределах аэродромной территории.
Как указывали заявители и следует из материалов дела, на момент рассмотрения спора общество "ЮТэйр-Лизинг" являлось собственником двух нежилых зданий, вертолетной площадки МИ-26 и вертолетной площадки МИ-8, взлетно-посадочной полосы, рулевой дорожки, мест стоянок, расположенных на земельном участке с кадастровым номером 72:23:0427001:946 площадью 840 957 кв. м, расположенном по адресу: г. Тюмень, район аэропорта "Плеханово", с разрешенным использованием: под существующий имущественный комплекс аэропорта "Плеханово" и арендуемом обществом по договору от 28.11.2013 N 1321/з с Территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Тюменской области (арендодатель) сроком на 49 лет.
Арендатором всей инфраструктуры (сооружений) на аэродроме "Плеханово" и лицом, осуществляющим аэродромную деятельность, являлась авиакомпания.
Считая, что разрешение на строительство спорного объекта недвижимости выдано с нарушением указанных норм, авиакомпания и общество отмечали, что аэродром "Плеханово" зарегистрирован в государственном реестре аэродромов и вертодромов. Контрольная точка, от которой автоматически устанавливается приаэродромная территория радиусом 30 км, зарегистрирована надлежащим образом и земельный участок, на котором осуществляется строительство спорного объекта недвижимости, находится в границах приаэродромной территории.
Согласно распоряжению Правительства Российской Федерации от 19.03.2013 N 384-р, утвердившему схему территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта (железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта) и автомобильных дорог федерального значения, приаэродромная территория является прилегающим к аэродрому участком земной или водной поверхности, в пределах которого (в целях обеспечения безопасности полетов и исключения вредного воздействия на здоровье людей и деятельность организаций) устанавливается зона с особыми условиями использования территории.
Границы приаэродромной территории определяются по внешней границе проекции полос воздушных подходов на земную или водную поверхность, а вне полос воздушных подходов - окружностью радиусом 30 километров от контрольной точки аэродрома.
Данные положения также закреплены в пункте 58 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 N 138 (далее - Правила).
В соответствии с пунктом 4 статьи 1 Градостроительного кодекса зоны с особыми условиями использования территорий - охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Статья 56 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) допускает ограничения прав на землю только по основаниям, установленным указанным Кодексом и федеральными законами, одним из которых, в частности, могут выступать особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах.
Охранные зоны устанавливаются в целях безопасного и безаварийного функционирования и эксплуатации соответствующих объектов, в том числе, объектов транспорта и энергетики.
Санитарно-защитные зоны устанавливаются в целях обеспечения безопасности населения в соответствии с Федеральным законом от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" вокруг объектов и производств, оказывающими воздействие на среду обитания и здоровье человека. Указанные зоны разрабатываются с учетом требований санитарных правил и норм (СанПиН), утвержденных применительно к различным видам промышленных объектов, производств Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации, Главным государственным санитарным врачом субъекта Российской Федерации или его заместителем в зависимости от класса опасности промышленного объекта.
Таким образом, нахождение земельного участка в границах охранной или санитарно-защитной зоны влечет ограничение прав землепользователя, связанное с необходимостью согласования деятельности на соответствующем земельном участке или с невозможностью осуществления той или иной деятельности.
Между тем возможность наличия ограничений, связанных со строительством жилого дома, в частности, факт нахождения земельного участка в границах приаэродромной территории, возможность размещения на этом земельном участке спорного объекта капитального строительства, параметры допустимого строительства, суды при разрешении спора не выясняли.
Придя к выводу об отсутствии доказательств установления в предусмотренном действующим законодательством порядке границ приаэродромной территории для аэродрома "Плеханово", как зоны с особыми условиями использования территории и отображения ее в схеме территориального планирования соответствующего субъекта Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не учел, что применительно к охранным и санитарно-защитным зонам, ограничение прав правообладателей земельных участков и землепользователей связано не только с наличием акта об установлении границы соответствующей зоны, но и с учетом фактического существования самого объекта, эксплуатация которого согласно установленным правилам требует наличия охранной или санитарно-защитной зоны.
С учетом изложенного, наличие правомерно размещенного объекта, требующего установление охранной, санитарно-защитной зон, даже в отсутствии акта об утверждении границ такой зоны, влечет наличие ограничений деятельности на земельном участке, входящим в такую зону.
Как следует из материалов дела, 29.10.2015 в государственный кадастр недвижимости (далее - ГКН) внесены сведения о границе зоны с особыми условиями использования территории - охранная зона полосы воздушных подходов аэродрома "Плеханово".
Наличие на территории муниципального образования аэродрома в отсутствие в ГКН сведений о границах приаэродромной территории, определенной окружностью радиусом 30 км от контрольной точки аэродрома, как зоны с особыми условиями использования территории, с учетом правовой Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (постановления Президиума от 16.06.2009 N 1882/09, от 24.09.2013 N 17867/12) не свидетельствует о том, что спорный земельный участок не входит в соответствующую зону и его правовой режим не определен.
Принимая во внимание, что особые условия использования территории устанавливаются, прежде всего, в публичных интересах (в целях обеспечения безопасности населения, права граждан на благоприятную окружающую среду, охраны значимых для жизнедеятельности государства объектов и т.д.) ограничения, вызванные установлением охранной, санитарно-защитной зон должны соблюдаться и являются приоритетными по отношению к установленному разрешенному использованию земельного участка.
Доводы авиакомпании и общества об обстоятельствах нахождения спорного объекта капитального строительства в границах приаэродромной территории, со ссылкой на наличие зоны с особыми условиями использования, в отношении которой действует режим согласования строительства объекта и его параметров с собственником аэродрома, также судами при рассмотрении дела не были приняты во внимание и не проверены, тогда как их установление имеет особое значение для разрешения настоящего спора, связанного с законностью выданного разрешения.
Согласно преамбуле к Воздушному кодексу, государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности.
В связи с изложенным, поскольку действующее законодательство предусматривает особый порядок ведения строительства объектов недвижимости в границах приаэродромной территории, который предполагает соблюдение установленных законом ограничений на такое строительство, он должен быть учтен органом государственной власти при выдаче разрешения на строительство в соответствии со статьей 51 Градостроительного кодекса.
Однако суды, не рассмотрев по существу требования заявителей, сославшись на правовую позицию Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации изложенную в постановлении от 25.02.2010 N 15951/09, указали на наличие зарегистрированных прав участников долевого строительства, что, по их мнению, препятствует рассмотрению спора по существу и не восстанавливает права заявителей по делу. Между тем, указанное постановление было принято при иных фактических обстоятельствах, не связанных с ограничениями при выдаче разрешения на строительство объектов недвижимости.
Кроме того, в силу законодательного регулирования использования воздушного пространства Российской Федерации и связанных с этим ограничений, установленных законом в целях соблюдения безопасности граждан и обеспечения деятельности в области авиации, суды не учли, что, по сути, возникший между заявителями и ответчиком спор имеет публично-правовой характер, связанный с необходимостью проверки соответствия закону выданного разрешения на строительство по правилам, предусмотренным главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Поскольку в соответствии с частью 1 статьи 198 указанного Кодекса организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, настоящий спор должен быть рассмотрен по существу.
При этом, если выданное разрешение на строительство не соответствует требованиям закона, что может повлечь нарушение прав участников долевого строительства в случае предоставления им жилого помещения в доме, возведенном с нарушением требований закона, они не лишены возможности обратиться за судебной защитой своих нарушенных прав к лицам, допустивших такое строительство.
С учетом изложенного, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании части 1 статьи 291.11 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как принятые с существенными нарушениями норм материального права, повлиявшими на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также защита охраняемых законом публичных интересов, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
При новом рассмотрении дела судам следует проверить доводы общества с учетом указанных выше положений, содержащихся в настоящем определении, принять законные и обоснованные судебные акты.
Руководствуясь статьями 167, 201, 291.11 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Арбитражного суда Тюменской области от 26.07.2016 по делу N А70-2706/2016, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2016 и постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 19.01.2017 по тому же делу отменить.
Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Тюменской области.
Настоящее определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в порядке надзора в Верховный Суд Российской Федерации в трехмесячный срок.
Председательствующий судья
Е.Е.БОРИСОВА
Судьи
А.Н.МАНЕНКОВ
В.В.ПОПОВ